生態(tài)環(huán)境建設(shè)投融資體制改革

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生態(tài)建設(shè)是改善生態(tài)環(huán)境，營造人與自然和諧相處的生態(tài)關(guān)系，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式的重要保證。投融資體制是生態(tài)建設(shè)的核心和“瓶頸”，它不僅決定著生態(tài)建設(shè)巨額資金的籌措和運(yùn)用，而且作為經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的接合部，集中反映了生態(tài)經(jīng)濟(jì)的各種關(guān)系。因此，生態(tài)建設(shè)投融資體系的構(gòu)建和投融資政策的選擇，不僅要遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，更要遵循生態(tài)規(guī)律的要求，不僅要反映經(jīng)濟(jì)效益，還要反映社會(huì)效益，更要反映環(huán)境效益和生態(tài)效應(yīng)。

一、財(cái)稅體制改革及其機(jī)制構(gòu)建

財(cái)稅作為重要的經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，在國民收入分配和資源配置中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，對(duì)于生態(tài)建設(shè)和環(huán)境資源的配置，財(cái)稅同樣具有重要的調(diào)控作用。通過一定的財(cái)稅政策和措施，合理調(diào)節(jié)財(cái)力分配結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌安排基礎(chǔ)性建設(shè)和公益性建設(shè)投資，有利于推進(jìn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

1.我國生態(tài)環(huán)境財(cái)稅政策現(xiàn)狀及存在的主要問題

財(cái)稅政策對(duì)環(huán)境資源具有重要的調(diào)節(jié)作用。這種作用主要體現(xiàn)在：一是通過稅收留成、補(bǔ)貼、優(yōu)惠政策等減免稅措施，對(duì)環(huán)境資源“市場(chǎng)失靈”造成的效率損失，以稅、金、費(fèi)等形式進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，削弱效率障礙，以扶持有利于環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和經(jīng)營活動(dòng)，鼓勵(lì)企業(yè)開展資源綜合利用，刺激環(huán)保主體增加環(huán)保投入。二是國家通過課以罰款、征收資源補(bǔ)償費(fèi)和環(huán)境稅等增稅方法和限制性手段，阻止自然資源的開發(fā)程度和利用強(qiáng)度。

近年來，我國的財(cái)稅體制改革，強(qiáng)化了生態(tài)環(huán)保因素，在環(huán)保活動(dòng)中發(fā)揮了積極的調(diào)節(jié)和引導(dǎo)作用。這主要表現(xiàn)在：一是現(xiàn)行稅制按照中央和地方的事權(quán)劃分，嚴(yán)格劃定了中央政府與地方政府間的環(huán)保職能，從而強(qiáng)化了國家承擔(dān)宏觀環(huán)保的職責(zé)，提高了稅收在國民收入中的比重，加強(qiáng)了國家進(jìn)行宏觀配置環(huán)境資源的財(cái)力。二是現(xiàn)行稅制明顯增強(qiáng)了對(duì)煤、油、鹽、土地等環(huán)境資源的征稅力度，把環(huán)境要素納入了依法征稅的軌道。如《資源增值稅條例》明確對(duì)經(jīng)營油、氣、礦等征收資源稅，并列入地方稅種，歸地方管理，調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展資源產(chǎn)業(yè)的積極性；《土地增值稅條例》對(duì)土地經(jīng)營單位征稅，限制土地的盲目過度開發(fā)；《房地產(chǎn)增值稅》對(duì)房地產(chǎn)業(yè)過高的利潤進(jìn)行調(diào)節(jié)，保證土地的合理使用，維護(hù)了國家的利益；開征了城市建設(shè)維護(hù)稅、耕地占用稅、土地使用稅等稅種，對(duì)地方政府加快城鄉(xiāng)建設(shè)、改善城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量，保護(hù)生態(tài)及資源提供了財(cái)力支持。三是對(duì)一些規(guī)模小、污染嚴(yán)重的工業(yè)項(xiàng)目，明令禁止。四是現(xiàn)行稅制保留和擴(kuò)充了環(huán)境保護(hù)的稅收優(yōu)惠政策，從而對(duì)環(huán)境資源綜合利用的稅收優(yōu)惠政策得到進(jìn)一步明晰。五是突出了能源、交通、港口等與環(huán)境保護(hù)工作密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)惠政策。如《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》規(guī)定，屬于能源、交通、港口或國家鼓勵(lì)的其他項(xiàng)目，可以按15％的稅率減征企業(yè)所得稅；為鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)環(huán)境污染進(jìn)行治理，財(cái)政部規(guī)定，對(duì)嚴(yán)重污染擾民的企業(yè)可實(shí)行廠址有償轉(zhuǎn)讓，進(jìn)行搬遷改造。此外，還對(duì)有利于環(huán)境保護(hù)技術(shù)研究、開發(fā)活動(dòng)給予明確的稅收優(yōu)惠。例如，《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，為改良土地、充分利用自然資源、生產(chǎn)高效低毒農(nóng)藥、節(jié)約能源、防止環(huán)境污染等方面的專有技術(shù)所取得的使用費(fèi)，可按10％的稅率減征所得稅，其中技術(shù)先進(jìn)的或條件優(yōu)惠的可免征所得稅；對(duì)提供有關(guān)環(huán)境保護(hù)技術(shù)的固定資源投資實(shí)行零稅率調(diào)節(jié)；財(cái)政部《關(guān)于促進(jìn)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步有關(guān)財(cái)務(wù)稅收問題的通知》明確要“改進(jìn)技術(shù)貼息辦法，將技改貼息直接貼給企業(yè)，重點(diǎn)用于治理環(huán)境污染等社會(huì)效益好的技改項(xiàng)目，合理確定貼息額度和期限，確保技改貼息資金及時(shí)到位”。

雖然，我國現(xiàn)行稅制在鼓勵(lì)“三廢”綜合利用、增加生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入方面產(chǎn)生了積極的作用，但是還明顯落后于環(huán)保形勢(shì)發(fā)展的要求，存在諸多問題，特別是對(duì)于跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境建設(shè)尚無明確的規(guī)定。一方面，國家財(cái)政或政府對(duì)環(huán)保的投入力度仍明顯偏弱。目前我國用于環(huán)保方面的治理資金渠道狹窄，主要來源于企業(yè)自籌或環(huán)保補(bǔ)助金，國家財(cái)政直接支持較少。另一方面，缺乏對(duì)綜合性生態(tài)項(xiàng)目的具體財(cái)稅優(yōu)惠政策。像生態(tài)工程跨區(qū)域，涉及面廣，綜合性強(qiáng)，治理內(nèi)容復(fù)雜，既包括防風(fēng)固沙、水土流失、植樹造林、退耕還林、還牧等活動(dòng)，也包括城市綠化帶建設(shè)、污水處理、垃圾處理再用等經(jīng)常性環(huán)保活動(dòng)。現(xiàn)行財(cái)稅制度對(duì)這樣的大型生態(tài)環(huán)境建設(shè)活動(dòng)缺乏有力的政策支持和財(cái)力保證。從理論上講，這樣的大型綜合項(xiàng)目，中央財(cái)政應(yīng)承擔(dān)更多的財(cái)力支持，因?yàn)檫@類項(xiàng)目的社會(huì)效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益深遠(yuǎn)而具有共享性，其受益者難以按區(qū)域劃分，不僅實(shí)施地方受益，整個(gè)中國甚至周邊國家都會(huì)受益。然而，中央財(cái)力投入畢竟有限，更主要還要靠地方財(cái)稅支持，而在現(xiàn)行分稅體制下，地方無權(quán)出臺(tái)優(yōu)惠政策措施，尤其是國稅和共享稅。部門和地方的稅收優(yōu)惠調(diào)控能力很小，而中央的調(diào)控具有宏觀性，優(yōu)惠的宏觀政策在落實(shí)中面臨諸多約束。

2.財(cái)政體制改革

目前，我國對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財(cái)政政策十分有限，主要包括：綜合利用利潤留成環(huán)保投資、企業(yè)更新改造環(huán)保投資、林業(yè)基金、行業(yè)造林專項(xiàng)基金、城建環(huán)保投資等。在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中，財(cái)政支持占有十分重要的地位，合理構(gòu)建財(cái)政支持政策和運(yùn)行機(jī)制，對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)投融資機(jī)制的運(yùn)行起著決定性的作用。

第一，明確財(cái)政對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的支持政策，構(gòu)建政策支持體系。在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，運(yùn)用財(cái)政政策支持生態(tài)環(huán)境建設(shè)，需要探索適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新思路、新方法和新機(jī)制。充分認(rèn)識(shí)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的深遠(yuǎn)意義和影響，突出生態(tài)環(huán)境建設(shè)的長期效益，將改善生態(tài)環(huán)境作為支持生態(tài)環(huán)境建設(shè)的切入點(diǎn)，由中央牽頭出臺(tái)各項(xiàng)支持政策。中央財(cái)政要配合地方政府盡快制定科學(xué)可行的規(guī)劃和實(shí)施方案，并積極調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入。建立以城市為核心，以周邊地方財(cái)政為主力，以中央財(cái)政為支持的財(cái)政支持體系，中央財(cái)政和地方財(cái)政共同加大生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入力度。

第二，建立政府公共財(cái)政預(yù)算制度。在中央和地方政府財(cái)政支出預(yù)算科目中建立生態(tài)環(huán)境建設(shè)財(cái)政支出預(yù)算科目。各級(jí)政府要將生態(tài)環(huán)境建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金納入財(cái)政預(yù)算，并逐步增加。政府投入主要用于重點(diǎn)工程建設(shè)，或用于銀行貼息間接支持重點(diǎn)項(xiàng)目。

第三，逐步加大政府轉(zhuǎn)移支付力度。(1)通過制定有關(guān)法規(guī)，確定轉(zhuǎn)移支付的基數(shù)，并隨著中央財(cái)力的增長而相應(yīng)增加，出臺(tái)配套政策與操作措施。(2)通過國家預(yù)算，加大對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的專項(xiàng)補(bǔ)助范圍和數(shù)額，包括對(duì)退耕還林還草的補(bǔ)貼、對(duì)公益性項(xiàng)目的配套補(bǔ)助、對(duì)治理和改善生態(tài)環(huán)境的專項(xiàng)補(bǔ)助以及扶持高新技術(shù)企業(yè)、循環(huán)型企業(yè)的貸款貼息等。(3)充分發(fā)揮財(cái)政杠桿作用，動(dòng)用一部分財(cái)政資金給投資于生態(tài)環(huán)境建設(shè)以及構(gòu)建循環(huán)型企業(yè)予以投資補(bǔ)貼。(4)通過政府擔(dān)保，財(cái)政貼息的辦法，發(fā)行“循環(huán)型企業(yè)債券”，籌集資金用于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。(5)將更多的外國政府貸款項(xiàng)目、世行貸款項(xiàng)目和雙邊、多邊援助項(xiàng)目引入生態(tài)環(huán)境建設(shè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)構(gòu)建之中。

第四，我們要以財(cái)政支持為基礎(chǔ)，推動(dòng)建立投資來源多渠道、投資主體多元化的生態(tài)環(huán)境和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的投融資體制。同時(shí)，中央財(cái)政要支持地方培育自我開發(fā)能力，通過實(shí)施BOT投資方式、貸款擔(dān)保、財(cái)政貼息等政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本和外國資本向生態(tài)環(huán)境工程和循環(huán)型經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目流動(dòng)。

3.稅收體制改革

一方面，通過相應(yīng)的程序和制定法律法規(guī)，確立稅收支持政策。稅收優(yōu)惠是推動(dòng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)投資的一項(xiàng)重要措施。國際上通行的做法是實(shí)行差別稅率和對(duì)投資實(shí)行減免稅等。通過制定相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和循環(huán)型經(jīng)濟(jì)實(shí)施稅收優(yōu)惠和差別利率，調(diào)動(dòng)生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目和循環(huán)型經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目投資主體的積極性。在未來10—20年內(nèi)，中央及地方財(cái)政應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境工程和循環(huán)型經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目實(shí)行全面的稅收優(yōu)惠政策，稅收優(yōu)惠幅度應(yīng)高于其他行業(yè)平均水平，并且，在稅制設(shè)計(jì)上應(yīng)強(qiáng)調(diào)稅收優(yōu)惠的獨(dú)享性，以鼓勵(lì)和刺激該項(xiàng)目的投資。

另一方面，采取切實(shí)可行的稅收支持措施，確保生態(tài)環(huán)境工程建設(shè)的順利進(jìn)行。(1)在一些重點(diǎn)地區(qū)設(shè)立生態(tài)環(huán)境工程和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的保稅區(qū)，增加這些項(xiàng)目的誘惑力，吸引國內(nèi)外投資者參與該區(qū)域的項(xiàng)目建設(shè)。(2)放寬征稅條件。對(duì)污染少、資源能源消耗低、生態(tài)友好型的循環(huán)型企業(yè)，放寬增值稅、所得稅的征收條件，使企業(yè)得到稅收實(shí)惠。(3)先征后返。對(duì)生產(chǎn)綠色食品或資源開發(fā)企業(yè)實(shí)施免征或全額返還資源稅，免稅或返還部分作為國家投資，繼續(xù)用于資源開發(fā)和保護(hù)；對(duì)生態(tài)經(jīng)濟(jì)或循環(huán)經(jīng)濟(jì)協(xié)作項(xiàng)目，在稅收上也可以采取先征后返的優(yōu)惠措施。(4)退耕還林、還草、還牧的農(nóng)民從事其他經(jīng)營性活動(dòng)的，給予免稅或減稅；對(duì)治理荒山、承包造林等行為給予稅收減免。

財(cái)稅支持是生態(tài)環(huán)境建設(shè)的基礎(chǔ)，深化財(cái)稅體制改革，一方面要增加財(cái)政投入，加大財(cái)政的支持力度；另一方面，要實(shí)施減免稅收、差別利率等稅收優(yōu)惠政策，實(shí)現(xiàn)財(cái)政、稅收雙管齊下，強(qiáng)化對(duì)生態(tài)工程和循環(huán)型項(xiàng)目的支持力度，增強(qiáng)財(cái)稅對(duì)生態(tài)建設(shè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支持和調(diào)節(jié)功能，這將是未來我國財(cái)稅在這方面改革的主導(dǎo)方向。

4.財(cái)稅聯(lián)動(dòng)機(jī)制構(gòu)建

財(cái)稅聯(lián)動(dòng)機(jī)制在于既要保證政府支出的來源，又要實(shí)現(xiàn)減稅優(yōu)惠，鼓勵(lì)生態(tài)環(huán)境和資源循環(huán)利用的投入，在動(dòng)態(tài)上保證財(cái)政收入的增加能滿足政府生態(tài)環(huán)境投入的需求。對(duì)此，我們應(yīng)主要通過調(diào)整以下政策來實(shí)施：

第一，取消或改革不利于環(huán)境的補(bǔ)貼，減少政府不必要的支出。我國的補(bǔ)貼政策是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的一種政策手段，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的早期階段，補(bǔ)貼政策有助于糾正價(jià)格扭曲和平衡商品及服務(wù)的供求，穩(wěn)定了生產(chǎn)和消費(fèi)。然而，這些補(bǔ)貼政策更多地是從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的角度考慮的，而忽視了環(huán)境因素，對(duì)環(huán)境和資源的利用產(chǎn)生了消極的影響。例如，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行價(jià)格補(bǔ)貼，促使農(nóng)民增加投入，采用以化肥、農(nóng)藥、灌溉技術(shù)、雜交品種等為特征的集約經(jīng)營措施，增加了糧食的供給，但這些措施卻可能導(dǎo)致土地退化及水源污染。我國的財(cái)政補(bǔ)貼主要通過物價(jià)補(bǔ)貼和企業(yè)虧損補(bǔ)貼兩種形式。補(bǔ)貼主要反映在對(duì)水、電、化肥、農(nóng)藥及煤等能源上。例如，對(duì)水資源的補(bǔ)貼表現(xiàn)為水價(jià)控制、水利工程撥款和貸款中的優(yōu)惠政策以及水利企業(yè)的稅收優(yōu)惠。我國各種水價(jià)都低于其成本，需要財(cái)政補(bǔ)貼。水價(jià)低的結(jié)果是水力資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，水資源的短缺和濫用已成為我國許多城市和地區(qū)的突出矛盾。同時(shí)，水利工程中的截流、筑壩、分流等對(duì)水域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生一定程度的影響。煤炭是我國的主要能源，其對(duì)生態(tài)環(huán)境的污染是直接的，但煤炭的價(jià)格卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其成本，每年我國用于煤炭行業(yè)的補(bǔ)貼都高達(dá)數(shù)十億元。原有的這些補(bǔ)貼政策對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源利用具有逆向激勵(lì)的作用。我國財(cái)政每年花費(fèi)大量資金補(bǔ)貼在對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利影響和導(dǎo)致資源浪費(fèi)的產(chǎn)業(yè)上，改變這種狀況已成為財(cái)政改革的當(dāng)務(wù)之急。取消不合理的補(bǔ)貼，不僅可以減少資源的浪費(fèi)，直接減少污染，而且可以節(jié)約大量的財(cái)政資金，使之用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)和循環(huán)型項(xiàng)目上來，使生態(tài)環(huán)境得以改善和促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第二，調(diào)整現(xiàn)行優(yōu)惠稅收政策，切實(shí)發(fā)揮稅收對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正向激勵(lì)作用。(1)擴(kuò)大固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅零稅率政策的適用范圍，準(zhǔn)確界定零稅率調(diào)節(jié)稅的使用項(xiàng)目類型。例如，對(duì)治理污染、保護(hù)環(huán)境、節(jié)能和資源綜合利用項(xiàng)目，實(shí)行零稅率的固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅。(2)界定生態(tài)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)工業(yè)園區(qū)的范圍，在規(guī)定期限內(nèi)對(duì)參與生態(tài)工程的企業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠政策。(3)對(duì)國內(nèi)目前不能生產(chǎn)的污染治理設(shè)備、環(huán)境監(jiān)測(cè)和研究?jī)x器以及環(huán)境無害化技術(shù)等進(jìn)口產(chǎn)品，減免進(jìn)口關(guān)稅。(4)對(duì)清潔汽車、清潔能源以及獲得環(huán)境標(biāo)志和能源效率標(biāo)志的家電產(chǎn)品和汽車，減征消費(fèi)稅。(5)對(duì)經(jīng)營環(huán)境公用設(shè)施的企業(yè)，在征收營業(yè)稅、增值稅和城市維護(hù)建設(shè)稅方面給予優(yōu)惠。(6)允許清潔能源企業(yè)、污染治理企業(yè)、環(huán)境公用事業(yè)以及環(huán)保示范工程項(xiàng)目，加速投資折舊。(7)對(duì)部分資源綜合利用產(chǎn)品免征增值稅，對(duì)廢舊物資回收經(jīng)營企業(yè)的增值稅實(shí)行先征后返70％的稅收優(yōu)惠。(8)擴(kuò)大對(duì)退耕還林，還草、還牧、植樹造林、防風(fēng)因沙等經(jīng)營活動(dòng)的稅收優(yōu)惠對(duì)象和幅度。

第三，改革排污收費(fèi)制度。(1)改革排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)體系。由超標(biāo)收費(fèi)向排污收費(fèi)轉(zhuǎn)變；由單一濃度收費(fèi)向濃度與總量控制相結(jié)合轉(zhuǎn)變；由單因子收費(fèi)向多因子收費(fèi)轉(zhuǎn)變；由靜態(tài)收費(fèi)向動(dòng)態(tài)收費(fèi)轉(zhuǎn)變；由低標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)向高于治理成本收費(fèi)轉(zhuǎn)變。(2)改革排污收費(fèi)資金的管理體制。目的是合理配置排污費(fèi)資金，最大限度地發(fā)揮排污收費(fèi)資金的使用效果。將排污費(fèi)資金納入預(yù)算管理，逐步取消排污收費(fèi)資金的先征后用原則；堅(jiān)持屬地征收，建立全國統(tǒng)一的排污資金分級(jí)管理體制；中央財(cái)政參與排污費(fèi)資金分成，集中一定比例的排污費(fèi)資金，增強(qiáng)國家環(huán)保的宏觀調(diào)控能力。(3)改革排污費(fèi)資金的使用。近期可以考慮將利用排污費(fèi)全部收入的60％建立各級(jí)環(huán)保專項(xiàng)基金，以有償貸款的方式，用于重點(diǎn)污染企業(yè)的改造升級(jí)、社會(huì)綜合性污染防治和發(fā)展循環(huán)型產(chǎn)業(yè)，其余40％無償用于補(bǔ)助地方環(huán)保部門和排污收費(fèi)制度實(shí)施的成本消耗。從長遠(yuǎn)看，可把40％的部分逐步降低而上繳國庫，作為財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入，由財(cái)政部門統(tǒng)一安排使用。在省、市、地、縣級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金設(shè)立“環(huán)境保護(hù)行政事業(yè)費(fèi)”科目，由財(cái)政部門從財(cái)政收入中分別撥入相應(yīng)的資金。

第四，調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，實(shí)施稅收制度化改革，實(shí)現(xiàn)財(cái)政稅收動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)。從環(huán)境保護(hù)的角度看，現(xiàn)行稅制的“綠色化”比重并不高，大部分稅種的稅目、稅基和稅率選擇沒有從環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的角度來考慮，對(duì)一些與環(huán)境“不友好”的產(chǎn)品(高硫煤)沒有利用稅收手段或高稅率手段來“抑制”需求，而那些與環(huán)境“友好”的產(chǎn)品(如清潔煤、集中供熱)等又沒有享受稅收優(yōu)惠。實(shí)施稅收綠色化改革，就是要提高有利于環(huán)境的稅收在整個(gè)稅額中的比例，降低不利于環(huán)境的稅收在總稅額中的比例，以最小的扭曲和對(duì)行為的影響來獲得最大的收入。因此，建立綠色稅制，要削減稅收扭曲；要調(diào)整現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)，提高綠色稅收的比例；要直接引入新的環(huán)境稅，在引進(jìn)環(huán)境稅的同時(shí)，降低其他被扭曲的稅種的稅率，使總稅收收入保持不變。在更加廣闊的背景下進(jìn)行“綠色稅制”改革，將生態(tài)、環(huán)境考慮在綜合的稅制設(shè)計(jì)中，使稅收體制更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)保要求。

對(duì)于現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)的改革，綠色化的重點(diǎn)是資源稅和消費(fèi)稅。現(xiàn)行資源稅主要強(qiáng)調(diào)調(diào)節(jié)級(jí)差收入的作用，沒有充分考慮資源稅對(duì)節(jié)約資源和降低污染的功能。其中最為明顯的缺陷是沒有水資源稅。建議：(1)理順?biāo)Y源的價(jià)格體系，確定水資源的全成本價(jià)格；(2)增加水資源稅目，具體稅額由各地根據(jù)水資源的稀缺程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定；(3)擴(kuò)大征稅范圍，增加土地、森林和草原稅目；(4)對(duì)高硫煤實(shí)行高稅額，限制其開采和使用；(5)樹立環(huán)境容量是稀缺資源的概念，把資源稅改為“環(huán)境資源稅”。現(xiàn)行消費(fèi)稅與環(huán)境“不友好”主要表現(xiàn)在沒有把煤炭這一能源消費(fèi)主體和主要大氣污染納入征稅范圍。建議：(1)在遠(yuǎn)期增設(shè)煤炭資源消費(fèi)稅稅目，根據(jù)煤炭污染品質(zhì)確定消費(fèi)稅額；(2)對(duì)低標(biāo)號(hào)汽油和含鉛汽油征收消費(fèi)稅附加，利用稅收差異鼓勵(lì)使用高標(biāo)號(hào)汽油和無鉛汽油；(3)對(duì)于危害健康和污染環(huán)境的消費(fèi)品征收消費(fèi)稅附加，或提高征收稅額。

此外，對(duì)車船使用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、投資方向調(diào)節(jié)稅、耕地占用稅和土地使用稅等進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，在相關(guān)稅目下包括盡可能多的環(huán)境成本，并將環(huán)境成本反映到稅率中，對(duì)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)工程項(xiàng)目給予稅收優(yōu)惠。

二、金融體制改革及其機(jī)制構(gòu)建

建立多渠道、多元化的投融資體系，形成市場(chǎng)化的投融資機(jī)制是生態(tài)工程和循環(huán)經(jīng)濟(jì)投融資改革和發(fā)展的方向。在這種投融資體系的構(gòu)建和轉(zhuǎn)換中，政策性金融和商業(yè)性金融在不同時(shí)期將會(huì)承擔(dān)不同的角色，發(fā)揮不同的作用。

1.政策性金融和商業(yè)性金融的現(xiàn)狀與存在的問題

我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)投融資機(jī)制正處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場(chǎng)化的商業(yè)運(yùn)作機(jī)制尚未完全建立起來，投資主要來自于政府的投資和政策性金融的專項(xiàng)貸款。因此，相對(duì)于商業(yè)性金融，政策性金融占據(jù)主導(dǎo)地位。我國政策性銀行建立的初衷就排除了單一的利潤動(dòng)機(jī)，其職責(zé)定位于承擔(dān)國家政策性支持的重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的資金融通活動(dòng)。生態(tài)工程主要表現(xiàn)為社會(huì)效益、環(huán)境效益和長期效益。因此，政策性銀行的貸款成為目前生態(tài)建設(shè)資金來源的重要渠道。

由于生態(tài)環(huán)保投融資的長期性、微利性甚至公益性的特征，以往商業(yè)性金融對(duì)生態(tài)環(huán)保的投入是有限的。為推動(dòng)金融業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)保的支持，早在1995年2月，中國人民銀行做出了《關(guān)于貫徹信貸政策和加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作有關(guān)規(guī)定的通知》，明確指出：要把環(huán)境保護(hù)和污染防治作為銀行貸款考慮的因素之一；對(duì)未進(jìn)行環(huán)境評(píng)價(jià)的項(xiàng)目、重污染項(xiàng)目等一律不準(zhǔn)貸款、停止貸款支持；而對(duì)有利于改善生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，則給予積極的貸款支持、擇優(yōu)扶持等。這是運(yùn)用信貸機(jī)制加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)保支持的一大舉措。在政策的傾斜和扶持下，商業(yè)性金融對(duì)環(huán)保行業(yè)的扶持不斷增加，商業(yè)性金融的運(yùn)作方式也正在向多樣化轉(zhuǎn)變，如各種形式的專項(xiàng)環(huán)保基金、環(huán)保企業(yè)上市融資、BOT方式利用外資等。盡管商業(yè)性金融逐漸增加對(duì)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的投入，但目前，無論從投融資的總量來看，還是從投融資涉及的范圍來看，尚處于輔助地位。

政策性銀行是政府干預(yù)市場(chǎng)、彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制失靈在金融領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。對(duì)于一些微利或無利，但卻有社會(huì)效益、生態(tài)效益和長遠(yuǎn)效益的項(xiàng)目，由市場(chǎng)機(jī)制配置資源，難以得到資金的支持，由政策性金融提供低息或無息貸款，體現(xiàn)政府在資源配置上的宏觀調(diào)控能力和對(duì)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益以及生態(tài)效益的綜合考慮，協(xié)調(diào)了微觀投資主體的利益動(dòng)機(jī)和社會(huì)效益的矛盾，在金融市場(chǎng)上起到了引導(dǎo)和協(xié)調(diào)投資的作用。但是總體上講，政策性金融存在著總量不足、范圍過窄、力度不夠的問題。(1)我國生態(tài)建設(shè)欠賬太多，而政策性金融的資金有限，難以彌補(bǔ)欠賬，更滿足不了當(dāng)前生態(tài)環(huán)境建設(shè)的資金需求。(2)政策性金融投資范圍有限，涉及面窄，貸款條件要滿足政策性約束，投資過程中可能造成的運(yùn)作效率低和資源浪費(fèi)問題；政策性銀行要承擔(dān)的具體政府職能范圍很大，對(duì)于經(jīng)濟(jì)利益微薄或見效較長的生態(tài)項(xiàng)目在獲得資金來源方面會(huì)有很大的困難，尤其是受產(chǎn)業(yè)間利益差別懸殊的強(qiáng)烈驅(qū)動(dòng)，容易造成許多已用于環(huán)保領(lǐng)域的資金向邊際效益更高的產(chǎn)業(yè)流動(dòng)和轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)資金的“水土流失”。(3)缺乏配套性措施，支持力度不夠。(4)政府干預(yù)容易帶來負(fù)面效應(yīng)，違背市場(chǎng)調(diào)節(jié)原則，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益差等問題。

商業(yè)性金融以利益作為推動(dòng)機(jī)制，按照市場(chǎng)化原則進(jìn)行運(yùn)作，有利于動(dòng)員更廣泛的資金投入生態(tài)項(xiàng)目，有利于運(yùn)用多種投融資方式滿足不同項(xiàng)目的需要，有利于實(shí)現(xiàn)資金的合理流動(dòng)和資源的優(yōu)化配置。發(fā)展商業(yè)性金融是市場(chǎng)化發(fā)展的必然趨勢(shì)。但是，由于市場(chǎng)機(jī)制失靈的缺陷，商業(yè)性金融以市場(chǎng)機(jī)制為主導(dǎo)，而市場(chǎng)力量不能反映商品和服務(wù)的全部成本，市場(chǎng)提供的信息常常給投資者帶來誤導(dǎo)，對(duì)于環(huán)境成本和生態(tài)影響在投資活動(dòng)中往往缺乏評(píng)估和考慮。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)容易沖淡社會(huì)目標(biāo)和生態(tài)目標(biāo)，如1990年環(huán)保貸款作為一種政策性低息專項(xiàng)貸款就已推出，但在實(shí)踐中，一些地方治理污染向銀行申請(qǐng)環(huán)保貸款時(shí)，常常難以貸到款項(xiàng)，即使是按照一般利率貸款也很困難。相反，一些污染嚴(yán)重的企業(yè)因其在當(dāng)前有較高的經(jīng)濟(jì)效益，更容易獲得信貸支持，甚至獲得延長貸款期限、貼息等優(yōu)惠。無疑，這與資源優(yōu)化配置和環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的方向相悖。

2.金融體制改革及其機(jī)制構(gòu)建

鑒于政策性金融和商業(yè)性金融利弊共存的現(xiàn)實(shí)，構(gòu)建政策性金融和商業(yè)性金融互相補(bǔ)充、共同發(fā)展的金融體系成為生態(tài)工程建設(shè)和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的必然選擇。根據(jù)目前投融資體制的基礎(chǔ)和政策性金融、商業(yè)性金融發(fā)展的現(xiàn)狀，在未來投融資體制的建設(shè)和轉(zhuǎn)變過程中，二者應(yīng)有節(jié)奏地進(jìn)行進(jìn)退取舍和功能轉(zhuǎn)換，從中構(gòu)建起與循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制。

從總體上說，我國的金融體制改革應(yīng)遵循以下三大原則：(1)遵循市場(chǎng)規(guī)律，強(qiáng)化市場(chǎng)觀念，引入市場(chǎng)機(jī)制。市場(chǎng)化是投融資機(jī)制改革的必然趨勢(shì)。充分利用發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和深化生態(tài)領(lǐng)域金融體制改革的時(shí)機(jī)，積極探索使生態(tài)項(xiàng)目的公益性向商業(yè)投資性轉(zhuǎn)變途徑，大力發(fā)展商業(yè)性金融，廣泛開辟籌措社會(huì)資金的渠道，采用商業(yè)化的運(yùn)作模式，投資生態(tài)工程，支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。(2)用生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，在不違背生態(tài)法則的前提下，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)行為利益最大化。商業(yè)性金融要建立多目標(biāo)評(píng)價(jià)體系，把經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益綜合考慮，尤其側(cè)重對(duì)中長期效益的評(píng)價(jià)。(3)根據(jù)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，靈活掌握轉(zhuǎn)換的節(jié)奏。只有在政策性金融得以加強(qiáng)，生態(tài)工程投融資的環(huán)境不斷完善的情況下，商業(yè)性金融才具有進(jìn)入的基礎(chǔ)。具體地說，我們的改革路徑是：

第一，在近期，加強(qiáng)政策性金融，完善商業(yè)性金融發(fā)展的環(huán)境，構(gòu)建政策性金融和商業(yè)性金融相互補(bǔ)充的金融體系框架。在3—5年內(nèi)，政策性金融的主導(dǎo)地位不能改變，而且要加大改革和支持力度，采取多種措施發(fā)展政策性金融，加強(qiáng)政策性金融商業(yè)化運(yùn)作。同時(shí)，積極完善商業(yè)性金融進(jìn)入的環(huán)境，合理劃分商業(yè)性金融和政策性金融的進(jìn)退領(lǐng)域。加大政策性金融支持力度的具體措施包括四點(diǎn)：(1)進(jìn)一步明確國家開發(fā)銀行生態(tài)工程中的金融支持地位，加大開發(fā)銀行的投資力度；(2)在政策性銀行設(shè)立專項(xiàng)優(yōu)惠貸款，作為生態(tài)和循環(huán)型重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的配套資金；(3)制定資本市場(chǎng)傾斜政策，通過股票、債券等融資形式支持生態(tài)和循環(huán)型項(xiàng)目及其產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在生態(tài)、循環(huán)型企業(yè)的股票上市、債券發(fā)行額度上給予傾斜；(4)組建政策性生態(tài)綠色和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專業(yè)銀行。對(duì)這一“專業(yè)銀行”實(shí)行優(yōu)惠的貨幣調(diào)控政策，可考慮適當(dāng)降低它的法定準(zhǔn)備金比率，適當(dāng)放寬它獲得再貸款的條件，適當(dāng)放寬它認(rèn)購國債的比例，適當(dāng)降低它獲得貸款的自有資本比率的條件。當(dāng)前對(duì)政策性金融改革要突出三個(gè)重點(diǎn)：(1)改革投入方式。通過市場(chǎng)化運(yùn)作，由過去的“撥款”式貸款改為商業(yè)化操作。政策性銀行由先確定貸款項(xiàng)目，后進(jìn)行可行性分析，改為由先進(jìn)行貸款的可行性分析和論證，在項(xiàng)目切實(shí)可行的情況下再進(jìn)行貸款，且要實(shí)行先行部分投入、按量分次核貸形式；(2)拓寬融資渠道，增加政策性銀行資金來源。政策性銀行在資金上對(duì)政府財(cái)政有很大的依賴性，為減輕政策性銀行的資金壓力，可采取適當(dāng)?shù)姆绞轿账饺速Y本，做到政府投一點(diǎn)、銀行配一點(diǎn)、社會(huì)籌一點(diǎn)、收益補(bǔ)一點(diǎn)，共同完成項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)轉(zhuǎn)；(3)通過投融資體制改革帶動(dòng)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目和循環(huán)型經(jīng)濟(jì)的管理體制、運(yùn)行機(jī)制的相應(yīng)改革，以提高政策性貸款的效率和效果。

第二，從中期看，我們應(yīng)積極推動(dòng)商業(yè)性金融介入，逐步健全商業(yè)性金融和政策性金融共存的金融體系。在政策性金融機(jī)制得以完善和健全的同時(shí)，商業(yè)性金融要逐漸滲透，加大商業(yè)性金融的支持力度，采取多種運(yùn)作方式，擴(kuò)大商業(yè)性金融滲透的領(lǐng)域，使其地位向主導(dǎo)化方向轉(zhuǎn)變，明確劃分商業(yè)性金融和政策性金融的進(jìn)退領(lǐng)域。(1)建立政府、政策性銀行對(duì)商業(yè)性銀行環(huán)保貸款的補(bǔ)貼制度，彌補(bǔ)因放貸于環(huán)保領(lǐng)域而造成的利益損失，以誘導(dǎo)和刺激商業(yè)性銀行采取有利于生態(tài)發(fā)展和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的信貸活動(dòng)。(2)建立生態(tài)工程和循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目建設(shè)基金、生態(tài)建設(shè)專業(yè)銀行或投資信托公司等，按照市場(chǎng)化投資運(yùn)作方式，籌措、管理和運(yùn)用社會(huì)資金投向這些項(xiàng)目。(3)充分利用資本市場(chǎng)，通過發(fā)行中長期債券等形式，籌集大型生態(tài)項(xiàng)目和循環(huán)型項(xiàng)目建設(shè)所需的資金。(4)引入民間資本，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。(5)國家對(duì)生態(tài)項(xiàng)目和循環(huán)型經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的貸款條件和折舊等實(shí)行優(yōu)惠政策，以優(yōu)惠的利率政策等鼓勵(lì)商業(yè)性銀行向生態(tài)項(xiàng)目和循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目投入。

第三，從長期來看，通過制定靈活傾斜的金融政策，加大政策性金融的傾斜力度，引導(dǎo)、扶持商業(yè)性金融介入：著重發(fā)揮資本市場(chǎng)對(duì)生態(tài)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金籌措的作用，適當(dāng)放寬信貸條件，加強(qiáng)銀行信貸資金的支持；在傾斜的金融政策下，發(fā)揮市場(chǎng)配置資金的作用，促使商業(yè)性金融在生態(tài)工程和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的投融資體制中發(fā)揮主導(dǎo)作用，形成在政府引導(dǎo)下的市場(chǎng)化投融資機(jī)制；同時(shí)完善政策性金融的商業(yè)化運(yùn)作機(jī)制。

三、國內(nèi)融資和國際融資的競(jìng)爭(zhēng)與配合

隨著外資體制改革的深入和對(duì)外開放力度的增強(qiáng)以及匯率、貨幣兌換機(jī)制的完善，國際金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入中國市場(chǎng)已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)。環(huán)境外交也日益活躍，環(huán)境合作項(xiàng)目成為國際金融組織和工業(yè)化國家向發(fā)展中國家提供優(yōu)惠援助的領(lǐng)域。我國在利用全球環(huán)境基金、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織和雙邊政府援助方面取得了進(jìn)展，開拓了我國環(huán)保利用外資和吸收國外先進(jìn)技術(shù)的重要渠道，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。外資逐漸成為我國生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的重要資金來源。國際融資的引進(jìn)在一定程度上彌補(bǔ)了國內(nèi)融資的不足，同時(shí)，隨著國際融資的不斷增加，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，國內(nèi)融資和國際融資作為兩種重要的金融力量，其間的競(jìng)爭(zhēng)與合作也將成為一種必然。

國際融資在生態(tài)工程和循環(huán)型經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的引入過程中，其正面的積極效應(yīng)主要表現(xiàn)在：擴(kuò)大了生態(tài)建設(shè)和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的資金來源渠道，彌補(bǔ)了國內(nèi)融資的不足；與國內(nèi)資金形成競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，使生態(tài)工程項(xiàng)目、循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目更加容易地獲得資金支持和更廣泛的金融服務(wù)；有助于實(shí)現(xiàn)資金的有效配置；有助于引進(jìn)國際融資先進(jìn)的操作模式和投資理念，推動(dòng)國內(nèi)金融業(yè)的發(fā)展等。入世打開了外資進(jìn)入中國生態(tài)領(lǐng)域的通道，外資進(jìn)入的刺激作用在一定程度上可以增強(qiáng)“內(nèi)資”的本領(lǐng)。作為發(fā)展中國家，中國企業(yè)得以充分利用發(fā)達(dá)國家在環(huán)保投資、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、環(huán)境服務(wù)方面對(duì)發(fā)展中國家的承諾，使我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)進(jìn)入更有利的國際貿(mào)易環(huán)境。先進(jìn)生態(tài)投資理念和資金運(yùn)作方式將教會(huì)蹣跚學(xué)步的國內(nèi)融資業(yè)走得更穩(wěn)。當(dāng)然，國內(nèi)融資和國際融資在競(jìng)爭(zhēng)中也會(huì)產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。投資于生態(tài)工程，不僅要滿足獲得經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)，更重要的是還要實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)，而生態(tài)效益是長期的，甚至是難以計(jì)量的。以市場(chǎng)機(jī)制配置國內(nèi)融資和國際融資，容易導(dǎo)致忽略生態(tài)目標(biāo)而重視經(jīng)濟(jì)利益。作為以追求經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)的市場(chǎng)化的投資主體來說，在選擇投資項(xiàng)目時(shí)，自然主要傾向于經(jīng)濟(jì)效益(短期)高的項(xiàng)目，這就容易造成(短期)經(jīng)濟(jì)效益好的項(xiàng)目資金競(jìng)爭(zhēng)激烈，而短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)效益不明顯、但有顯著生態(tài)效益的項(xiàng)目融資卻很困難。在追求經(jīng)濟(jì)利益的目標(biāo)上，國內(nèi)投資主體和國際投資主體是一致的，國際融資的引進(jìn)，無疑會(huì)加劇經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目的資金競(jìng)爭(zhēng)，從而使生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目資金配置不均衡的現(xiàn)象進(jìn)一步惡化。因此：

第一，立足國內(nèi)，放眼世界，主要打通國際融資的渠道，培育內(nèi)外融資市場(chǎng)。在近期內(nèi)，我們要抓住利用外資的機(jī)會(huì)，以我國加入世貿(mào)組織以及北京舉辦2008年奧運(yùn)會(huì)為契機(jī)，利用國際環(huán)保熱潮，積極開展國際合作，爭(zhēng)取更多的國際資金投入到生態(tài)工程和循環(huán)型經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目中。

第二，采取優(yōu)惠政策，吸引國際融資的進(jìn)入，逐步擴(kuò)大利用外資的比例。生態(tài)工程是投資量大，回報(bào)期長的、具有很大公益性的事業(yè)，沒有特殊的優(yōu)惠政策很難吸引外資。因此，需要制定和完善投融資、稅收、進(jìn)出口以及外匯等方面優(yōu)惠政策，更好地吸引外資。(1)實(shí)行一定的稅收優(yōu)惠。比如免征進(jìn)口設(shè)備關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅、延長所得稅的免征期限；可以考慮將項(xiàng)目周圍的土地開發(fā)權(quán)或者其他相關(guān)項(xiàng)目交給項(xiàng)目投資者，以作為補(bǔ)償，比如將城市供水和污水建設(shè)一體化；對(duì)一些收益慢的項(xiàng)目，可以設(shè)立較長的特許期和寬限期，在寬限期內(nèi)采取一定的稅費(fèi)減免鼓勵(lì)政策。(2)確定合理的回報(bào)率。從國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)看，政府為調(diào)動(dòng)私人和外國投資者的積極性，減少其投資風(fēng)險(xiǎn)，大都在特許協(xié)議中做到了投資回報(bào)保證。對(duì)于政府來說，回報(bào)率承諾的高低是至關(guān)重要的。過高，項(xiàng)目一旦虧損，政府將給予補(bǔ)貼，增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，達(dá)不到利用外資的效果；過低或沒有回報(bào)承諾，外商沒有積極性。政府如果自己出資建設(shè)，其支出將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于補(bǔ)貼支出。因此，政府要考慮合理的投資回報(bào)承諾問題。(3)為外匯兌換提供便利。在我國現(xiàn)行外匯管理體制下，外商投資者最擔(dān)心的是能否在我國外匯市場(chǎng)上或銀行得到足夠的外匯以補(bǔ)償其外匯投資及其應(yīng)得的利潤、以及項(xiàng)目投資和營運(yùn)期間的匯率風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)這一問題，中央或地方政府應(yīng)對(duì)外匯兌換風(fēng)險(xiǎn)提供擔(dān)保，以保證項(xiàng)目投資者外匯償還的最低要求。這種保證不一定會(huì)給國家外匯儲(chǔ)備產(chǎn)生很大的影響和壓力，因?yàn)轫?xiàng)目投資者的投資要在十幾年內(nèi)逐步收回，即給投資者一顆安全的“定心丸”。(4)積極探索利用外資的新方式。進(jìn)一步規(guī)范BOT、資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓的辦法，鼓勵(lì)有條件的企業(yè)對(duì)外發(fā)行股票，積極探索采用收購、兼并、風(fēng)險(xiǎn)投資、投資基金等利用外資方式；鼓勵(lì)和引導(dǎo)外商投資于特色農(nóng)業(yè)、老工業(yè)基地改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、礦產(chǎn)和旅游資源開發(fā)等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。屬于國家鼓勵(lì)和允許外資進(jìn)入的企業(yè)可通過轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)、出讓股權(quán)、兼并重組等吸引外商投資。

第三，制定統(tǒng)籌融資規(guī)劃，合理布局內(nèi)外資的投資領(lǐng)域和投資方向。因?yàn)椋阂环矫妫鷳B(tài)工程和循環(huán)經(jīng)濟(jì)需要投資的項(xiàng)目很多，各個(gè)項(xiàng)目的具體情況不同，其建設(shè)周期、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益的產(chǎn)生在時(shí)間上也會(huì)有所不同。因此，根據(jù)工程項(xiàng)目的總體規(guī)劃和部署，綜合考慮，在吸引外資投入時(shí)，應(yīng)確定優(yōu)先領(lǐng)域和投資方向。另一方面，外資主要來源于世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等世界金融組織、各國政府以及各商業(yè)組織的貸款和投資。一般對(duì)于世界金融組織和各國政府的貸款或贈(zèng)款，由于利率較低，應(yīng)運(yùn)用于周期較長的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目以及履行國際義務(wù)的項(xiàng)目改造；對(duì)于商業(yè)組織的各種形式的資金投入，引導(dǎo)其投向具有良好市場(chǎng)前景的生態(tài)產(chǎn)業(yè)或生態(tài)產(chǎn)品上。同時(shí)，創(chuàng)造條件，積極引導(dǎo)，促進(jìn)內(nèi)外資的有機(jī)合作。

此外，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)生態(tài)工程投融資機(jī)制，還需要政府、企業(yè)和社會(huì)的共同努力，離不開政府的宏觀配合和各級(jí)政府部門及各類主體的微觀協(xié)調(diào)。作為政府，要充分發(fā)揮其政治優(yōu)勢(shì)，建立綜合決策機(jī)制和協(xié)調(diào)管理體制；加強(qiáng)其規(guī)制和監(jiān)督的職責(zé)，培育規(guī)范生態(tài)投資市場(chǎng)，有關(guān)部門應(yīng)通過統(tǒng)一立法、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)督，加強(qiáng)科技、標(biāo)準(zhǔn)、信息、監(jiān)測(cè)和宣傳教育工作，全面提升政府行使生態(tài)工程建設(shè)投融資統(tǒng)籌規(guī)制和監(jiān)督的能力，以及調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，做好各項(xiàng)協(xié)調(diào)配合工作。作為企業(yè)，要根據(jù)國家法律和市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，獲取經(jīng)濟(jì)利潤，擴(kuò)大企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)份額，在生產(chǎn)經(jīng)營中應(yīng)首先采取各種措施，滿足現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求，努力實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)全過程和產(chǎn)品生命周期的環(huán)境友好目標(biāo)，搶占綠色消費(fèi)的制高點(diǎn)。改革生態(tài)環(huán)境的投融資體制，一個(gè)重點(diǎn)步驟是政府與企業(yè)建立合作關(guān)系。在生態(tài)建設(shè)市場(chǎng)化的初級(jí)階段，無論是政府還是企業(yè)都欠缺建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)對(duì)已進(jìn)入和擬進(jìn)入生態(tài)工程項(xiàng)目和循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的企業(yè)進(jìn)行資質(zhì)論證，挑選真正具備經(jīng)濟(jì)、技術(shù)實(shí)力和良好信譽(yù)的企業(yè)從事這一任務(wù)，確立統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，還需要社會(huì)公眾的積極參與和配合。作為社會(huì)公眾，一方面應(yīng)約束自己的環(huán)境行為和生活方式，提倡綠色消費(fèi)，引導(dǎo)和促進(jìn)企業(yè)采用清潔的生產(chǎn)工藝，監(jiān)督企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營，促使企業(yè)向社會(huì)提供環(huán)境友好產(chǎn)品和服務(wù)；另一方面，公眾在不斷提高自身生態(tài)環(huán)保意識(shí)的前提下，發(fā)揮監(jiān)督職能，促使企業(yè)遵守環(huán)境法規(guī)，監(jiān)督政府行使規(guī)制。通過各主體環(huán)境保護(hù)事權(quán)的合理劃分，形成政府、市場(chǎng)共同進(jìn)取，政府、企業(yè)和社會(huì)相互監(jiān)督，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式的生成和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。