財政預算

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摘要：在中長期財政預算的引領下，財政部門可根據已核定的計劃優先順序，視未來財政收入情況預做財務需求評估，讓計劃與預算密切配合，提高預算的前瞻性，使整體資源獲得最有效的配置與運用。我國財政部門可根據國民經濟發展計劃、國家經濟政策及發展目標、財政收支狀況及發展趨勢，確立一個3—5年期的財政支出框架，據此編制滾動預算。

關鍵詞：中期；財政年度；財政預算

編制預算不僅要立足于當前，保證本年度工作正常運轉和事業發展，而且要著眼于國家和部門的長遠目標。中期財政預算是經濟預測的基礎上，對中長期國家施政、發展和建設規劃，財政收支水平，重要項目前期籌劃等作結構性的整合，建立層次分明的財政計劃體系與基本框架，以控制年度預算，提升資源配置效率，保證國家政策的穩定和連續性為目標的一種預算管理手段。

一、中期財政預算的基本做法

中期財政預算有多種叫法，在國外使用較為普遍的名稱是“中期支出框架（mediumtermexpenditureframeworks）”，此外，還有“多年度期財政預算（multi－yearbudgeting）”、“中期預算（medium－termbudgeting）”、“支出計劃預測制度（expenditureplanningandforecastingsystem）”等叫法，但中期財政預算的基本做法大致是相同的（見圖1）。目前，OECD國家目前均已全面實行中程計劃預算，其中法國于1998年年底才引進中期財政預算制度，成為最后一個實行中程計劃預算制度的國家。

二、中期財政預算的類型

中期財政預算根據法律約束力和應用范圍的不同，可分

為三種類型[1]：

1．政府只是年度預算文件中附加中期財政收支的預測信息，以供新年度資源配置的參考。中期財政收支的預測信息不具有法律約束力。

2．除了附加中期財政收支的預測信息外，也將中期財政計劃列為年度正式預算文件之一，中期財政收支與中期財政計劃不必須具有法律約束力。

3．政府完成預算審議之后，未來幾年的預算計劃也宣告確定。因此該中程計劃所涵蓋的多年度支出計劃具有法定效力，規定較為嚴格。

各國多以實施前兩種做法居多。美國聯邦政府的中期計劃預算制度則介于第二種模式與第三種模式之間。盡管各國采取的模式不盡相同，然而部分OECD國家采用的中程計劃預算制度共同的做法包括：中期財政預算收支預測、中程財政計劃、依預測數調整各機構預算基線、調整計劃優先順序、定期更新收支估測等，讓年度預算決策不至于與中程的財政策略相違背，有利于預算收支的控制，同時亦可提高資源配置效率。

三、中期財政預算的作用

1．在中長期財政預算的引領下，財政部門可根據已核定的計劃優先順序，視未來財政收入情況預做財務需求評估，讓計劃與預算密切配合，可使整體資源獲得最有效的配置與運用。這一制度如能建立，各部門不必每年再為審核預算而費時費力，而把重點放在施政計劃內容、品質和行政效率的審查和考核上。將中期財政預算制度讓將預算過程置于多年度的框架上，有利于將每年度的預算討論置于政府中程的財政策略與政策優先順序框架上。

2．中期財政預算還作為實行績效預算的手段之一，較好地連結了宏觀預算（財政支出上限）與微觀預算（績效預算），即在財政支出總額上限的限制下，在多年度內賦予了各機構完成績效目標的靈活性（見圖2）。

3．可以提高預算的可預見性，減少測算的盲目性，避免部門預算忽高忽低的情況，也有利于細化預算管理。對于公共建設、科技、教育發展規劃以及其他法律規定的重大支出可做整體安排。

4．打破了預算編制以一年為期限的局限，避免行政機構短期行為，只著重某些可以短期速成的計劃。而且，許多計劃也需要多年度資金的支持才能完成，成效在當年可能無法立即顯現，例如，環境治理的計劃需要幾年后才看得到成效，有必要將結果的預測延伸數年，才可能獲得較佳的資源配置決策。

5．有利于財政部門集中精力從事項目績效評價。在一年制的預算制度下，“一年預算，預算一年”，財政部每年都要花大量的時間與各部委討價還價，而無法將精力用在評價項目的績效上。因此，多年度的撥款授權有利于財政部從年復一年的無效勞動中解脫出來。在美國，一些國會議員甚至提議廢除將一年制預算制度改為兩年制預算制度。雖然這一提議一直未獲得國會批準，但在中期財政預算以及多年度的項目撥款制度的推廣，已經在很大程度上減輕了年度預算工作。

6．有利于控制預算總支出。在許多國家，中期財政預算也是控制每一年度預算的有力工具，如在新西蘭，中期財政預算是各機關與財政部預算談判的上限。

當然，由于預算的編制基礎依賴于中程財政收支的預測，預測的基礎與精確與否影響預算編列極深，因此若過度依賴以往的預測，將造成財政政策的無彈性與遲鈍，而過度樂觀的預測則可能被用來作為一些不適當的公共支出計劃的借口，使中程計劃預算制度無法達到提高資源配置效率的結果。美國聯邦政府的中期收支預測是分別由隸屬于總統的白宮預算管理局、隸屬于國會的國會預算局同時執行，再比較其結果，以增強客觀性。

四、在我國試編中期財政預算的做法

結合我國國情，在現有條件下，以我國每一個五年發展規劃為指引，可以考慮根據國民經濟發展計劃、國家經濟政策及發展目標、財政收支狀況及發展趨勢，確立一個3—5年期的財政支出框架，據此編制滾動預算。具體操作方面的做法是：

1．中期財政預算應由財政部負責編制，國家發改委、國資委、國家稅務總局、統計局以及中央各部委等配合。

2．中期財政預算的基本內容可包括以下幾個方面：政府在預算年度（3—5年）內經濟社會發展預期目標分析；經濟形勢分析預測；上一年度預算執行情況的總結分析；中長期預算編制指導思想、原則及政策說明；預算年度收支安排及預算收支平衡；預算年度重點項目、法定支出安排及預測等。

3．將近3—5年的重大項目、法定經費支出等排入預算，以增強預算的前瞻性，使各部門對未來幾年財政收支總量做到心中有數；財政部與相關部委商討各項支出限額，審查計劃時應著重成本效益分析、財務可行性等，以有效運用分配政府預算資源。

參考文獻：

[1]蘇彩足．美國聯邦政府之中程計劃預算機制[J]．主計月刊（臺灣），2002，（558）．

[2]財政部財政科學研究所《績效預算》課題組．美國政府績效評價體系[M]．北京：經濟管理出版社，2004：117．

[3]姚紹學，李小捧．地方政府制定中長期財政預算的構想[J]．財政研究，2004，（8）．