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[內容提要]政府采購是我國財政體制進一步改革的重要內容。它有利于提高預算資金的使用效率,減少政府各種尋租行為。預算改革是進一步推行政府采購改革的必要條件。應采用零基預算等方法,提高預算編制的科學性,并加強預算對財政資金使用的監督。充分發揮政府采購的優勢,還需要對預算執行程序、預算會計制度、國家金庫制度等進行必要調整。
一、進一步深化政府采購制度改革,必須與預算改革緊密聯系起來
長期以來,我國政府采購制度主要采用財政預算分配后由各個購買實體分散采購的形式。這種分散購買、自我服務、自給自足的方法,不僅與社會化大生產不相適應,而且不能發揮規模購買優勢,不能利用市場競爭機制的好處,加大了各行政事業單位的業務成本,降低了財政資源的使用效率。采購過程中各采購主體以部門或小集團利益為重,引發了不同程度的暗箱操作和腐敗行為,嚴重弱化了財政的宏觀調控能力,因此必須對政府采購制度進行改革。
推行政府采購制度改革,本質上是對預算支出管理方式進行改革,其最終目的是提高財政資金的使用效率,這也是政府預算管理體制改革的內在要求。財政部最近頒布的《政府采購管理暫行辦法》規定:各級國家機關、實行預算管理的事業單位和社會團體使用財政性資金辦理的政府采購,使用新的采購制度;資金來源范圍應當是財政性資金,包括預算內資金和預算外資金;采購機關可以組織也可以委托具備政府采購業務資格的社會中介機構承辦政府采購具體事務。財政部門不得參與和干涉政府采購中的具體商業活動,但財政機關承擔著對政府采購行為進行監督的責任。由此可以看出,財政部門必須對預算監督方式、財政資金的撥付、預算的編制、國家金庫制度等進行改革,以適應采購方式的變化。
二、按照新的政府采購制度的要求,對現行的政府預算管理機制進行配套改革
1.進一步加強預算監督。
政府采購制度改革使預算監督的對象范圍進一步擴大,由原有的價值形態向實物形態延伸。過去由于資金直接撥付給具體的使用單位,具體的實物采購任務由使用單位承擔,反映到預算上僅僅是資金在上下級之間流動,無法反映預算安排的真實效果,采購對象的數量、質量等特征均難以顧及。資金的規模更多的是采用基數法進行測算,不能反映真實的采購需求。《暫行辦法》規定,財政部門應當對政府采購項目預算的執行情況、采購標準、采購方式和采購程序的執行情況進行檢查,并在發現嚴重違反規定的采購行為時立即責令采購機關停止采購。這表明財政監督已不僅僅局限于對財政資金的管理,更要加強對資金使用過程、使用效果的監督,對采購機關的采購行為從價值管理和實物管理兩個方面進行管理。
進一步加強事中管理。在傳統的采購制度中,財政部門的監督主要側重于事前和事后,即預算的編制和決算的匯總兩個環節,日常監督一般由各級行政管理部門負責。由于預算資金已經撥付給用款單位,并由其負責具體采購,致使在采購過程中出現“內部人控制”現象,各種黑箱操作、尋租行為層出不窮。在新的采購制度中,集中采購資金的撥付由事前改為事后,管理權由使用機關(采購機關)改為財政機關,從而使得財政有能力對預算執行過程加強管理,只有在對采購程序和采購合同等審查無誤的前提下,才能將資金直接撥付給供應商。
應對財政部門從事相關工作的干部的知識結構作必要的調整,做到既要懂政策、懂技術,還要懂市場。政府采購制度是財政支出管理的重要組成部分,涉及到財政部門的許多職能作用的發揮,因此必須具備扎實的財政理論和實踐知識。財政要對采購活動執行監督檢查,防止黑箱操作帶來的“假采購、真回扣”等問題,因此有關人員應當掌握較為廣泛的經濟、行政、法律知識,按照《政府采購協議》、《政府采購管理暫行辦法》、《經濟合同法》等相關法律的要求,依法對政府采購行為進行審核并撥付資金。對于采購過程中出現的糾紛,要依照法律程序妥善處理。
2.預算編制的配套改革。
應該大力推行零基預算制度。自80年代以來,行政單位實行預算包干辦法,對各單位預算指標的分配,實行的是“基數+增長”的辦法,這種編制方法是以各單位的既得利益為中心,承認已存在的不合理支出為前提的,考慮歷史因素較多,忽視了市場供求等因素對政府收支的具體影響,是以歷史而不是以實際需要作為支出的依據。采用零基預算的編制方法,需要對每一年(每一項目)預算收支的規模進行重新審查和安排,而不考慮基期的實際支出水平。需要重新評估各支出項目,根據財力可能和支出項目的重要程度確定下一年度的預算數額,從而改變基數法的主觀隨意性,達到預算過程的規范與透明。采用零基預算是實行政府采購制度的本質要求。只有采用零基預算方法科學地測定各單位的用款需要,才能科學地界定政府采購資金的規模和范圍。只有建立科學的采購制度,才能保證財政資金的使用效率。二者分別側重于資金安排與使用兩個環節,相輔相成,缺一不可。在“公開、公平、公正”的原則指導下,政府采購工作的規范性和透明度得到進一步加強,也使財政部門能夠獲得較為充分的物品供給信息,為編制零基預算提供了客觀條件。
注意協調好集中采購和非集中采購的關系。集中采購可以發揮規模優勢,好處很多,但是非集中采購也具有技術、人才等方面的優勢,不容忽視。具體應選用何種采購方式應因地制宜。必須充分考慮采購對象的性質、特征。技術障礙小,便于集中采購的由有關部門統一采購;不便于集中采購的,仍應以使用單位為預算主體,編制使用計劃,自行安排采購活動,資金既可以由財政部門掌握,按合同執行情況直接撥付,也可以直接撥付給使用單位。
三、對預算執行的改革
改革財政專項預算資金的撥付制度,建立與政府采購制度相配套的財政專項預算資金管理方式。將現行財政支出中一部分專門用于單位或部門的基本建設、設備購置、公務、辦公、車輛購置等專項資金,按價值管理與實物管理相結合的辦法在總預算中單獨編制,不再搞條塊分割,而應以實物的形式由政府采購中心按照財政批準的政府采購計劃統一發放到各使用單位。
改革現行的行政、事業單位的會計管理體系和具體操作辦法。現行的操作辦法是按照國家機構的建制和經費的領撥關系確定的,按照主管會計單位、二級會計單位、基層會計單位至少三個級次層層下撥經費,年度終了又層層上報經費使用情況,匯編決算。實行政府采購制度后,財政部門不再簡單地按照預算下撥經費,而應當按照批準的預算和采購活動的履約情況直接向供應商撥付貨款。由于這部分支出采用直接付款方式,支出的決算也不需要層層上報,財政總會計可以根據支出數直接辦理決算。完善國家金庫制度。現行的國家金庫制度規定:國家的一切預算支出,一律憑各級財政機關的撥款憑證,經國庫統一辦理支付。目前國庫的撥款體系與預算會計管理體系是匹配的,即國庫辦理的財政撥款按會計管理體系在銀行結算體系中層層撥至用款單位。政府采購制度改革后,國家金庫的有關辦法中應明確允許財政辦理直接撥款的方式并制定相應的具體操作辦法。這其中的一個重要問題就是建立政府采購資金的專門帳戶,改變原來把單項資金劃轉到各個采購單位的帳戶的做法,增強財政對這部分資金的控制,防止出現條塊分割“有錢不能用”的狀況。
改革單位預算會計制度。長期以來,我國行政事業單位使用財政性資金進行購買性支出,一旦資金撥付到位,基本上就從財政管理或財政監督中脫離出來,對其存續情況、處理情況難以掌握,造成部分國有資產的流失或重復購置。政府采購制度改革后,采購品使用者應根據財政部門提供的付款憑據進行資金核算,根據采購品入庫情況入帳。在編送會計報表時,既要提供資金的收支情況,還要提供采購品的到位情況,從資金和實物兩個方面申報,并與采購部門的結果核對。
參考資料:
馮健身:1998,《關于建立我國政府采購制度的探討》,《財政研究》第3期。
課題組:1999,《我國政府采購制度研究》,《財政研究》第2期。