義務制教育管理
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[摘要]目前，我國將九年義務制教育作為地方性公共產品，主要由地方財政提供資金，這種體制導致了一系列問題，對中國的基礎教育產生了嚴重影響。本文從理論上和實踐上提出論據，論證應將義務制教育作為全國性公共產品，由中央財政提供資金。
[關鍵詞]義務制教育地方性公共產品全國性公共產品
一、義務制教育作為地方性公共產品的弊端
長期以來，我國將九年義務制教育作為地方性公共產品，由地方政府提供。1985年中共中央《關于教育體制改革的決定》明確提出“實行基礎教育由地方負責，分級管理的原則”。在這種體制下，農村義務制教育的發展主要依靠鄉鎮。2001年5月，國務院頒布了《關于基礎教育改革與發展的決定》，明確對以鄉、村為責任主體的農村義務制教育體制進行改革，“實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制”。雖然由鄉鎮為主轉為以縣為主，但義務制教育仍主要由地方財政承擔的格局沒有改變。這種資金供應格局帶來了一系列問題。
1.財政對義務制教育投入嚴重不足。上世紀90年代中期以來，中國縣級財政赤字面一度高達40%以上，而且越往西部赤字面越大，有的省份赤字面甚至高達60%以上。不僅是中西部貧困地區的縣市，東部發達地區的教育經費也有很大的缺口。根據教育部的《中國教育與人力資源問題報告》：2000年，我國15歲以上國民受教育年限為7.85年，25歲以上人口人均受教育年限為7.42年，還不到初中二年級程度。截至2001年，我國尚有522個縣未實現“普九”。瑞士洛桑國際管理開發研究院的2002年國際競爭力年度報告顯示，我國國民素質競爭力基本結構中的“金融教育充分性”、“工程師適應性”、“信息技術適應性”三項，在列入統計分析的49個國家和地區中均處于倒數第一位。《2001年中國公眾科學素養調查報告》顯示：我國公眾中具備基本科學素養的比例僅為1.4%；早在1990年，美國就達到了6.9%.文盲和受教育程度較低的人口，不僅影響著勞動生產率的提高，而且還嚴重阻礙了我國的現代化水平。
2.各地義務制教育發展嚴重失衡。由于義務制教育的經費主要地方負責，因此，經濟發達地區和欠發達地區的義務制教育狀況存在巨大差異。我國小學公用經費，最高的省市和最低的省市相差50倍，初中公用經費最高的省市和最低的省市相差92倍。表1從《中國教育經費統計年鑒2003》中，選取了幾個有代表性的省市的地方初級中學和小學的2002年教育經費支出情況，可以看出地區間存在明顯的失衡。
表1部分省市2002年地方初級中學和小學教育經費支出單位:億元
北京山東廣東貴州甘肅寧夏青海
初級中學28.469.495.614.612.843.2
小學30.973.7163.829.9257.47.7
資料來源：《中國教育經費統計年鑒2003》，203，212頁。
地區財力的不平衡導致了欠發達地區的義務制教育質量下滑。2000年，全國15歲以上的文盲人口為8700萬人，各個不同地區的文盲率差異顯著。華北和東北地區的文盲率較低，絕大多數省份都在5%以下，但西南和西北地區的文盲率卻較高。其中西藏、青海、貴州、甘肅平均每5人就有一個文盲。因貧困產生文盲，又由文盲再導致貧困，已經形成惡性循環，嚴重制約了當地經濟的發展，影響了西部大開發戰略的實施。
3.農村義務制教育資金缺口嚴重。與城市相比，農村義務制教育資金的投入更為不足，生均教育經費支出基本都低于所在省市的平均水平，表2和表3清楚地說明了這一點。表2中的第二行是部分省市每位初中生的人均教育經費支出（包含城市和農村），第三行是當地農村初中生的人均教育經費支出。表3中的第二行是部分省市小學生的人均教育經費支出（包含城市和農村），第三行是當地農村小學生的人均教育經費支出。
表2部分省市2002初級中學生均教育經費支出單位：元
北京山東廣東貴州甘肅寧夏青海
地方初級中學生均教育經費支出5584.911363.832511.99873.251103.601637.961766.88
地方農村初級中學生均教育經費支出3693.131163.491857.15698.70942.521518.441286.65
資料來源：《中國教育經費統計年鑒2003》，371，373頁。
表3部分省市2002普通小學生均教育經費支出單位：元
北京山東廣東貴州甘肅寧夏青海
地方普通小學生均教育經費支出4553.121130.931798.88643.04811.981278.451375.27
地方農村普通小學生均教育經費支出3645.11990.341429.18577.26742.981218.501309.09
資料來源：《中國教育經費統計年鑒2003》，377，379頁。
稅費改革前，農村義務制教育資金大部分來自農民交納的稅費，農村義務制教育的資金主要由農民負擔，直接導致了投資主體的缺位和錯位，影響了基礎教育的義務性。農村稅費改革后，農村義務制教育資金來源渠道發生了變化，在將義務制教育的供應層次提高到縣一級后，也只是將鄉、村的資金缺口集中到了縣級財政，總量不足問題并沒有真正解決，而且教育資金的缺口更大。許多地方的解決方法之一是大規模地撤并農村學校和精簡教師。不少鄉鎮在撤并學校和壓縮教師編制時規模過大，遠遠超過了近年來政府機構改革的力度，對脆弱的農村教育造成很大沖擊。引起的后遺癥將超過農民負擔問題，會影響到一代甚至幾代農村人的前途和命運。
4.擇校問題嚴重，義務教育不義務。由于義務制教育由地方財政負擔，造成各地學校的硬件和軟件設施存在很大差異，即使在同一所城市，由于資金不足和分配上的弊端，也往往向少數學校傾斜。因此，有一定經濟能力的家長，想盡辦法獲得經濟發達地區的戶籍，參與分配當地的教育資源。經濟發達地區的居民則競相繳納高額的贊助費，為孩子選擇質量較好的學校，這種做法造成一種奇怪的現象：自實行計劃生育政策以來，中國的人口出生率呈下降趨勢，但一些城市小學的班級人數卻是實行計劃生育政策前的兩倍或以上，一個班級有80名學生并不少見。因此，不僅在農村，即使在城市，也有許多學生沒有享受到免費的義務制教育。
5.流動兒童難以享受義務制度教育。我國的流動人口規模越來越大，特別是沿海經濟發達地區，外來流動人口不斷增加，有些地區甚至超過了常駐人口。我國義務制教育的財政資金供應體制卻與此不相適應。由于實行“分級辦學、分級管理”的教育體制，教育經費是按戶籍學生數下撥的，流動兒童的增多給流入地義務制教育造成很大壓力。許多地方以義務制教育為地方公共產品為由，利用戶籍制度為流動兒童入學設置障礙。沒有城市戶籍或離開戶籍所在地的適齡兒童，在所居城市很難得到同等的受教育機會。需要人們警惕的現象是，流動兒童已感覺到了自己與當地孩子的種種差別，義務制教育機會的不公平，將使他們更強烈地感受到社會的不平等，加深他們的被歧視感和對立感，引發未來的社會問題。
6.女童失學現象嚴重。由于受傳統封建思想的影響，中國家庭，尤其是農村家庭，更注重對男童的教育。在財政投入不足，個人要承擔較大比例的義務制教育資金，面臨經濟困難時，首先犧牲的是女童受教育的權利。中國文盲中七成是女性，在農村，女童的輟學現象比較嚴重。而事實上，女性受教育所產生的社會效益要大于男性受教育所產生的社會效益。因為女性承擔著撫養教育子女的重任，母親的文化水平關系著中華民族的明天，而文盲母親必然會對子女的智力開發和接受教育產生不利影響。
二、義務制教育作為全國性公共產品的依據
我國當前將義務制教育作為地方性公共產品，依據這一定位建立的財政資金供應體制是產生上述弊端的重要原因，有必要進行改革。義務制教育的根本問題是經費問題，是國家將義務制教育定位在公共產品的哪一個層次的問題。本文認為應立足中國國情，將義務制教育作為全國性公共產品，由中央政府提供，才能夠從根本上解決上述問題。在現階段將義務制教育作為全國性公共產品的依據在于：
1.符合義務制教育的外部效應特征。某人或某個團體的活動給他人造成了有利或不利的影響，但他們并沒有因此取得報酬，這種現象稱為正外部效應。具有較強的正外部效應的活動應作為公共產品，由財政供應，義務制教育即是一例。個人在學校中獲得知識，不僅對個人有益，同時也使整個社會受益———提高了社會的文明程度，提供了高素質的勞動者。而不接受教育對社會的影響正好相反。許多經濟學家試圖分析教育對經濟增長的貢獻程度。美國經濟學家丹尼森教授采用系數法，計算出美國1929———1982年間教育對經濟增長率的貢獻為13.7%.中國也有許多學者測算過教育收益對經濟增長的貢獻，其中林榮日教授計算出，1982———1995年間中國教育對經濟增長率的貢獻為10.46%.而作為基礎教育的義務制教育的外部性更為強烈，它產生的社會效益遠遠大于它的個人效益。因為一個文盲占大多數的國家面臨的不是發展問題，而是國家的存亡問題。所以本質上，義務制教育不是個人和地方的范疇，而是全民性問題，應作為全國性公共產品，由中央財政承擔。
2.有利于體現公平原則。義務制教育的一個原則是公平，它是為每一名適齡公民提供公平的受教育的機會，是面向全體公民的，不應側重某一個區域、階層或集團。特別是要保證貧困家庭的子女不依賴父母就可得到所需的教育，成人后能夠自食其力，創造價值。如果沒有義務制教育，貧苦家庭的孩子很容易陷入世世代代永久貧困的怪圈，產生大量的社會下層貧民。這是免費實行義務制教育的重要原因。
由中央財政承擔義務制教育資金，可以保證較為充足的資金，不僅可以提高入學率，還可以促進教育完成率。我國目前還沒有一個有效追蹤小學和初中教育完成率的系統。僅僅統計入學率是不夠的。有的地方和家庭為了應付差事，將孩子送入學校即完成任務，不管是否能否完成學業。如果全國真正實行了免費的義務制教育，有助于學生接受完整的基礎教育，畢業率將接近入學率。
3.縮小城鄉差距。目前，我國城鄉之間的差距是全方位的，教育是其中之一。要根本解決三農問題，關鍵是發展農村教育。城鄉間教育差距僅僅依靠地方財政，不僅無益于問題的解決，反而是雪上加霜，差距將會愈來愈大。只能由中央財政根據全國情況，加大對農村義務制教育的投入，進行總體平衡。
4.有利于社會穩定。義務制教育由中央財政承擔，可以較為全面、均衡地安排教育資金，為各地適齡學生提供相對同質的免費義務制教育，使來自不同家庭、文化和社會背景的學生在同一所學校學習，接觸不同的價值、行為、習慣，互相融合、互相尊重，有利于從小培養學生的寬容和民主精神，將來可以緩解不同階層間的對立，從而大大減少社會緊張與沖突。
5.提高全民素質。隨著社會和經濟的發展，對人的知識技能的要求日益提高。受教育的勞動大軍是經濟發展的必要前提。世界各國間的競爭實際上就是人才的競爭，人才的儲備從很大程度上決定了各國角逐的勝負，因此，基礎教育是國家發展的基石。這方面，日本是一個成功的案例。日本成為世界經濟強國的一個重要原因是非常重視教育，提高國民的素質。1873年，日本義務制教育階段的入學率就達到了28%（我國解放初才達到20%），1907年入學率則高達97%.即使在二戰后的經濟困難時期，仍全力保證教育投入，目前已進入普及高等教育的階段。
將義務制教育作為全國性公共產品，對于提高我國的民族素質，促進社會主義物質文明和精神文明建設，具有重要的戰略意義。同時也有助于使我國人口規模過大的劣勢轉化為人力資源的巨大優勢，加快現代化進程，縮小與發達國家的差距。
6.促進人口自由流動。人口的自由流動是一個社會的活力所在。如果將義務制教育作為全國性公共產品，由中央財政負擔，不再按戶籍學生人數下撥經費，而改為按實際入學人數劃撥經費，將解決地方利益的沖突，有利于人口的自由流動。
7.實踐中具備可操作性。根據《中國教育經費統計年鑒2003》，2002年，全國九年義務制教育經費支出為2143億元，其中，財政預算內支出為1514億元，而同年中央財政總收入執行數為11，020億元，再加上最近幾年稅收連年大幅增收，2004年更是增收5000億元，中央財政有能力負擔起全國的義務制教育經費支出。即使不能馬上完全轉為由中央財政負擔，也可采取逐步轉變的方式，先解決最迫切的農村義務制教育問題。首先將農村義務制教育支出列入中央財政支出，逐步推及全國。
8.借鑒其他國家的經驗。美國、法國、德國、日本在19世紀末推行義務制教育之初，都曾將義務制教育資金供應的責任全部劃歸基層地方政府。這種低重心的投資體制給基層地方財政造成沉重壓力，甚至使地方財政長期處于貧困狀態，而義務制教育的推進則困難重重。面對困境，這些國家調整了義務制教育資金的供應體制，加大中央和高層次地方政府的投資責任，使政府投資主體的重心上移。總的趨勢是義務制教育公共投資主體從原來的三級行政當局上移至一級或二級行政當局，提高義務制教育的公共產品層次。我國正在重復這些國家的老路，應及時吸取它們當年的經驗，結合中國國情，將義務制教育定位為全國性公共產品，有利于國家的長治久安。
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