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          國庫加強集中收付

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          國庫加強集中收付

          國庫集中收付制度是建立公共財政框架的重要基石,是我國財政體制改革的方向和目標之一。實行國庫集中收付制度,收支直達,減少了中間環節,降低了行政成本,避免了資金被層層截留,能夠有效地提高政府宏觀調控能力和配置資源的效率,加強和完善財政監督,提高會計信息質量,促進收支兩條線和政府采購工作的落實,也是強化預算治理,反腐倡廉的一項根本性措施。

          一、完善現階段國庫集中收付制度的一些基本設想

          國庫集中收付制度包括預算收入集中入庫和預算資金集中支付兩個方面,其核心是通過國庫單一賬戶對預算資金進行集中治理。其基本框架是在銀行開設國庫單一賬戶,所有財政性資金逐步納入各級預算統一治理,財政收入直接繳入國庫,各單位可以根據自身的權限,在批準的預算項目和額度內自行決定購買何種商品和勞務,但財政支出均從國庫單一賬戶直接支付給商品和勞務供給者。

          (一)預算收入的集中治理

          國庫集中收入是指征收部門按照稅法等有關法律、法規的規定,依法征收各種稅、費,并及時足額地按規定級次直接入庫,中間不設過渡賬戶。預算收入的集中治理既是整個國庫集中收付制度的基礎,也是實現集中支付的前提。在目前情況下,對預算內、外收入分別核算,一律直繳國庫,果斷取消稅收過渡戶和一切單位的收入賬戶,實現向“國庫經收,資金直達,微機聯網”收入治理方式的轉變。為此,一是要加強對收入票據的治理,制定規范的“發放、檢驗、核對、回收”制度,保證所有收入及時、足額入庫;二是要和人民銀行密切協作,開展對行政事業單位銀行賬戶的清理,果斷查處假冒下屬企業開戶或公款私存等違紀違規現象,確保行政事業單位資金來源的唯一性。

          (二)建立國庫集中支付中央

          支出治理是國庫集中收付制度的要點和難點。在現階段,應建立以集中支付為主、分散支付為輔的支出治理體系,逐步向規范的國庫集中收付制度過渡。為此首先要改革財政部門現行機構設置,改革現行財政核算體系,建立國庫支付中央、會計核算中央、政府采購部門有機結合的支付體系,確立融核算、支付、監督治理于一體的新型財務治理體制。本著強化監管、提高效率、優質服務的目標,一是要在財政部門內部實行機構改革,打破現行預算編制與預算執行為一體的預算機構設置和治理體制,進行機構分設,實現預算編制和預算執行相分離。預算編制部門只負責編制預算和必要追加,不管執行;國庫集中收付中央作為預算執行部門則按照預算計劃詳細執行,兩者各司其職,保證預算執行的嚴厲性、公開性,提高預算執行的透明度,向重預算、輕決算、強化預算約束的嚴厲性轉變。二是要以會計集中核算制為依托,建立國庫集中收付中央為第一層、若干個會計核算中央為第二層、眾多的行政事業單位為第三層的金字塔形的財政資金劃撥和核算體系,并把會計核算中央看做是國庫集中收付中央的延伸機構。在保持資金使用權和審批權不變的前提下,取消行政事業單位在銀行的一切賬戶,實行資金統管,由國庫收付中央在人民銀行開設“國庫單一賬戶”,并按資金性質為每一個會計核算中央設立一個支出專戶,建立單一賬戶和分類賬戶相結合的賬戶體系,實現集中資金、集中核算、集中支付。第一層次的收付中央應分設稽核部、核算部、結算部。三個部室職責分明,相互配合、相互制約,對全部財政資金按性質進行分類匯集,統一治理,集中支付,并按預算、按規定向第二層次撥付資金。會計核算中央在其支出專戶下為統管的各預算單位配發內部專戶,設立支出總賬和分類總賬,詳細負責行政事業單位的日常會計核算工作,各行政事業單位的所有資金收支、往來,全部要納入核算中央治理。

          在集中支付過程中,按照財政資金的性質和用途,還可將支出分為大宗購買支出、工資性支出和其它支出三大類,應采用不同的方式進行支付。(1)大宗購買支出。指預算單位日常性和非日常性的大宗商品或勞務的購買支出。購買時,預算單位根據預算安排提出購買申請,政府采購中央或預算單位根據財政部門批準的采購要求,與供貨商簽訂采購合同或勞務供給合同,并據以向財政部門提出支付申請(附供貨發票)。國庫集中收付中央對政府采購項目所需資金,直接轉入供貨商或勞務提供者在銀行開立的賬戶中,同時按匯總的部門預算和時間進度,按旬向各會計核算中央撥付所需的其余資金,由各會計核算中央負責政府采購項目之外所需資金向供給商的直接撥付。同時還要及時調動并嚴格控制各會計核算中央賬戶的資金存量。(2)工資性支出。指由財政預算列支的公務員及其它人員的個人工資性支出。支付時,會計核算中央按規定審核每月的工資發放表,履行法定審批程序后,通知國庫支付中央將所需工資支出撥到工資銀行工資專戶,由銀行將資金轉入職工個人工資儲蓄卡。(3)其它支出。指預算單位日常發生的零星費用支出,如日常辦公用品購置費、差旅費、水電費、業務招待費等。由于這些支出金額小,發生頻繁,適宜維持目前分散支付的辦法,但應在總量上嚴格加以限制。為此,國庫資金治理機構應測算并核定各預算單位零星支出的總金額,會計核算中央按核定限額向預算單位定期發放銀行限額現金支票,由預算單位根據需要自行支配,月末向會計核算中央報賬。

          二、推進國庫集中收付制度應注重的幾個問題

          第一,必須與綜合財政預算、部門預算相結合,將國庫集中收付制度改革納入整個財政體制改革之中。要明確政府職能和各級政府的事權范圍,在實施綜合財政預算的基礎上,編制部門預算,強化國庫支出的剛性約束。國庫集中收付制度和部門預算是相輔相成、不可分割的。實行部門預算是市場經濟國家的普遍做法,是我國建立國庫集中收付制度的前提和基礎。通過編制部門預算,細化了預算編制,有利于預算的執行操作,防范和制止預算執行中的不規范做法,便于預算審查和監督。實施國庫集中收付制度,有利于預算編制部門更正確、全面地了解預算單位真實的財務情況和資金需求,促進部門預算的合理編制。

          第二,探索與國庫集中收付制度相適應的新的預算外資金治理方式。我國財政資金當前仍舊有預算內、外之分。為調動預算單位加強預算外資金治理的積極性,政府在集中控制所有財政性資金的前提下,對這部分資金的治理,給預算單位留下了更多的自由運作空間,預算治理程度相對較弱。為此,在將預算外資金納入部門綜合預算和實行集中收付之后,預算外資金治理部門應調動工作重點,集中精力,加強和優化對預算外資金支出結構的治理。除答應預算單位在批準的部門預算額度內自行決定購買何種商品和勞務外,對未納入部門預算的預算外超收部分,本著用活、用好、社會效益最大化的要求,幫助和監督預算外收入單位制定出科學合理的預算外資金使用計劃,履行好控管職責,為國庫集中收付的正常運作提供必要條件。

          第三,要依據強化監督、改善治理、提高效率的原則來決定基層會計機構的取舍和改革。財務治理是一切治理的基礎和重要組成部分,基層單位的會計機構和會計人員在這方面發揮著重要的作用。因而,取消所有行政事業單位的一切賬戶,決不意味著不加區別地撤銷全部行政事業單位的會計機構和會計人員。對部分規模較大、治理工作較為復雜的單位,要答應它們保留會計人員,甚至會計機構,以利于它們加強財務治理,促進本部門整體治理水平的提高。但這些單位的會計人員應予以精簡,工作重點要有所改變,在做好對原始憑證的初步審核和報賬工作的同時,要實現向治理會計的角色轉換。可以試行在單位內部建立必要的備查賬簿和治理會計賬簿,為本部門的科學治理提供依據、手段和決策信息。

          第四,配套措施必須跟上。國庫集中收付制度改革是一項復雜的系統工程,涉及到財政治理體制和國庫治理體制的變革及相互間協同配合、信息溝通和共享問題。在目前階段,國庫集中收付制度應與逐步推開的會計委派制相結合,建立在會計集中核算的基礎上。同時還必須運用先進的財政收付信息系統,改進國庫服務手段,構建財、稅、庫、行之間的聯合信息網絡,加速電算化進程。

          第五,要建立嚴格的監督控制體系。完善責任機制,強化執法監督,是有效發揮國庫職能的重要保障。為此,一是要加強對國庫集中收付中央、會計集中核算中央、政府采購中央工作人員的約束和監管,不斷完善和規范各項治理制度。二是要加強對報賬會計的約束,規定報賬時間,明確審查內容,說明審查方法,規范報賬程序。三是要搞好與預算單位賬務的銜接。預算單位要按照會計治理和整個治理的需要設置相關的輔助賬,例如往來賬、固定資產賬等,與會計核算中央定期對賬。四是要進一步強化預算約束,建立收支審批權限等制度,加強對單位收支的控制和治理,并建立財務公開制度,提高財務治理的透明度。五是在建立健全內部監督機制的同時,還要和審計等外部監督搞好調解。要建立健全專業監督、社會監督、輿論監督體系,組成一個科學有效的監督網絡。

          第六,調動預算批準程序和時間。按我國現行預算編制方法,從組織編制到各級人代會批準,再由財政部門批復到基層單位,由于程序多,批準時間越往上越晚,時效性很難保證。因此,推行國庫單一賬戶制度,要達到按當年批準的預算作為用款申請的依據,則我國預算編制審批時間必須提前,做到年度前編制,年初確定批復。為此,財政部門可在預算編制完成后,首先提請人大常委會討論通過,暫時執行,待人代會正式通過后,再予以調動執行。