國庫職能管理

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中華人民共和國國家金庫作為國家預算收入的執行機構，擔負著政府各級預算的收納、報解和支出的監控管理，協助財政部門做好管理國債發行、兌付工作。隨著2004年銀監會的成立，人民銀行職能出現重大調整，人民銀行經理國庫的內涵以及體現的金融服務功能在不斷豐富、延伸，國庫工作不再滿足于以往的賬平表對，做財政的會計出納，而是要充分行使管理職能。面對新形勢、新任務，人民銀行國庫將如何應對改革的需要、如何發揮好肩負的職責，各級國庫部門進行了多方面嘗試。本文著重就國庫職能面臨的問題以及如何發揮國庫職能方面進行了富有成效的探討。

一、國庫職能的延伸及定位

1985年頒布的《中華人民共和國國家金庫條例》確立了由中國人民銀行經理國庫的委托金庫體制，同時規定了國庫的職責是：辦理國家預算收入的收納、劃分和留解；辦理國家預算支出的撥付；向上級國庫和同級財政機關反映預算收支執行情況；協助財政、稅務機關督促企業和其他有經濟收入的單位及時向國家繳納應繳稅款；組織管理和檢查指導下級國庫工作；辦理國家交辦的同國庫有關的其他事項等六項職責。1994年頒布的《中國人民銀行預算法》及1995年的《中華人民共和國中國人民銀行法》從更高的法律層次再次明確了人民銀行經理國庫的職責。2003年頒布的新的《中國人民銀行法》，進一步確認了中國人民銀行經理國庫的職能。幾十年來，我國國庫職能定位基本上沒有大的改變，1985年的《國庫條例》與1995年的《中華人民共和國預算法實施條例》對國庫的定義及職責規定基本相同，反映出對國庫職能的認識長期停留在預算的收支及一些簡單的管理職能上，由此而形成國庫工作內容的顯著增加、監管范圍的日益擴大與相對滯后國庫條例規定的職責權限不對稱的矛盾，不利于國庫職能的有效發揮。

二、現階段央行履行國庫職能中存在的問題

(一)國庫職能定位不準確問題。經濟體制改革和市場化進程，使國庫職能的發揮難以適應市場經濟發展的需要。對于這一結癥，人民銀行及財政部也都在采取措施進行國庫體制改革的試點工作，進行過多方探究和嘗試，但對于國庫管理職能與財政管理職能的界定始終沒有明確，形成人民銀行與財政部門在國庫管理上存在雙重標準、雙重定義。

（二）機構設置缺陷問題。國庫機構設置的缺陷是多方面的，主要表現在：一是現行國庫機構不健全，人員配備偏少。根據《國庫會計核算系統2、0版》的要求，支庫人員崗位設置至少要達到8個，而目前基層支庫一般配備3至5人，難以分擔8個崗位的職責。與此同時，尚要負責國庫監管、統計分析、國庫調研及對國庫經收處的檢查輔導工作。二是隨著財政國庫管理制度改革的不斷深入，國庫單一賬戶的逐步推行以及大額支付系統的上線運行，國庫業務量成倍增長，工作強度、工作壓力與日俱增，給目前相對薄弱的國庫力量造成難以應付的局面，如此勢必影響到國庫職能的充分發揮。三是基層國庫部門與會計合署辦公，在某種程度上削弱了國庫職能。目前，縣級國庫均采取與會計部門合署辦公，以人員交叉來彌補崗位設置的不足，但如此一來，國庫部門對應的上級管理對象由一個變成兩個，擔負職責出現分散，不便于國庫上下各級間的垂直領導，而且加大了國庫風險的存在。

（三）法律法規不完善問題。國庫法規、制度建設嚴重滯后，已經嚴重影響到國庫監管效力的充分發揮。盡管《中國人民銀行法》賦予人民銀行經理國庫的職責，《中華人民共和國國家金庫條例》也規定了國庫的權利和義務，賦予了國庫部門監督、反映、促進的職能。但是由于《中華人民共和國國家金庫條例》及《實施細則》都是80年代中期制定的，近20年來未進行相應的修改，因此其滯后性以及與新業務的不匹配性逐漸暴露，已不適應新時期國庫事業不斷發展的需要，另外，現行的國庫法規僅對國庫的基本職責和權限作了原則性規定，條文過于籠統，職能定位不明確，缺乏具體行使職能的依據、手段，可操作性不強，難以發揮國庫監管的作用。

（四）監管手段效率低問題。隨國庫新業務的發展和電子化程度的擴大，國庫風險點呈前移化和多樣化趨勢。然則當前的國庫監管手段，依然還停留在傳統落后的手工檢查方式，即翻傳票看賬本查報表模式，落后的監管手段、檢查方法導致國庫監管效力低下。反映在以下方面：一是使用傳統的手工勾對操作方式，形成檢查方法與核算操作不對稱，難以發現微機操作過程中的失誤。二是事后監督的滯后性難以發揮其真正作用。按照現行事后監督操作程序，國庫部門當天業務處理完畢后，需于次日交事后監督管理部門。但信息化如此發達的科技時代，風險往往是一經發現，損失無可挽回，因此事后部門監督也就是亡羊補牢。

（五）國庫干部綜合素質問題。關于國庫干部的素質問題，總行領導在多種場合曾不止一次的強調，但國庫干部綜合素質良莠不齊的現實還在繼續。國庫加入現代化支付系統，國庫會計核算自成體系的時代已經到來，因此對國庫干部的綜合要求更加嚴格。但從一段時間的運行來看，國庫工作的業務量是增加了，崗位要求嚴格了，時間觀念增強了，但國庫人員數量基本沒有變動，新生力量沒有得到及時補充，特別是國庫部門急需的科技人才相對匱乏。使現有的國庫人員力量和素質根本不能適應國庫新形勢、新業務發展的新要求。

三、充分履行國庫職能的建議

（一）加強國庫法律、法規建設，以法律的形式盡快制定單獨的《國庫法》。現行的《中華人民共和國國家金庫條例》做為國庫部門唯一可執行的法律依據，制定于上世紀80年代的計劃經濟時期，因而其制定宗旨是以計劃經濟為背景，帶有濃重的計劃經濟色彩，只強調了監管職責，為制定具體手段，更未考慮到金融改革的需要。因此，有必要以改革、發展的態度，盡快制定符合市場經濟規則的新國庫法規措施，進一步明確國庫職責、權限和法律地位，使人民經理國庫工作有法可依，增強國庫人員依法的嚴肅性和國庫監管的可操作性，為國庫部門依法開展監管提供法律保障。

（二）完善國庫管理體制。隨著國庫制度改革的不斷深化和國庫業務的不斷拓展，國庫崗位設置更加明確、更加具體，因此必須首先從根本上解決國庫機構設置問題，必須改變目前基層國庫與會計合署辦公的現狀，使國庫上下各級間的垂直領導更加流暢。其次。把業務素質高、責任心強的會計人員充實到國庫部門，加強國庫力量，保障國庫職能作用的有效發揮。

（三）加快財、稅、庫、行聯網工作，實現信息資源共享。鑒于國庫業務發展的需要，尤其是財政體制改革對人民銀行經理國庫提出的更高要求，各級國庫應加快國庫業務橫向聯網進程，通過聯網實現各部門之間的信息共享，建立財、稅、庫共用信息平臺，以達到情況的及時互通，預算資金的快捷入庫，風險隱患的及時防范，工作效率的極大提高，使國庫資金更好用于支持地方經濟建設。

（四）加強國庫隊伍建設，培養國庫復合型人才。一是要堅持“以人為本”原則，加大國庫人才培養投入和重視程度，為國庫干部提供廣闊的施展空間和機會，為國庫業務的開展創造良好的環境。二是進一步提高對國庫工作重要性的認識，在組織、人員、制度、保障等方面加強協調配合，對縣支庫從業人員偏少的問題要予以高度重視，根據當地實際情況嚴格管理、嚴肅制度，統籌考慮、合理配備國庫人員，嚴把國庫人員入口關，將政治素質高、工作責任心強、具有一定銀行會計知識的人員充實到國庫部門。三是以開展“保持共產黨員先進性教育”活動為契機，切實解決干部職工在思想、組織、作風、工作方面存在的突出問題，構筑思想政治防線，不斷提高干部的政治素質和拒腐防變的能力。