鄉財縣管財務管理
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鄉鎮財政對促進農村經濟和各項社會事業發展，鞏固和加強農村基層組織政權建設起著重要作用。但隨著公共財政體制改革的不斷深化和農村稅費改革的不斷深入，鄉鎮財政管理職能發生了很大變化，也暴露出了一些深層次的矛盾和問題，如鄉鎮財政困難、債務負擔過重、財政事權不對稱、收支不規范等。如果這些問題不能得到解決，農民負擔就會反彈、加重，鄉村經濟發展就會受到影響。
在新的形式下如何才能進一步規范鄉鎮財政行為，建立起適應形勢變化的新型運行機制，是擺在財政工作者面前的重要課題，2002年國務院批轉財政部《關于完善省以下財政管理體制有關問題意見的通知》（國發〈2002〉26號）明確提出“要進一步加強對鄉財政的管理，約束鄉政府行為”，“對經濟欠發達、財政收入規模較小的鄉，其財政支出可由縣財政統籌安排，以保障其合理的財政支出需要”。為緩解鄉鎮財政困難，遏制鄉鎮債務，應按照國務院的要求，有計劃、有組織、有步驟地對鄉鎮財政實行鄉財縣管改革。
一、“鄉財縣管”的指導思想。
適應市場經濟條件下鄉鎮政府職能轉變的需要，按照鞏固農村稅費改革成果、建立公共財政體制的要求，改革鄉鎮財政管理方式，實行“鄉財縣管鄉用”。通過縣級財政部門直接管理和監督鄉鎮財政收支，規范鄉鎮的財政收支行為，促進鄉鎮依法組織收入，合理安排預算支出，控制財政供養人員的不合理增長，防范和化解鄉鎮債務風險，緩解鄉鎮財政困難，維護農村基層政權和社會政治穩定，促進縣域經濟和社會事業健康發展。
二、“鄉財縣管”的基本原則。
（一）因地制宜、全面實施原則。結合本縣實際情況，在全面推行改革的基礎上，區分鄉鎮不同情況，合理制定方案，統一組織實施。
（二）預算管理權不變原則。按照《預算法》規定，繼續實行一級政府、一級預算。鄉鎮政府在縣財政部門的指導下，編制本級預算、決算草案和本級預算的調整方案，組織本級預算的執行。
（三）資金所有權和使用權、財務審批權不變原則。鄉鎮財政資金的所有權和使用權歸鄉鎮，資金結余歸鄉鎮所有縣級人民政府和財政部門不得挪用鄉鎮財政資金；鄉鎮原有各項債權、債務仍由鄉鎮享有和承擔；屬于鄉鎮財權和事權范圍內的支出，仍由鄉鎮按規定程序審批。確保鄉鎮利益不受侵害。
（四）促進經濟發展原則。方案設計要有利于調動鄉鎮積極性，建立激勵機制，促進縣鄉經濟同步協調發展。
（五）有利于提高效率原則。按照深化財政體制改革的要求，簡化審批環節和程序，提高政府行政效率，降低行政成本。
三、改革的主要內容。
以鄉鎮為獨立核算主體，實行“預算共編、賬戶統設、集中收支、采購統辦、票據統管”的財政管理方式，由縣財政部門直接管理并監督鄉鎮財政收支。
（一）預算共編。縣財政部門按有關政策，結合財力實際，兼顧需要和可能，明確預算安排順序和重點，提出鄉鎮財政預算安排的指導意見；鄉鎮政府根據縣級財政部門的指導意見，編制本級綜合財政預算草案并按程序報批。
（二）賬戶統設。即取消鄉鎮財政總預算會計，由縣財政部門鄉鎮財政總會計賬務，核算鄉鎮各項會計業務,相應取消鄉鎮財政在各銀行和金融機構的所有賬戶，由縣財政局在各鄉鎮金融機構統一開設縣財政專戶分賬戶。分賬戶設“結算專戶”、“工資專戶”和“支出專戶”三類。鄉鎮所有預算內收入、預算外收入、上級部門補助收入等先繳入結算專戶，其中應上解財政收入再通過“結算專戶”上繳縣級國庫。鄉鎮所有工資性支出通過縣級國庫或“結算專戶”撥到“工資專戶”，專門用于鄉鎮人員工資和民政定補人員補助的發放。工資以外的其他支出通過縣級國庫或“結算專戶”撥到“支出專戶”，由鄉鎮按規定開支。
（三）集中收付。鄉鎮財政預算內外資金全部納入預算管理，各項財政收入繳入縣級國庫，由縣財政進行核算。按照先重點后一般的原則，優先保障人員工資。公務費支出由鄉鎮行政事業單位編制季度財務收支計劃，經鄉鎮領導簽批后報縣財政審批。村級財政補助資金，由縣級財政部門撥入村級資金專戶，確保村級資金專款專用。
（四）采購統辦。鄉鎮各項采購支出，由鄉鎮提出申請和計劃，經縣財政部門按照預算審核后，按政府采購有關法規統一辦理，采購資金由縣財政部門直接撥付供應商。
（五）票據統管。鄉鎮使用的行政事業性收費票據、農業稅稅收憑證等，其管理權全部上收到縣級財政部門，實行票款同行、以票核收，嚴禁坐收坐支，嚴禁轉移、隱匿各項收入。
同時，調整鄉鎮財政所管理體制和職能。鄉財政所上劃縣財政部門，實行縣財政對鄉鎮財政所的垂直管理。縣財政局負責鄉鎮財政所的崗位設置、人事安排、業務管理考核等。鄉鎮黨委、政府負責鄉鎮財政所干部日常學習教育、工作協調和相關工作考核等。鄉鎮財政所干部年終考評由縣財政局和鄉鎮黨委、政府共同進行。各鄉鎮設置報賬員管理鄉鎮預算和報賬。
四、具體要求
（一）加強組織領導。“鄉財縣管”改革工作應實行統一領導、分級管理。財政部門負責會同有關部門制訂“鄉財縣管”改革工作實施方案和相關管理制度。各級監察、人事、國稅、地稅、人民銀行等部門和單位要齊心協力，密切配合，共同做好“鄉財縣管”改革的組織實施工作。
（二）完善縣財政管理體制。按照積極穩妥、簡明規范和讓利于鄉鎮的原則，進一步調整和完善縣鄉財政管理體制,加大對困難鄉鎮的扶持力度，盡可能增加鄉鎮可用財力。制定激勵措施，強化目標管理，調動和保護鄉鎮發展經濟和組織收入的積極性。
（三）規范鄉鎮財政支出管理。統一工資和津貼、補貼發放標準。根據鄉鎮收支規模和實際情況，分類制定公務費定額。明確鄉鎮支出范圍，健全各項開支標準，完善財務審批程序。按照“保工資、保運轉、保重點”的原則，優先保證人員工資正常發放，嚴格控制會議、招待、小車、電話等費用開支，嚴禁搞勞民傷財的“形象工程”和“政績工程”。
（四）清理鄉鎮財政供給人員。由人事、編辦、財政等部門共同組織進行。嚴格鄉鎮人員編制管理，嚴禁超編進人，嚴禁在編制外使用人員。對于清理清退范圍的各類超編人員、不在編人員和自聘人員，財政不得供給經費。
（五）核實鄉鎮各項債權債務。全面清理鄉鎮銀行賬戶和票據，摸清鄉鎮收入家底。認真清理核實鄉鎮債權債務，并逐一登記造冊報縣政府備案，嚴禁新增負債，采取積極有效措施，努力消化現有債務。在確保人員工資和必要運轉經費的前提下，應安排一定資金用于償還債務。
（六）積極推廣應用網絡技術。要適應鄉鎮財政管理方式改革的需要，應用財務管理軟件，實現縣財政部門與鄉鎮財政所聯網，逐步實現鄉鎮收入網上報解，收支計劃網上申請和審核，提高財政管理水平和工作效率。
五、主要作用。
（一）規范了收入征管，挖掘了收入潛力。實行“鄉財縣管”，不僅規范了農村稅費改革后的農業稅收征管，而且有效遏制鄉鎮財政支出需求的膨脹，明顯減少了鄉鎮不合理不合規的支出，從而從根本上治理了亂收費，減輕了農民負擔，進一步鞏固了農村稅費改革成果。同時，通過加強賬戶、票據的管理，實施綜合財政預算，將“票款同行”、“以票管稅(費)”、“收支兩條線”管理落到實處，既從源頭上杜絕了亂收費、亂攤派現象的發生，又有效防止了鄉鎮截留挪用、坐收坐支和濫收濫支。在此基礎上，通過實施綜合預算，統籌安排鄉鎮預算內外財力，有效保證了鄉鎮的基本支出需要，很大程度上彌補了鄉鎮預算內財力的不足。
（二）加強了支出管理，確保了工資發放。通過實行“鄉財縣管”，使公共財政支出改革進一步延伸到鄉鎮，在鄉鎮初步建立了符合公共財政體制要求的財政管理框架。通過制定統一的支出范圍、統一的定額標準、統一的財務核算制度，加強了支出管理，規范了支出行為，鄉鎮支出有據可依，財務核算規范透明，審批制度約束有力。支出應嚴格按照“保工資、保運轉、保重點”的順序合理安排支出，保障鄉鎮工資正常發放，杜絕出現拖欠工資的現象。實行鄉財縣管后，在加強支出管理的同時，嚴格控制鄉鎮財政供給人員，鄉鎮不僅不能隨意進人，還對原有的不在編人員進行了清理清退,清退人員財政一律不再供給。
（三）有效遏制了鄉鎮債務，緩解了鄉鎮財政困難。鄉鎮財政困難的一個重要原因，就是債務負擔太重、窟窿太大。實行“鄉財縣管”后，鄉鎮不能隨意舉債，有效扎住了鄉鎮“舉債”的口子，為從根本上解決鄉鎮財政困難創造了條件。改革后，通過徹底清查鄉鎮債務，對鄉鎮債務“先剎車、后消腫”，可以遏制債務膨脹。
（四）堵富了管理漏洞，提高了管理水平。實行鄉財縣管改革，在堅持鄉鎮“三權”不變的前提下，能夠實現“四個管住”，即管住了鄉鎮亂收費、管住了鄉鎮亂花錢、管住了鄉鎮亂進入、管住了鄉鎮亂舉債，從根本上堵塞了收入截留、流失和支出挪用、浪費的漏洞，扎住了鄉鎮進入和舉債的口子，極大地提高了縣鄉財政管理水平。將改革前鄉鎮財政管理水平比較低，收入無預算，支出無標準，票據不合規，賬戶不規范，財務不透明，特別是鄉村財務管理尤為混亂的狀況扭轉，不僅加強了鄉鎮財政管理，還規范了村級的財務管理，節約了財政資金，收到了良好的社會效益。
六、實施改革應解決的問題。
（一）必須糾正鄉鎮錯誤的“權力”觀。實施“鄉財縣管鄉用”改革，不少鄉鎮可能會認為剝奪了鄉鎮的資金管理“權”，對于這個實際存在的問題，要認真作好宣傳解釋工作，講清“鄉財縣管鄉用”改革主要目的是規范鄉鎮財政管理，提高鄉鎮財政運行水平，同時通過改革，加大轉移支付力度，實現縣級財政“反哺”財政困難鄉鎮，增強鄉鎮財政的保障能力，使鄉鎮認識到推行改革“有利可圖”。其次，在“鄉財縣管鄉用”改革的實施方案中，明確了“三權”不變的原則，即鄉鎮的資金所有權、使用權、審批權不變，鄉鎮財政資金的所有權和使用權歸鄉鎮，資金結余歸鄉鎮，縣財政堅決不集中、不擠占、不平調。屬于鄉鎮財權和事權范圍內的支出，仍由鄉鎮按規定程序審批，讓鄉鎮的黨政領導吃了一顆“定心丸”。有力糾正了那些認為改革會攬“權”奪“力”的錯誤思想。
（二）必須解決“一級政府一級財政”的問題。實施“鄉財縣管鄉用”改革，縣財政把鄉鎮的收入和支出都管起來了，有些人會產生錯覺，認為“一級政府、一級財政”的體制無法實現。解決這一問題。一是明確應鄉鎮財政預算仍然由鄉鎮財政編制，縣財政只是對鄉鎮預算編制起到指導、審核、監督的作用。二是在鄉鎮財政仍然保留了政府單位會計，鄉鎮的公用經費支出仍由鄉鎮財政管理、核算。三是明確財稅收入仍由鄉鎮組織，鄉鎮的債權債務仍由鄉鎮享有和承擔，原列在總預算會計賬戶和農稅會計賬戶的往來，除“與上級往來”轉入縣級“結算專戶”外，其余轉入鄉鎮“支出專戶”。
（三）必須解決收入及時入賬的問題。實施“鄉財縣管鄉用”改革，首先必須管住鄉鎮的收入，那么如何保證鄉鎮收入及時進入縣鄉“結算專戶”，確保收入及時入賬呢？我們主要采取了以下措施：一是國地稅部門征收的各項稅款由稅務部門直接上解縣級國庫；二是明確規定鄉鎮取得的除稅收以外的收入（包括鄉鎮在本地的借入款）必須在兩日內繳入鄉鎮“結算專戶”，并由鄉鎮財政結算員及時繳入國庫，以便縣局及時了解鄉鎮收入情況。三是管住票據，鄉鎮使用的所有收費票據全部上收到縣財政局管理，實行“限量領用、定期繳銷、票單同行”的管理辦法。四是對截留、隱匿、轉移收入的，制定嚴厲的處罰和制約措施。
（四）必須解決嚴控支出的問題。實施“鄉財縣管鄉用”改革以后，要充分發揮縣財政的管理監督作用，明確財政支出順序，規范財政支出行為，確保鄉鎮重點支出到位。一是對人員工資、社保繳費和發給個人的津貼、補助，一律從縣國庫或“結算專戶”直接撥付到相關機構計入個人賬戶。二是對支付給農民的種糧補貼、良種補貼、退耕還林補助、農村低保補助、對計生家庭的獎勵、農機具補助、救災補助、優撫補助等國家對農民個人的補助，實施財政直補資金“一卡通”工程，由縣級“結算專戶”直接通過信用社發放到農民個人。三是對上級安排給鄉鎮的農田水利、公共設施、設備購置等專項支出實行報賬制。四是對金額較大的支出采取單獨申報、單獨審批的辦法。五是合理界定鄉鎮負責人的資金審批權限，實行“一支筆”審批制度。六是實行撥款按計劃、用錢按申報的制度。
（五）必須解決改革運行成本問題。由于我縣鄉鎮一般的距縣城都有幾十公里，最遠的有100多公里。實行“鄉財縣管鄉用”改革，如果頻繁往返縣城批錢、報賬，運行成本勢必增加，改革將難以體現實效。為解決這一問題，應進一步加強縣鄉財政信息網絡建設，配強計算機軟硬件，并實現了“網上申報、網上審批、網上查詢”的目標。同時，簡化工作流程，收入憑證每月分兩次帶交縣局審核，支出憑證每月統一到縣局審核一次，減少了原始憑證傳遞和財政結算員往返縣城的次數。另外，把鄉鎮的鄉級“結算專戶”和“支出專戶”都設在當地信用社，方便了鄉鎮的收支管理。
（六）必須解決工作落實的問題。任何一項改革，如果僅僅停留在口頭上，停留在紙上，停留在形式上很容易，但真正要落到實處卻相當難，不抓落實，改革就會流于形式，沒有任何效果。同樣，“鄉財縣管鄉用”改革涉及鄉鎮財政管理權限的調整，必然要觸及某些團體和個人的利益，情況復雜，有一定的阻力，如果沒有過硬的制度和機制來抓落實，改革就很可能流于形式，甚至流產。在工作中，財政部門應通過爭取領導重視，充分發揮職能，制定有力措施，就用制度促使鄉鎮黨政領導不僅要抓改革，而且要重點抓，下力氣抓，使改革不折不扣地落到實處。
鄉財縣管鄉用改革，根本目的是為了規范鄉鎮財政收支管理、提高鄉鎮財政運行質量。要實現這個目標，關鍵在于建立有效控管鄉鎮財政收支的規范、安全、科學的管理體系，而會計集中核算與國庫集中支付的有機結合，是力助改革成功的兩大支點，可以實現真正意義上的源頭控管收支。在改革中應充分用好了這兩大支點：通過推行鄉鎮總預算會計業務的集中核算，實現鄉鎮所有預算內外收入、上級補助收入等全部繳入總預算會計的“結算專戶”綜合反映，這是推行國庫集中支付的前提和條件。通過推行國庫集中支付，可以實現規范鄉鎮財政支出行為、嚴格支出順序、防止鋪張浪費的目標。所以的改革思路應是：只有先管住財政收入，才能保障財政支出，只有規范了支出行為，才能明確支出順序，從而實現鄉鎮財政保工資福利、保政權運轉、保社會穩定的功能，充分體現財政改革方向。
