PPP項目財務(wù)管理及控制策略
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摘要：為滿足國家的快速發(fā)展，ppp模式得到政府的重視，并在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域得到大力的推廣應(yīng)用。PPP模式為社會資本參與到公共產(chǎn)品與服務(wù)市場提供了路徑，對提高我國社會公共服務(wù)水平，助力社會經(jīng)濟發(fā)展提供了重要作用。本文從PPP模式出發(fā)，對財務(wù)管理中存在的問題進行剖析，探索了相應(yīng)的控制策略，為更好地在社會公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮PPP模式的優(yōu)越性提供了參考。
引言
PPP模式在我國推廣起步較晚，雖能有效約束政府方和社會資本方的行為，為社會資本方參與到公共產(chǎn)品及服務(wù)領(lǐng)域提供路徑，實現(xiàn)多方共贏的局面，但在實際推廣應(yīng)用過程中尚存在諸多問題，如在項目融資、資金管理、成本控制等財務(wù)管理方面問題相對突出，嚴重制約著PPP模式的應(yīng)用。為此，本文基于對PPP模式及其運作特征的分析，探索了諸多財務(wù)管理中存在的問題，為解決財務(wù)管理中的問題提出有效的控制策略，這些探索將有助于完善PPP模式的推廣應(yīng)用，更好的助力社會經(jīng)濟的發(fā)展。
一、PPP模式定義
PPP模式（Public-Private-Partnership）是指政府和社會資本方通過合約的方式，建立合作關(guān)系，參與到社會大型公共服務(wù)領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進程中。PPP模式建立在合作協(xié)議的基礎(chǔ)上，對政府方和社會資本方的權(quán)利義務(wù)予以明確，屬于公私合作、互利共贏的長效合作模式。從參與主體角度看，PPP模式中約定了社會資本方主要負責(zé)設(shè)計、建設(shè)、運用以及后期維護工作，投資回報主要由使用者付費和政府付費兩部分組成。政府方主要發(fā)揮監(jiān)督和管理的責(zé)任，負責(zé)對產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管。從項目角度看，PPP模式降低了政府財政壓力，解決了公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的融資效率低下的問題，同時避免行政管理機構(gòu)過多的行政干預(yù)，提高了公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)領(lǐng)域的市場化程度，為項目的推動提供了強有力的保障。
二、PPP項目運作特征
（一）主體合作建立在合同基礎(chǔ)之上
PPP模式運作首先建立在合同基礎(chǔ)之上，在市場經(jīng)濟運行規(guī)律上，政府方和社會資本方簽訂合同文本，對項目主體的各項權(quán)利義務(wù)予以明確，對政府方和社會資本方在公共基礎(chǔ)設(shè)施以及服務(wù)領(lǐng)域的行為予以約束和規(guī)范。PPP模式中項目主體的目標不盡相同，政府追求社會效益最大化，社會資本方則追求經(jīng)濟效益最大化，雙方存在合作關(guān)系，但目標不統(tǒng)一，是一種博弈合作關(guān)系。
（二）PPP模式合作周期長
PPP模式合作周期一般在10年以上，甚至于達到30年至50年之久。漫長的合作周期也帶來了合作關(guān)系的復(fù)雜性。合同是政府方和社會資本方合作的基礎(chǔ)，要求項目主體對項目全過程負責(zé)。社會資本方雖負責(zé)項目的設(shè)計、融資、建設(shè)、運營以及后期維護等，但在合作過程中，雙方均需對項目全生命周期負責(zé)。由于PPP項目在推進過程中，不僅涉及政府方和社會資本方之間的合作談判，同時涉及融資方、規(guī)劃設(shè)計單位、建筑施工單位、稅務(wù)單位等諸多單位機構(gòu)的合作談判，因此，在長期性的合作進程中，PPP項目涉及的項目主體諸多，合作關(guān)系較為復(fù)雜。
（三）PPP模式實現(xiàn)資源互補、風(fēng)險共擔(dān)、利益共享
從合作的角度看，PPP項目中政府方具有行政調(diào)度的優(yōu)越性，掌握著公共資源與信息等優(yōu)勢資源，具有較強的資源調(diào)配能力。而社會資本方則具有優(yōu)越的服務(wù)能力、創(chuàng)新能力等，在PPP項目合作過程中，雙方能夠?qū)崿F(xiàn)資源的互補，同時PPP合同又明確了雙方風(fēng)險共擔(dān)、利益共享，確保社會資本方獲得合理的利潤，同時又要提供合格的公共服務(wù)。
三、PPP項目財務(wù)管理中存在的問題
PPP項目在我國如雨后春筍般層出不窮，PPP模式得到各地區(qū)的重視和推廣。在推進PPP模式過程中，豐富了我國公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)領(lǐng)域的產(chǎn)品，社會資本方的廣泛參與，也激活了我國社會資本的活力，對我國經(jīng)濟的發(fā)展具有一定程度的推動作用。但PPP項目主體在合作進程中，存在目標不統(tǒng)一的問題，如政府方重視社會效益的實現(xiàn)，社會資本方則追求資本回報率。在長周期的合作過程中，給PPP項目的財務(wù)管控帶來諸多的挑戰(zhàn)，在投資環(huán)節(jié)、融資環(huán)節(jié)、資金管理、成本管控以及風(fēng)險管控等環(huán)節(jié)均出現(xiàn)了相當(dāng)多的問題。具體如下：
（一）融資環(huán)節(jié)存在的問題
PPP項目需求資金量較大，少則幾個億，多則幾十億，屬于重大項目的融資。就目前PPP項目融資過程中存在的問題，突出表現(xiàn)為兩點：一是融資渠道單一，主要依托銀行貸款作為項目資金提供方，對于社會資本方而言，單一的融資渠道導(dǎo)致企業(yè)負責(zé)率顯著增高，銀行對企業(yè)的授信額度、償債能力等考核相對較嚴，導(dǎo)致項目融資手續(xù)煩瑣、融資成功率不高等問題突出，造成項目開工或動工后出現(xiàn)資金短缺的問題，嚴重制約著項目的落地和順利運營。二是資金監(jiān)管機制不健全，資金管理不規(guī)范，突出表現(xiàn)為項目資金核算管理不規(guī)范、賬面和票據(jù)不明晰，導(dǎo)致項目資金有效使用率不足，資金撥付不及時或不到位，嚴重增加了項目資金監(jiān)管風(fēng)險。
（二）預(yù)算管理存在的問題
項目預(yù)算管理是PPP項目財務(wù)管控的重要內(nèi)容，對財務(wù)管控的成敗起到至關(guān)重要的作用。就目前看，我國對于PPP項目預(yù)算管控的力度不足，首先新的預(yù)算法并未得到足夠的重視和推行，導(dǎo)致部分PPP項目預(yù)算管控的口徑不統(tǒng)一、措施不到位現(xiàn)象的發(fā)生。預(yù)算管理的失敗直接導(dǎo)致PPP項目收入不穩(wěn)定，進而導(dǎo)致項目現(xiàn)金流發(fā)生短缺。在PPP項目落地進程中，由于預(yù)算管理不到位，致使現(xiàn)金流和項目資源浪費、成本管控困難等問題突出。因此，合理管控預(yù)算，確保項目資金安全有效，將有助于提升項目利潤，提高項目整體收益率。
（三）成本管控存在的問題
作為一種新型項目模式，PPP模式在我國起步較晚，全國雖立項多個PPP項目，但成熟的項目不多，管理經(jīng)驗不充足，PPP項目成本管理有效性有待進一步提高。就成本管控的問題而言，部分PPP項目受參與主體多的影響，出現(xiàn)成本管控的遺漏，尚未針對所有參與主體開展全方位的成本管控，部分企業(yè)的財務(wù)部門對成本管控重視程度不足，主觀管理意識欠缺，滋生了項目成本浪費的現(xiàn)象發(fā)生，嚴重降低了PPP項目的投資回報率，對公司造成不同程度的損失。
（四）項目風(fēng)險與內(nèi)控管理存在的問題
我國部分地區(qū)存在盲目開展公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)產(chǎn)品建設(shè)的問題，對地區(qū)財政承受能力評估不足，社會資本方為追求眼前的短期利益，而貿(mào)然參與PPP項目，從而誘發(fā)出一系列不可估量的風(fēng)險。一方面部分不適用于PPP模式的項目，盲目選擇PPP模式，項目前期風(fēng)險評估不科學(xué)或不準確、項目實施過程對風(fēng)險把控不嚴格、事后項目發(fā)生虧損等一系列連鎖風(fēng)險的出現(xiàn)，導(dǎo)致項目資金鏈斷裂，出現(xiàn)爛尾的現(xiàn)象。因PPP項目的特殊性，政府方需要綜合考量地區(qū)財政壓力，開展項目可行性研究報告、財政承受能力評估等，但在部分地區(qū)缺乏前期的風(fēng)險評估，項目內(nèi)部控制不到位，造成資源的浪費，給社會帶來較大的負面影響，不僅損失了地區(qū)投資環(huán)境，同時也給社會資本方的信心和積極性帶來嚴重的打擊。
四、PPP項目財務(wù)管理控制策略
（一）建立健全項目融資機制
PPP項目的核心關(guān)切點在于項目融資，融資渠道多、融資安全等將有助于PPP項目的落地。為此，應(yīng)積極建立健全項目融資機制，首先應(yīng)完善PPP項目融資管理計劃，確保項目融資過程中資金來源的可靠性、穩(wěn)定性和安全性。此外，加強融資管理監(jiān)督機制的構(gòu)建，通過資金監(jiān)督管理機制強化PPP項目融資資金使用的安全性。資金使用的安全性包括資金應(yīng)用到正確的地方，同時有效提升資金使用效率。其次，為保障社會資本方能夠履約，確保PPP項目主體合作的持續(xù)性，應(yīng)科學(xué)選擇預(yù)留項目融資資金，對項目流動資金予以預(yù)留，避免社會資本方過度依賴銀行貸款，造成社會資本方因自身企業(yè)負債率過高，影響企業(yè)經(jīng)營活動，造成企業(yè)發(fā)生嚴重的財務(wù)風(fēng)險。最后，應(yīng)積極拓展PPP項目融資渠道，由于PPP項目是政府與社會資本方共同合作的項目，為確保項目融資的安全性，應(yīng)積極對比不同融資方案的優(yōu)劣性，盡量選擇組合式的融資模式，除銀行貸款外，應(yīng)積極探索其他融資渠道，以確保PPP項目資金供給的持續(xù)性，避免單一融資渠道對項目產(chǎn)生的資金斷流等風(fēng)險。
（二）強化項目預(yù)算管理
加強PPP項目資金預(yù)算管理，針對PPP項目資金使用的需求，企業(yè)財務(wù)管理人首先應(yīng)積極的探索適合PPP模式下的預(yù)算管理機制，在基于對PPP項目的認識基礎(chǔ)上，開展項目投資分析、可行性研究。強化對涉及資金、設(shè)備、材料、人員等方面的數(shù)據(jù)收集和整理，通過科學(xué)的研究與分析，制定出適合PPP項目的預(yù)算管理方案，力爭從項目源頭把控資金使用的安全性和有效性。其次，則是強化預(yù)算管理的有效性。預(yù)算方案出具之后，在實施推行過程中，應(yīng)該做到責(zé)任到人，確定各部分責(zé)任主體，加強預(yù)算支出的分析和整理，建立預(yù)算統(tǒng)計、上報和審批制度。最后則是需要加強資金使用監(jiān)管。資金使用監(jiān)管應(yīng)做好事中管理，力爭每一項資金的使用都可追溯，資金使用應(yīng)規(guī)范化，確保資金落實到具體項目的使用中。在預(yù)算管理過程中，應(yīng)依據(jù)市場規(guī)律提前做好項目投資回報率和利潤率的測算，為后期核對做好準備，以避免PPP項目出現(xiàn)財務(wù)風(fēng)險。
（三）提高項目成本管理能力
相比于傳統(tǒng)項目而言，PPP項目具有半公益性性質(zhì)。項目建設(shè)和運營周期較長，社會資本方只能獲取合理的利潤回報，且項目后期維護成本較大。提高項目成本管理能力，將有效節(jié)約PPP項目成本開支，提高項目的綜合收益率。在PPP項目落地過程中，成本管理的有效性關(guān)系到社會資本方的參與積極性，決定著項目公共服務(wù)能力的實現(xiàn)。為此，應(yīng)在項目參與主體中灌輸項目成本管控理念，社會資本方由傳統(tǒng)的財務(wù)管理轉(zhuǎn)變?yōu)槿珕T成本管理，從建設(shè)前期到運營后期實施全過程成本管控。加強對項目材料成本、人力資源成本等管控，尤其是材料成本，其占據(jù)項目成本的6成以上，在加強成本管理的過程中，應(yīng)強化對采購、倉儲、調(diào)配等環(huán)節(jié)的成本管理，同時合理優(yōu)化人資，降低人力資源成本，最大化的節(jié)約項目成本，提高項目投資回報率。（四）強化項目內(nèi)部管控力度內(nèi)部管控的有效性將提升企業(yè)的綜合競爭能力，幫助企業(yè)更好地參與PPP項目。為此，在PPP項目實施過程中，應(yīng)引入和利用信息管理的科學(xué)性和有效性。搭建內(nèi)部交流和管控平臺，一方面可強化政府與社會資本方之間的溝通，另一方也有助于PPP項目信息的共享，避免因信息阻滯導(dǎo)致項目管控風(fēng)險的發(fā)生。此外，PPP項目受政策影響性較大，在推進過程中，還應(yīng)強化對政策的管控，提高企業(yè)的市場應(yīng)變能力，從而規(guī)避因政策變動、市場變化造成的財務(wù)管控風(fēng)險。
五、結(jié)語
PPP模式有助于我國新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)，為居民生活提供更加豐富的公共服務(wù)產(chǎn)品。為更好地發(fā)揮PPP模式的優(yōu)越性，加強PPP項目的融資管理、預(yù)算管理、成本管理以及內(nèi)控管理，將有助于提升財務(wù)管理的水平，實現(xiàn)項目的綜合效益。
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作者:金芹 單位:四川省商業(yè)建設(shè)有限責(zé)任公司
