國際石油政策項目直接投資風險來源研究

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編者按：本論文主要從從案例分析看政治風險；石油合作項目政治風險的來源；政治風險的主要表現；政治風險的評估方法；政治風險的防范措施等進行講述。包括了單純征用、沒收、報復性充公、政府禁令、東道國政府毀約、政治動亂、匯兌限制、分類評估法、預先報警系統評估法、定級評估法、政治風險準保險、國家間條約、政治風險保險、自我管理等，具體資料請見：

【摘要】石油作為一個國家的重要戰略物資,往往與政治緊密相聯。本文就國際石油合作項目中存在的政治風險,具體分析了風險產生的原因和具體表現形式,并結合國際形勢提出了規避風險的對策和措施,為中國企業在海外投資提供了一些參考建議。

【關鍵詞】國際石油合作項目政治風險管理

一、從案例分析看政治風險

在許多拉美國家嚴格限制和審查外國直接投資時,秘魯政府采取了對外開放政策,通過放寬對外商的限制來吸引投資。為促進在石油勘探和開采領域的投資,秘魯政府專門通過了一部新的石油法(232331號法律),該法的亮點是為石油企業利潤再投資提供稅收優惠。然而,當秘魯新任總統加西亞(Garcia)上臺后,單方面終止了稅收優惠政策,并在當年聲稱,“外國石油公司濫用前任政府給予的稅收優惠政策,現任政府要求享受該政策的外資石油公司補繳減免的稅款,同時將稅率由原來的41%提高到68%;還要求外國石油公司增加在石油勘探領域的投資,取消與三家最大外國石油公司(包括Belco)簽訂的產品分成合同,并要求就合同內容進行為期90天的重新談判。”經過談判,有兩家公司與秘政府達成了新的協議,而Belco石油公司卻拒絕按照秘政府要求增加投資、拒絕補繳稅款、拒絕接受新的稅率。隨后,該公司在秘魯的全部資產被征收,由秘魯國家石油公司接管。

Belco石油公司曾在美國投保了美國國際集團(AIG)的政治風險保險,在資產被征收后,該公司向AIG提出2.3億美元的索賠,這是當時金額最大的一筆政治風險索賠案件。在對Belco石油公司進行賠償后,AIG開始了長達八年的對秘魯政府索賠金的追償。最終,秘魯政府與AIG簽訂了總額為1.847億美元的賠償協議。一個月后,AIG獲得了秘魯政府3000萬美元的第一筆賠償款。

通過上述案例,我們可以得出如下結論:投資者處在不斷變化的全球市場中,需要隨時關注業務拓展中面臨的各種特定風險,要使投資取得成功,就必須在投資決策和業務經營過程中,全面考查存在的各種風險,并采取有效措施規避風險。

二、石油合作項目政治風險的來源

項目的政治風險可分為兩大類:一類表現為國家風險,即項目所在國政府由于某種政治原因或外交政策上的原因對項目實行征用、沒收,或者對項目產品實行禁運、聯合抵制、中止債務償還等;另一類表現為國家政治、經濟、法律穩定性風險,即項目所在國在外匯管理、法律制度、稅收制度、勞資關系、環境保護、資源主權等與項目有關的敏感性問題的立法不健全、管理不完善、經常變動等。

評估境外油氣項目時,投資者不僅要考慮項目的地質風險和市場風險,更要全面評估潛在的政治風險。這是因為,油氣作為不可再生的戰略資源,日益成為國家間博弈的政治工具,很多國家在油氣項目上都存在著一定的爭議和利益糾葛,特別是在能源行業已經私有化或者上游能源行業實現私有化的國家。因此,一旦投資者通過地質勘查認定某地區有商業油氣儲量,并認可項目的經濟可行性,就應著手評估各種方案伴隨的政治風險,并找到可行的風險規避措施。

政治風險經常來源于東道國政治和社會經濟環境在項目協議簽署后的改變。如美國Belco石油公司在秘魯遇到的困境。位于動蕩國家或沖突地區的項目,一般面臨較高的政治風險,最典型也最為人熟知的例子就是尼日爾三角洲地區。禁運和內戰也常常導致項目因無法獲得生產所需的機器設備或電力缺乏而中斷。

油氣行業具有項目金額大、投資周期長的特點,這就決定了對該行業長期進行風險管理的重要性。與此同時,產油國不斷加強對資源的控制、地緣政治因素等也使油氣行業面臨極大的政治風險。

民族主義、極端主義及恐怖主義活動已經成為跨國經營面臨的另一主要風險,這種政治風險不是僅局限在發展中國家,也存在于發達國家。隨著能源價格的持續高漲,一些政府改變了游戲規則,他們重新選擇了短期機會主義路線,通過重新審查項目合同、稅收優惠或特許權協議等損害投資者權益的方式來增加政府收入,這種隱蔽的做法也稱“蠶食性征收風險”。

經驗表明,諸如分散投資、存貨管理、套期保值(Hedging)等傳統商業風險管理方法用于政治風險管理的效果很差。加強對政治風險的理解,并將其納入企業管理信息系統是擺在投資企業面前的首要問題。

三、政治風險的主要表現

1、單純征用

征收是指東道國政府未經適當法律程序采取國有化、沒收、征用等行為,剝奪被保險人或項目企業對被保險投資項目的所有權和經營權,或剝奪被保險人或項目企業對被保險投資項目資金的使用權和控制權,且東道國政府對上述征收行為給被保險人造成的損失未給予及時、有效的補償。損失金額一般是被保險人投資的凈賬面價值,在確定賬面價值時,會計準則的選用十分重要。

一般而言,征收風險承保范圍可以包括以下情況,并在保單上列明征收固定資產和銀行賬戶及征收動產。

(1)征收固定資產和銀行賬戶。眾多公司以全資子公司或合資公司形式在海外擁有資產。為了吸引外國直接投資,東道國政府一般會給予投資者特許權或者簽署其他特定協議,這種特許權協議和其他協議或合同成為投資者海外運營的基本保障。當政府更迭或投資法律法規發生變化時,投資者位于東道國的資產就面臨東道國政府的選擇性或歧視性征收行為,在這種情況下,項目的運營就會受到嚴重影響,與此同時,股東或者提供貸款的銀行就處于征收的風險之下。

(2)征收動產。油氣公司經常在海外項目現場配置大量貴重的專業化可移動設備,比如鉆井平臺、勘探船等,當項目建設完畢后這些設備將被運送回國或者送到另外一個項目現場,這樣,油氣公司就需要提前獲得東道國政府關于運送和轉移這些設備的許可。如果這種許可被撤銷,那么油氣公司就面臨不能轉移設備的潛在損失。保險公司一般承保投資者設備被封鎖在東道國的損失,特別是當東道國發生戰爭或政治暴亂時油氣公司不得不放棄項目和相關的設備。同樣,保險公司一般也承保由于類似事件導致的油氣公司存貨的損失。單純征用在以下三種情況下視為合法行為:一是征用是為公開的目的進行的;二是征用不是歧視性的、武斷的;三是征用伴隨著立即有效和足夠的補償。

2、沒收

這是一種東道國政府從項目中剝奪財產的風險,財產剝奪沒有任何補償。國有化是將整個工業項目融入國家總體重組計劃的一種沒收。

3、報復性充公

這是政府對外國資產實施直接的控制,是對投資者或其政府非禮行為的反應。在這種情況下,東道國政府不會向投資者提供任何補償。

4、政府禁令

東道國從多方面影響投資者的經營,不僅造成投資者對投資的失控,而且使項目失去贏利的機會,使投資者的決策完全依賴于政府的要求和政策,而不是根據市場情況。

5、東道國政府毀約

東道國政府不履行項目協議中的有關承諾,這種承諾可能是多方面的,有的承諾建設一些基礎設施,如道路、管道和出口終端等。有的包括勞工協議和取消一些政府法規和雜費等。

6、政治動亂

政治動亂包括戰爭、革命、顛覆、政變、內亂、破壞和恐怖活動或政治暴力。由于東道國可能發生上述現象,從而導致資產的損壞、毀滅和失蹤等損失。

7、匯兌限制

匯兌限制是指投資者不能將當地貨幣兌換為指定貨幣(一般為美元)或其他可以自由兌換貨幣或投資者母國貨幣并匯出東道國而導致的損失。匯兌限制包括:過分拖延(一般設定一個具體的時間段)、當地法律或法規的變更、匯兌條件的變更等。

四、政治風險的評估方法

政治風險具有覆蓋面廣、輻射力強、造成的損失大和不可抗拒等特點,所以在海外投資石油項目時,應加強對政治風險的管理。對資源國的政治風險,要在認識風險的基礎上對政治風險做出評估,根據風險的特點及風險的大小制定防范措施。

1、分類評估法

在國際市場中,隨著更多油氣生產者的進入,進行政治風險評估的需求也日益增長。根據倫敦控制風險集團(CRG)的做法,政治風險按照規模有四種分類,即可忽略的風險、低風險、中等風險和高風險。

(1)可忽略的風險:適應于政局穩定的政府,如瑞士和奧地利政府。

(2)低政治風險:政治制度完善、政府的任何變化通過憲法程序產生、缺乏政治持續性、政治分歧可能導致領導人的突然更迭的國家,如西歐國家。

(3)中等政治風險:往往會發生在那些政府權威有保障、但政治機構仍在演化的國家,或者存在軍事干預風險的國家,如委內瑞拉。

(4)高政治風險國家:政治機構極不穩定、政府有可能被驅逐出境的國家,如阿富汗等。

2、預先報警系統評估法

該方法是根據積累的歷史資料,對其中易誘發政治風險激化的諸因素加以量化,測定風險程度。例如用償債比率、負債比率、債務對出口比率等指標來測定資源國所面臨的外債危機,從而在一定程度上體現該國經濟的穩定性。

3、定級評估法

該方法是將資源國政治因素、基本經濟因素、對外金融因素、政治的安定性等可能對項目產生影響的風險因素的大小分別打分量化,然后,將各風險因素得分匯總起來確定一國的風險等級,最后進行國家之間的風險比較。

對國際投資風險進行國別比較可參照國際上較有影響的國際投資風險指數。如富蘭德指數(FL),該指數是由英國“商業環境風險情報所”每年定期提供;國家風險國際指南綜合指數(CPFER),該指數是由設在美國紐約的國際報告集團編制,每月發表一次;國家風險等級則是由日本“公司債研究所”、《歐洲貨幣》和《機構投資家》每年定期在“國家等級表”中公布對各國的國際投資風險程度分析的結果。

雖然世界各國的政治風險表現形式和程度會有很大差別,但還是有一定規律的。西方國際投資學家實證分析的結果表明,政治風險主要集中于發展中國家和新獨立的國家。從行業來看,采掘業是易被國有化的行業之一。目前我國石油公司得到或可能得到的境外新開發油田的投資項目,大多集中在欠發達的發展中國家,因此,被東道國國有化的風險必須予以考慮,并應采取一定的防范措施。

五、政治風險的防范措施

1、政治風險準保險

國外投資抵御政治風險的方法很多,應盡量減少投資者風險性資產,增大投資者對可能引發財產沒收事件的控制能力,減少東道國政府進行沒收和充公的機會,或者減少對東道國直接投資的價值。這些方案盡管在理論上有很大的吸引力,但事實上卻很難達到目的,因為這些措施與東道國的利益都是對立的,而東道國法律的存在降低了這些措施的有效性。

然而,抵御政治風險還有其他更加微妙的方式,目的就是不讓政府參與項目,這種方式在西方被稱為“軟性政治風險保險”。具體方法包括:與當地公司成立合資企業、爭取多邊機構參與項目、確保項目的“辛迪加貸款者”來自更多的國家,包括東道國銀行。

安全問題也是政治風險防范所考慮的重要內容,如果東道國不能保證項目工作人員的人身安全,那么東道國就不能說服投資者相信其政治環境可靠。盡管項目在地質前景和合同條款上很具誘惑力,但整個投資要重新評估。

2、國家間條約

如果東道國政府和投資者的母國政府簽訂某種國家間條約,那么政治風險將會大大降低。世界上比較流行的簽約方式有兩種:即雙邊投資條約(BIT)和商業經濟條約。雙邊投資條約可以向投資者保證東道國政府給予他們非歧視性待遇(國民待遇),沒有公平的市場價值補償東道國政府不會沒收其財產,并同意將糾紛送交中立仲裁場所解決。商業經濟條約也保證給予投資者非歧視性待遇并保證其財產不被沒收,但同時還保證貨幣的可兌換性和利潤的匯出。

這些條約是東道國政府履行其義務的有效機制。實際上,一旦侵犯了條約中投資者獲得保證的權力,其行為不僅違反通行的國際法標準,而且違反了與投資者母國簽訂的條約。換言之,如果東道國政府企圖侵犯投資者的權力,條約的存在就增加了東道國政府對利害關系的平衡。然而,上述條約并不能保證萬無一失,投資者的權力還要由其他形式的保護措施來保證。

3、政治風險保險

(1)出口信貸機構的政治風險保險。以美國的海外私人投資公司(OPIC)為代表探討一下出口信貸機構的政治風險、保險業務開展的情況。OPIC是美國政府下屬的獨立機構,為支持美國的投資和出口,它為美國海外的項目提供政治風險保險、貸款、貸款擔保和咨詢服務等業務。OPIC的保險業務依靠政府的信貸和自身的儲備支持。

其征用險包括“簡單征用”和“爬行征用”,但是不包括因投資者原因所引起由政府采取的合法行為而造成的損失。對于股權投資,征用發生日期的賬面價值決定賠償金額;對于貸款,賠償只涉及未償還的本金和貸款的累計利息。

OPIC的保險有一套合法性方面的標準。一是投資者必須是美國的公民和團體,或者是由美國公民或團體擁有95%以上股權的外國企業。二是投資項目必須是新的項目、擴建項目或者現有項目的私有化。三是在投保日期上,必須在實際投資或投資承諾之前進行。四是OPIC的政治風險保險可能不適用于沒有和美國簽訂投資協議的國家。另外,東道國政府必須批準OPIC對項目的保險。

(2)多邊機構的政治風險保險。世界銀行于1988年成立的多邊投資擔保機構(MIGA)就是通過提供投資擔保來防范戰爭內亂、財產征用、貨幣轉移和東道國違約等風險,從而鼓勵外資流入發展中國家。該機構的資本為10億美元,成員國有152個。

MIGA的條款內容主要有:有效期長達15年,對股權資本和貸款都進行擔保。對于股權,MIGA的擔保范圍是90%的投資和80%的投資收入;對于貸款,MIGA負責90%的貸款本金和貸款期內的累計利息。擔保費用因部門、項目和業務種類的不同而有所不同。

(3)私營保險市場。在英美等國,私營保險市場發展迅速。私營的保險公司一般將政治風險分為兩類:資產險和合同險。資產險保的是征用、沒收和設備的重新占用。合同險保的是由于合同中斷而發生的損失或政治動亂引起的其他風險。

私營保險的優點在于它更靈活,它根據投資者的需要量體裁衣,可在短時間內談判成功,可嚴格保密,不受政治因素的制約。相比之下,由政府補貼的保險公司,例如OPIC和MIGA,它們的保險金額低、保險范圍廣、有效時間更長(可長達20年)。

4、自我管理

如果投資者希望達到控制和管理政治風險的目的,而又不愿意支付政治風險保險的費用,那么他就需要強化自我管理措施,通過戰略合作或細致計劃防止損失發生。通常自我管理要注意兩個方面。

一方面,要在做出投資決策前評估政治風險。在當今瞬息萬變的政治環境下,采用以往簡單估算一個損失金額來評估政治風險的做法已經過時,這種方法忽視了政治風險的復雜性和動態變化特征。在做投資預算時,將風險量化是必要的,然而政治風險在不斷變化,不能用一個特定的、靜止的值來反映。正確的政治風險評估源于提出正確的問題,這些問題既要考慮到前期的投資決策,也要考慮到以后的持續運營。評估過程不但要聽取熟悉項目所在地狀況的學術型專家的意見,還要結合技術型專家的意見。這些專家會提供詳細的資料來幫助投資者提出正確的問題,深入分析,優化各種假設條件,以制定正確的投資決策。盡管這些工作會占用一部分時間和資源,但是考慮到可以使潛在的政治風險最小化,并增強項目成功的可能性,這些支出完全值得。另一方面,要注意與東道國簽署的各種協議和合同。盡管這些協議和合同并不能阻止東道國改變法律或政策,但是可以在出現爭議時以此為依據通過國際仲裁等方式獲得賠償,很多時候東道國會承諾放棄主權豁免。

投資者自我管理政治風險的一種強有力的方法就是尋找一個多邊機構參與到項目中來,比如讓國際金融公司(IFC)、國際開發協會(IDA)、亞洲開發銀行(ADB)、泛美開發銀行(IADB)和非洲開發銀行(AFDB)等機構投資入股或提供債權資金。顯然,東道國政府在征收一個存在世界銀行財務利益的項目時會三思而行。

六、結語

我國石油石化企業正以前所未有的速度進入國際市場,在這個進程中,我們必須高度重視對政治風險的研究,加強對項目的政治風險管理,只有這樣,我們才能有效地降低項目的風險,才能在國際石油市場上逐步走向成熟。此外,在外經營的石油企業還要與當地政府建立并保持緊密的關系,積極爭取當地民眾對項目的支持。如果一個公司與影響惡劣的賄賂或腐敗行為有關,嚴重破壞和污染了當地政治環境,危害了勞工權益和健康,那么也就沒有任何措施可以保護它遠離政治風險了。