園藝產品輸美管理因素研究

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編者按：本論文主要從中國園藝產品輸美的貿易現狀；中國園藝產品輸美面臨的“合規性”貿易壁壘；對策與建議等進行講述，包括了美國園藝產品進出口概況、中國園藝產品輸美概況、反傾銷貿易壁壘、反補貼貿易壁壘、保障措施、技術性貿易壁壘、企業積極應訴,政府與行業協會保駕護航、確保產品質量,組織產品有序出口等，具體資料請見：

摘要:研究美國對我國輸美園藝產品發起的調查案件,發現:當前我國輸美園藝產品遭遇的“合規性”貿易壁壘主要集中在反傾銷和技術性貿易壁壘方面,但隨著貿易的發展,面臨的反傾銷和保障措施的壓力也在加劇。為此,建議企業和政府在應對“合規性”貿易壁壘中應該有進一步作為。

關鍵詞:園藝產品;“合規性”貿易壁壘;對策

在所有國家和地區中,美國是實施“合規性”貿易壁壘最頻繁的國家之一。所謂“合規性”貿易壁壘,是指那些在名義上符合或不違背WTO的有關規則,以維護公平貿易、保護環境、保護人類及動植物健康為依據,但實質上保護了本國產業和市場的貿易壁壘,包括反傾銷、反補貼、保障措施和技術性貿易壁壘等(朱鐘棣,2007)。本文在“合規性”貿易壁壘框架下,對中國園藝產品出口美國可能面臨的貿易壁壘進行了分析。

一、中國園藝產品輸美的貿易現狀

(一)美國園藝產品進出口概況

美國是世界上園藝產品的生產大國,同時也是園藝產品的進口大國和消費大國。園藝產品進出口量同時逐年增長,尤其是進口量增幅較大,2003年園藝產品進口額為21910031280美元,到了2007年,進口量已經達到32995106330美元①,幾乎增長了一半。美國進口園藝產品的來源地比較集中,多集中在西半球國家,據2003-2007年FAS統計數據來看,美國園藝產品的主要來源地包括北美自由貿易區成員國(33%)、歐盟(30%)、拉丁美洲(13%)和中美洲(6%)及加勒比海地區(1%)。此外,美國每年也從東亞地區(5%)進口一定量的園藝產品,其中也包括從中國進口的部分果蔬產品。

(二)中國園藝產品輸美概況

根據中國駐美國大使館經濟商務參贊處《2007年中美農產品貿易分析報告》,在園藝產品貿易中,我對美出口的茶葉、蔬菜和水果等增長較快。其中罐裝蔬菜、水果和堅果(HS20)出口金額達96210萬美元,增幅達到62%。對美20.2億美元的出口金額中,加工水果和蔬菜的出口量最大,出口金額達到7.18億美元,增幅為29.42%;其次是果汁和蔬菜汁,出口總金額為4.38億美元,增幅達到112.59%;新鮮水果的出口金額是1.2億美元,增幅31.7%。據海關統計數據資料顯示,中國新鮮和冷凍或冷藏蔬菜出口主要集中在日本、韓國以及東南亞地區,此外每年對美國的出口數量也很大,2006年輸美金額就超過了152.2百萬美元。

但從美國的園藝產品進口的總體來看,相對于墨西哥、加拿大和歐盟等國家或地區,美國從我國進口的園藝產品份額不大,但處于增長勢態,市場前景很大,競爭壓力也較大。我國十一五規劃指出“目前美國消費者每年消費的蔬菜和水果的數量比20年前增長了25%,對有機食品的需求高速增長。中國向美國出口的主要產品是水產品和園藝產品,尤其是魚、肉、水果、堅果和蔬菜制成品的出口增長速度比較快?？紤]到中美農產品貿易的互補和平衡關系,‘十一五’期間,應繼續發揮我國農產品的比較優勢,積極推動農產品對美國的出口”。鑒于此,研究美國對我國出口的園藝產品所設置的貿易壁壘,對于我國園藝產品開拓美國市場具有重要的現實指導意義。

二、中國園藝產品輸美面臨的“合規性”貿易壁壘

(一)反傾銷貿易壁壘

1999年11月中美雙方達成的關于中國加入世貿組織的協議中,規定自中國加入世貿組織之日起15年內,美國可以繼續其現行的對中國的反傾銷政策(即把中國作為非市場經濟國家)。根據目前歐美國家的實踐,針對非市場經濟國家確定商品的正常價值的方法不是遵循《反傾銷協議》的相關規定,而是運用替代國價格、結構價格和相似產品在進口方的銷售價格三種方法,這必然使得美方在確定商品正常價值時存在很大的靈活性。

美國是國際反傾銷的主要指控國家。1995年至2005年上半年,美國向前十位對象國和地區發起反傾銷調查的數量占到美國反傾銷調查總量的61%,其中針對中國和臺灣地區的分別占到16%和5%,中國成為遭受美國反傾銷調查的最大對象國。[1]美國反傾銷應用主要集中在化工、賤金屬、塑料、橡膠及其制品等,但也不乏針對相關園藝產品的反傾銷指控,反傾銷調查曾多次涉及鮮蒜、冷凍蘑菇、蘑菇罐頭、非冷凍蘋果汁和鮮濃縮蘋果汁等園藝產品及其加工品。以1998年美國蘋果汁生產商對從中國進口的濃縮蘋果汁提起的反傾銷訴訟為例,美國認為中國1995年到1998年間,濃縮蘋果汁對美出口量增加了997%,平均價格下降了53%。1999年5月6日,美國蘋果汁相關企業向美國商務部遞交申請,要求對來自中國的濃縮蘋果汁征收91.84%的反傾銷關稅。面對美國專業的反傾銷調查機構和從業人員,我國的園藝產品,尤其是一些傳統的優勢產品,在輸美時面臨著巨大的反傾銷調查壓力。

(二)反補貼貿易壁壘

2005年7月27日,美國國會眾議院通過了旨在對中國商品征收反補貼稅的《美國貿易權利執行法案》,該法案要求將美國現行反補貼法的適用范圍擴大至中國等“非市場經濟國家”。2007年6月,美國對中輸美的銅板紙征收99.65%的臨時反補貼稅,此舉打破美國20多年來不對所謂“非市場經濟國家”適用反補貼法的慣例,意味著我國產品在出口美國時,將面臨反傾銷和反補貼調查的雙重壓力。1995年-2004年間,在全球發起的176起反補貼調查案件中,美國有70起,占到近40%,這使美國在使用反補貼調查規則方面積累了豐富的經驗,增加了我國產品輸美面臨反補貼調查的危險性。

迄今為止,雖然美國尚未針對中國向其出口的園藝產品發起反補貼調查,但反補貼調查的范圍極為廣泛,涉及到中國的所有產業,因此我們輸美的園藝產品同樣也面臨被調查的危險。而且反補貼調查針對的是政府行為,這意味著一旦美國對我國某項園藝產品提起反補貼調查,將會影響到我國的相關產業政策和國家對該產業或產品的經濟調控。

(三)保障措施

由保障措施和特保措施引起的調查事件比較少。在中國出口的動植物產品中,僅遇到一例保障措施的調查案件,即2006年歐盟對華冷凍草莓的保障措施調查。[2]美國還未曾對中國出口園藝產品發起保障措施調查,這說明保障措施并不是我國園藝產品輸美所遭遇的主要貿易壁壘,但并不代表著我國園藝產品在輸美時不會遭遇保障措施壁壘。

美國實施保障措施主要依據其國內立法,即《1974年貿易法》。[3]加入世貿之前,美國將中國視為非市場經濟國家,針對中國產品的保障措施適用該法案的406節。1999年,美國在向其國會提交的《永久正常貿易關系法案》中,在第一部分中終止了406節對中國的適用,同時在《1974年貿易法》中增加第421-423節,該部分成為專門針對中國的特保措施。該規定明顯具有歧視性,并在一定程度上與WTO的《保障措施協議》相悖,且操作的隨意性很大,對我國園藝產品出口構成極大的威脅。

(四)技術性貿易壁壘

美國的技術法規體系和管理體系都比較健全,且重視使用國內標準,其認證和技術標準的制定都是行業內或民間機構自愿協調一致的結果,雖然其國內的多數企業能夠做到符合標準,但對于其他國家可能就是貿易壁壘了。我國在輸美園藝產品貿易中,尤其應該注意的幾個方面[4]:

1.技術方面的規定。如有關產品標簽的規定、產品銷售季節的規定、是否有進口許可證及配額限制的規定以及對包裝材料是否有特殊要求等等。標簽是美國食品方面的主要管理手段之一,食品標簽多達20多種,而且年年修改補充,涉及《聯邦法典》《美國食品標簽法》等多項法律規定。2002年10月,美國農業部還制訂了全新的有機食品標簽法規,凡是有機程度達到或超過95%的食品都可以貼上專門的新標記,食品是否具備貼上有機食品標簽的資格,需得到美國農業布批準設立的機構認證。在包裝方面,美國更是提出一些苛刻的標準,以提高市場準入難度。例如,1998年9月,就中國出口商品包裝使用未經處理的木料,美方要求中國商品在90天之內更換經高溫處理、熏蒸或防腐處理的包裝,否則一律拒絕產品入關。從1998年底開始,我國輸美商品木質包裝材料要求必須附有我官方檢疫證書,證明該材料已經熱處理,熏蒸處理或用預防藥劑處理,無本質包裝商品須由出口商在出口單證上聲明無木質包裝材料,違規貨物將被整批禁止入境或在美方認可的條件下,將木質包裝材料銷毀或退回中國。

2.化學殘留物的規定。如進口產品最高化學殘留物含量指數、化學殘留物種類、添加劑使用情況、是否準許使用臘等。美國有關化學殘留物規定不僅數量大,而且相關規定出臺和修改的頻率也極高,以2006年為例,[2]美國先后修訂了草酰胺殺蟲劑殘留限量規定,有關二甲戊樂靈限量的法規,免除了硅酸鉀限量要求,規定了殺蟲劑吡蟲啉殘留限量,免除異佛樂酮殘留限量和被或分為磷翅類昆蟲信息素生化物殘留限量的要求,制定了殺蟲劑茵多殺、聯苯菊酯殘留限量的法規,免除亞磷酸及其銨鹽、鈉鹽和鉀鹽的限量要求,制定精-異丙甲草胺和殺蟲劑苯噻菌胺以及香蕉內/表殺蟲劑葉菌唑和唑嘧磺草案限量規定。此外,該年度還頒布了一系列當年尚未實施或存在頒布意向的幾十條的法律法規。

3.產品檢驗、檢疫標準和方法的有關規定,特別是有關中美雙邊的園藝產品進出口檢疫協議。美國涉及園藝產品衛生安全檢疫的包括《植物檢疫法》、《聯邦植物蟲害法》以及《外國植物檢疫通告》等多項法律法規。具體執行衛生檢疫的職能部門包括農業部動植物衛生檢疫局(APHIS)、食品安全檢驗局(FSIS)、食品和藥物管理局(FDA)等,各部門所關注的重點又各不相同。此外,涉及園藝產品的還有《動植物福利法》等紛繁復雜的眾多法律規定。

4.植物病蟲害的有關限制規定。如美國嚴格控制哪些病蟲害入境,對檢驗出帶病蟲害的園藝產品如何處理等。舉例來說,2001年,美國檢疫人員反映他們在從我國河北省到港的鴨梨上截獲了一種新的梨果病害,輸美鴨梨遭到退貨,并立即宣布暫停從我國進口鴨梨。2006年11月15日,美國農業部動植物檢查服務局還更新了包括食品在內的多種混雜物品的進口指南,其中聲明禁止所有含有菟絲子種子的物品進入美國,這對中國乃至亞洲的一些中草藥商帶來很大的沖擊。美國還禁止使用甘草、稻草、谷糠等作為包裝或填充材料,以防止疫蟲進入。[3]從這些案例和規定足以見得,在輸美園藝產品貿易中,每一個細節都可能導致出口受挫,尤其是蟲害控制上,一旦某一批產品被拒,可能影響的是整個國家對于該產品的出口。

三、對策與建議

針對以上輸美園藝產品面臨的“合規性”貿易壁壘,提出以下幾點建議:

(一)企業積極應訴,政府與行業協會保駕護航

在以往涉訴的中國企業在面對外國調查起訴時,往往因消極應訴而延誤最佳抗辯時機,最終遭遇貿易壁壘,然而事實上已有很多企業通過積極應訴成功獲得對外出口“零稅率”。面對越來越多的貿易壁壘訴訟,企業應該摒棄僥幸和逃避的心理,積極應訴,以法律武器維護行業和自身的合法權利。現階段我國總體反傾銷、反補貼應訴的能力還不高,行業協會和政府職能部門在應訴中的作為能力有限,因此應該注重政府和行業組織在企業應對貿易壁壘時的保障和指導功能,做企業積極應訴的堅實后盾。

(二)確保產品質量,組織產品有序出口

園藝產品行業出口應該加強自律,防止出現個別企業出于私利而進行低價傾銷的行為,維護整體行業形象。企業在生產中應該加強標準化工作,提升技術水平,保證產品質量,同時還要重視標簽和包裝要求。作為出口企業,應該積極了解掌握美國園藝產品的安全衛生檢疫要求,關注美國本行業相關的法律法規動態。檢驗檢疫部門也應不斷提升檢驗檢疫能力,對美國市場杜絕的病蟲害及其攜帶體的檢驗檢疫各環節進行嚴格把關,保證我國出口園藝產品符合美國的進口要求,盡量避免出現此類退貨事件。

(三)利用各種國際法規維護自身權利

在園藝產品輸美遭遇貿易壁壘時,應該充分利用GATT/WTO爭端解決機制、WTO反傾銷規則以及世貿組織反傾銷守則中有關發展中國家的優惠待遇的規定,進行積極抗辯。尤其是在應對反傾銷訴訟中,我方要勇于請求世貿組織爭端解決機構裁決指定與我國水平相當的適當“替代國”,以在應訴抗辯中維護自身權利。

(四)加強貿易雙方的溝通與協商

貿易壁壘引發的貿易戰對雙方來說都會造成利益的損失,為避免這種爭端,貿易雙方應進行全方面、多層面的溝通與交流,就雙方所關心的貿易壁壘問題進行協調與磋商。有關部門也應該進一步加強雙邊協調,爭取美國有關機構對我國檢驗、檢疫證書的認可,簡化入關程序,提高貿易效率。

(五)建立針對貿易壁壘的預警和快速反應機制

美國對我國任一項輸美園藝產品采取貿易壁壘措施,對該產品的出口商甚至對整個國家該產品輸美都會造成重大損失。因此我們應該專門收集、研究美國等主要貿易對象國采取的貿易壁壘措施,跟蹤貿易壁壘動態,提供咨詢服務,及時向企業提供WTO/TBT、WTO/SPS通報、主要貿易對象國的技術法規、國際上技術性貿易壁壘的發展動態等信息,建立針對貿易壁壘的預警機制和快速反應機制。