農地流轉障礙性影響研究
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編者按：本論文主要從我國為什么沒有形成第三次土地革命；“土地革命”的詮釋；“土地革命”基本模式；為什么沒有形成第三次土地革命等進行講述，包括了“土地革命”其含義是指土地制度的重大變革，或是土地所有制的重大革新、農地制度改革對農村社會的穩定至關重要、新制度經濟學認為，制度不均衡誘發制度變遷與創新等，具體資料請見：
內容摘要：上世紀90年代中期我國出現的農地流轉現象被學界稱之為“第三次土地革命”或“新土地革命”，但近十年的實踐表明全國并未形成新的土地革命。本文從“土地革命”的概念詮釋著手，指出了土地制度變遷與創新對農地資源合理配置及農村社會穩定的基礎性作用。根據制度變遷與創新的兩大基本模式，從四大誘變因素分析了我國沒有形成第三次土地革命的原因。結合我國農地使用權變革的實踐，探究了農地流轉的障礙性因素，進一步討論了有可能誘發我國農地制度變遷的重大因素及其模式變化。
關鍵詞：農地土地革命制度變遷農地流轉
我國為什么沒有形成第三次土地革命
20世紀90年代中期在中國農村經歷了十余年的家庭承包經營制之后，農業生產呈現出徘徊局面，“三農”問題初顯端倪。一戶一農的小規模的土地經營方式已經無法解決農村社會生產要素的結構性矛盾，即土地、資本要素快速流出農村，而大量的農村剩余勞動力的流出受阻。這種結構性扭曲現象表明中國農村社會與經濟的發展面臨巨大的挑戰，原有的農地制度變遷與創新勢在必行，農地流轉就應運而生。有學者稱中國的農地流轉現象是繼“”、“家庭聯產承包責任制”之后中國土地的“第三次革命”。但是與學界研究的結論不相一致的是，“土地流轉”并未在全國范圍內縱深展開，沒有象家庭承包制那樣形成由點到面的一統化，也就沒有達到“革命”的目的——最終解決“三農”問題。“新土地革命”為何在中國沒能真正形成，當前農村土地制度變遷與創新的障礙性因素是什么，都是值得進一步探討的重大問題。
“土地革命”的詮釋
“土地革命”其含義是指土地制度的重大變革，或是土地所有制的重大革新，或是土地使用制的重大創新，或是二者兼而有之。從其內涵來看，土地革命既要改變人們在占有、使用土地上的關系問題，更要解決土地作為一種生產要素在經濟發展、尤其是在農業發展上怎樣配置利用好的問題。因此，土地革命從一定意義上說是一個國家政治、經濟變革的基礎或前兆。
土地革命引起不同農地制度的更替，提高土地要素配置效率建國初期的“農有農用”的，符合并滿足了農民占有土地的心理需要，其激勵作用是顯而易見的。1952年與1949年相比，農業總產值增長了48.5%，年均增長14.1%；糧食總產量增長42.8%，平均增長12.6%。1978年起始的土地家庭承包責任制又是同期中國農業實現高速增長的最主要原因。計量研究表明，家庭聯產承包責任前所作的貢獻率為46.89%，大大高于提高農產品收購價格，降低農用生產要素價格等其他要素所作的貢獻。
“三級所有、隊為基礎”的土地制度雖在一定程度上減輕了我國工業化進程中的土地成本投入，并從計劃體制上拿走土地剩余來扶持國家工業化，對整個國家來說做出了巨大的貢獻。但這種忽視區情、國情的農地制度，對農地資源合理配置及農業的危害也是極其驚人的。這種“一大二公”的土地制度首先導致勞動監督成本太高．同時，該產權制度的目標是追求社會內的不平等減少到最低制度，因而這種制度不提供勞動激勵，從而出現了勞動激勵缺乏的問題。
農地制度改革對農村社會的穩定至關重要農地制度的實質就是界定農地產權、規范人們使用和處置農地行為的規則，其核心就是調整人們與土地的系列權益關系。其合理與否事關農民的基本權益，關系到農業的生存與發展，影響農地利用效率和農村社會的進步。農地制度的設計與推行關鍵要解決二個層面上的問題：一是農地所有權問題。所有權是產權的基礎，產權是所有權的實現。明晰的產權關系是使農戶進入土地市場、實行等價交換、平等競爭的基礎。目前我國農地集體所有的土地制度，產權主體是模糊的。誰為集體，誰是集體的合法代表，誰擁有土地的終極占有權，都因這個集體缺乏人格化而使農地所有權“虛化”。這種“虛化”的產權關系可能成為我國新一輪土地制度變革的重大誘致性因素。二是農地的使用權問題。作為獨具特色的中國現行農地制度，其所有權概定為農村集體組織，而使用權則從集體組織剝離開來賦予給農戶。完整的農地使用權應該含有財產權的性質，以及通過使用土地隨之獲取的收益權。由于產權模糊不清及土地權能不全，引起我國農地權益糾紛日益增多的現象。無論是在土地承包、土地調整，還是在土地征收征用、土地流轉中，縣、鄉、村等強勢組織不同程度地侵害農民的土地財產權，剝奪農民土地使用的處置權，爭奪農地的剩余索取權，給農村社會的穩定與發展造成巨大的隱患。因此，在城市化、工業化、信息化迅猛推進的中國，縱使擁有配套完整的農業基礎設施和先進的生產技術，如果農地產權概定不清，農地制度的激勵或約束功能受到削弱，必然導致農地配置利用的績效低下，危及農村的穩定乃至整個國家的安危。
“土地革命”基本模式
“土地革命”本質上是一種制度的變遷與創新。按照制度經濟學原理，制度變遷有兩種類型或模式——誘致性制度變遷與強制性制度變遷。前者是由個人或一群人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行，促使現行制度安排的變更或替代，或是新制度安排的制造。而后者與前者相反，是“由政府命令或法律引入和實行”。從建國后我國農地制度變遷的路徑來看，“”和“一大二公”的土地制度的推行是典型的國家主導下的對農地制度的強制性變革。而家庭承包責任制的推行則是二者的有機結合。該制度先在全國局部地區誘發，由于符合中國農村、農民的需要，得到國家肯定后通過相關法規條例在全國范圍內強制推行，從而完成新土地制度從誘發點到強制面的和諧統一。土地的家庭承包經營制是特定時期國家利益和農民利益、國家意志和農民意志的整合。從現行中國政治與經濟體制的特點來看，誘致性制度變遷與強制性制度變遷模式的有機結合仍是今后中國農地制度變遷與創新的最佳選擇。任何一種新的農地制度的推行，必須使國家利益集團、集體利益集團和農民利益集團在土地的預期收益上達到相對均衡，這也是今后一個時期農地制度變遷或者是所謂“土地革命”必須考慮的一個根本出發點。
為什么沒有形成第三次土地革命
新制度經濟學認為，制度不均衡誘發制度變遷與創新，有四種因素引起制度不均衡。制度選擇集合改革。技術改變。制度服務的需求改變。其他制度安排改變。從目前中國現狀來看，以上四大農地制度的誘變因素雖然存在，但存在著程度不足問題，尤其是存在著區域差異巨大的問題，沒有形成農地制度變遷的“大氣候”。
農戶作為基本的經營單位，制度選擇的集合沒有發生根本改變
世界農業經營的基本模式是農戶經營（發達國家為農場經營），其區別僅僅是經營規模的大小。因此，任何一種農業制度不能撇開農戶經營的基本模式，即使有其他資金注入農業形成農業企業，但均不能改變農戶分散經營這樣一個客觀存在。這一特征在發達國家如此，在人多地少的中國更是如此。土地家庭承包經營制的實行既順應世界農業發展的潮流，也是中國農地制度變更過程中的一種理性選擇?？隙ㄞr戶經營，選擇農戶作為農地配置利用的基本單元符合中國國情，這也是兩種制度變遷模式必須考量的基礎性因素。
農業生產技術提高了土地的產出率
土地作為農業的最重要的生產資料，其產出率深受土壤肥力、大量降水、水熱組合差異等自然因素的影響。雖然機械化、電器化以及化學、生物技術等的推廣運用，能夠提高單位土地的產出水平，擴大經營規模。但土地的產出物及其質量深受地域因子影響，不可能象工業生產那樣在全球不同地域推行同一制度、生產同一產品，獲取同樣的效益。目前來看，由于我國農地類型復雜、山地多、平原少、水熱等條件差異巨大，任何一種農業技術的推廣運用，不能改變我國農業分散經營的局面。因此從技術層面上看第三次土地革命的時機還未到來，過分強調通過土地流轉來實施土地的規模經營從而否定農戶經營顯然不符合中國國情。
農民肯定現行農地制度，但服務需求集中在農民土地權益的有效保護之上
現行的農地制度運行20多年，對農民解決溫飽問題和農村社會的穩定起到了關鍵性作用。但隨著農地非農化進程的迅速加快，農民的土地權益受到其他利益集團嚴重侵害。相關資料表明，80%以上的農民贊同繼續實行現有的農地制度，但也有60%以上的農民對現有農地制度執行過程中出現的種種問題表示不滿，其焦點集中在強勢利益集團在農地征收、征用、農地調整上對農民土地財產權的侵害。國家利益集團、集體利益集團已從現行農地制度獲取了巨大的社會效益和經濟效益，解決了糧食問題和農村社會的溫飽問題，因此兩大利益集團均贊成維持現有農地制度。農民利益集團盡管對農地財產權保護不力頗有異議，但對現行農地制度持肯定意見的仍占支配地位。因此現行農地制度只有進一步完善的問題，尤其是在土地處置權、收益權上進一步完善，真正給予農民完整的土地財產權。
中國現行農村制度改革步履緩慢，與農地制度創新不相“合拍”
由于二元社會結構的長期影響，支撐我國農村社會發展的種種制度如戶籍制度、稅費制度、社會保障制度等等有的是農民非農化的障礙、有的還是一片空白。正是由于這些制度的殘缺，使絕大多數農民把其一生的生產、生存希望寄托在農地上。農民考慮農地的功能首先考慮的是社會保障功能，而農地的生產功能、生態功能無形中受到削弱。只要其他農村制度沒有發生根本改變，農民就不會同意改變目前“人均分配”的土地制度，因為土地是農民乃以生存的基本財富?！暗谌瓮恋馗锩敝圆荒艿玫浇^大多數農民的響應，農地流轉不能由點到面迅速蔓延，不可忽視的因素就是農村其他制度的不配套、不完善。
對我國農地流轉的反思
農地作為一種重要的財產和農業生產要素，以商品形式進入要素市場并在不同主體之間流動是農村土地市場發展的一種必然現象。相關調查表明，從1990年初期到2002年，農地流轉發生的頻率是呈明顯上升的趨勢。近二年來由于中央的農村稅費改革政策的調整以及糧價的上升，農地流轉頻率降低，部分進城農民重新“返鄉務農”。我國從法律規定及政策上允許農地流轉，各地也嘗試了不同形式的農地流轉，但農地還是沒有由點到面真正地流轉起來。筆者認為，目前有幾大障礙因素影響我國有序進行農地流轉。
產權主體虛置，導致基層組織“越位”
由于我國現行農民使用權的主體是虛置的，而這種虛置的土地所有權歸屬關系就決定了鄉、鎮或者是其他基層組織有機會在農地流轉中充當主體角色，從而剝奪了農民主動參與農地流轉的處置權，即流轉權。由于土地產權主體不明或主體錯位，實質上增大了農地流轉的交易成本。因為中國農村社會各種利益集團在土地流轉過程中追求各自的利益。從產權經濟學角度看，當農戶在農地流轉過程中預期效益不定，預期成本有可能增大時，農民或農民群體會做出自發性反應，不在現有農地制度上做出任何調整，要么自己繼續耕作利用土地，要么棄耕撂荒。要解決當前農地流轉中的“流而不轉”、“轉而不暢”的問題，首當其沖還是要解決農地的產權問題，要賦予農民土地的物權性質，使農民獲得實實在在的土地財產權利。當農民擁有完整的土地財產權利后，就會根據市場的變化規律轉讓土地使用權。
農地功能呈現出結構性缺陷，過重的社會保障功能使農地的流轉受阻嚴重
合理的農地配置利用方式是充分發揮農地的生態功能、生產功能，從而帶動和加強農地的社會保障功能，最終取得土地開發利用的生態效益、生產效益、社會效益的有機統一。我國現行的農地制度造成農地的三大功能相互沖突，阻礙了農地的有序流轉。現行的農地制度強調均分土地，這種配置農地的行為實際上是強化了農地的社會保障功能，弱化了農地的生產、生態功能。當土地作為農民生存與發展的最重要的社會載體時，擁有一定數量的土地就成為每一個農村人口的基本生存權利。生產功能要求農地規模經營，生態功能要求用養地結合，保障功能要求農地均分，這種農化功能結構性矛盾構成了我國農地流轉的又一重大屏障。過重的農地社會保障功能，不利于農地、資本、勞動力要素的相互優化組合，不利于農地向種田能手相對集中，不利于農村勞動力的非農化進程，不利于農地資源的合理配置及形成合理的農地流向。
農地流轉市場供需不平衡，農地流轉穩定性能差
我國農戶經營效益和農村勞動力之間存在著雙重不穩定性。對于大多數農戶來說，土地經營效益低下或非農就業形勢較好時轉出土地的意愿相對較強，但當非農就業環境惡化或經營土地的效益轉好時，轉出土地的意愿相對較弱并有可能要回已轉出的土地。對于農地經營大戶而言，由于農田設施、機械化設備等的投入較大，要求轉入具有較長期限的農地來經營。
目前廣泛存在的農地供求矛盾使農地流轉市場呈現出結構性矛盾。供給方面短期多且農戶分散，需求方面長期多且要求集中，從而形成有效供給和有效需求均不足，可以轉出的土地轉不出，想轉入的土地缺少供給對象。由于缺乏長期穩定的市場供給機制，農地流轉的“隱性市場化”普遍出現，突出表現在“口頭協議多，書面協議少”；“短期協議多，長期協議少”；“農戶之間私下流轉的多，按規定和程序流轉的少”。
農地流轉市場混亂、無序的局面表明支撐農地市場發育的制度銜接不上，農地流轉的相關法規和實施細則必須近快出臺和完善?！耙婪?、有序、有償”由點到面地推行農地流轉，構建我國規范的農地流轉機制是今后相當長一段時期我國農地制度建設的一項重大任務。
相關問題的進一步討論
土地制度的變遷與創新是農地資源優化配置利用的必然選擇
就當前中國農地制度來看，有可能誘發土地革命的因素有二：土地所有權的變革，這是雷同于國營企業改革的一大難題，關鍵在于解析產權及產權制度在現代經濟發展中的驅動作用，因此在多元化社會的中國，土地產權的多元化應該成為土地制度改革的一大趨勢；土地使用權的變革，在土地非農化進程加快、農業勞動力非農進程緩慢的工業化時代，中國選擇怎樣的土地使用權變革模式值得各界商榷。人多地少，地域差異巨大，選擇多種多樣的土地使用模式應是我國農地資源可持續配置利用的大勢所趨。
農地制度變遷模式問題值得高度關注
林毅夫曾指出：“強制性制度變遷是由國家通過一系列立法和行政命令來實現的。制度的公共物品特性使得制度的自發傳播常常低于社會最優水平。因此，由國家提供制度比私人生產更有效……”從制度效用的角度該論斷無疑是正確的，但在中國農地制度變遷與創新過程中兩種創新模式怎樣結合仍有討論的必要。農地制度變革應考慮自下而上的過程，農民及其集體組織的萌動、呼應是新土地革命的關鍵所在。
