公共投資準(zhǔn)入法律制度

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公共投資有廣義和狹義之分[①]。廣義公共投資是指所有投向于公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)行業(yè)，向社會(huì)提供基礎(chǔ)性和公共性商品或服務(wù)的投資，既包括政府投資也包括非政府投資，既包括物質(zhì)性投資也包括非物質(zhì)性投資。狹義公共投資特指政府作為投資主體，在基礎(chǔ)設(shè)施和自然壟斷行業(yè)進(jìn)行的物質(zhì)性公共投資。本文使用的是廣義上的概念，即包括國(guó)家主體在內(nèi)的多元投資主體通過(guò)特定程序投資于涉及國(guó)家安全、公共秩序、公共工程、公共服務(wù)等領(lǐng)域，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的的投資活動(dòng)。其明顯特征是：投資主體主要是政府但不限于政府；投資領(lǐng)域主要是涉及國(guó)家安全、公共秩序、公共工程、公共服務(wù)等；投資目的是為了克服市場(chǎng)失靈，滿足社會(huì)公共需要；投資準(zhǔn)入程序特殊，并非任何企業(yè)都能進(jìn)入。因此本文所指的公共投資的領(lǐng)域包括公用事業(yè)，公共事業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施等[②]，向這些行業(yè)、領(lǐng)域的投資視為本文所探討的公共投資。

本文提出改革我國(guó)公共投資準(zhǔn)入法律制度的若干構(gòu)想：轉(zhuǎn)變政府職能，健全法律體系，拓展非公資本在公共投資領(lǐng)域的范圍，規(guī)范投資準(zhǔn)入程序、加強(qiáng)投資運(yùn)行的監(jiān)管、完善退出機(jī)制等。

一、政府職能的轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，公共投資領(lǐng)域改革中各方面矛盾和問(wèn)題，大都與政府的職能定位有關(guān)。因此，可以說(shuō)公共領(lǐng)域改革的實(shí)質(zhì)是政府改革，政府改革不到位，公共領(lǐng)域改革難以推進(jìn)。針對(duì)“政企不分”的遺留問(wèn)題，我國(guó)公共基礎(chǔ)領(lǐng)域改革和發(fā)展的重點(diǎn)是重新確定政府自身在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的功能和作用，進(jìn)一步明確和理順政府與企業(yè)、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與中介機(jī)構(gòu)的關(guān)系。職能轉(zhuǎn)變后的我國(guó)政府在公共投資中的角色主要是：

1.投資統(tǒng)籌規(guī)劃者。首先，政府是公共基礎(chǔ)設(shè)施未來(lái)需求預(yù)測(cè)者和總體規(guī)劃者，負(fù)責(zé)制定公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的中長(zhǎng)期計(jì)劃，消除市場(chǎng)的盲目性，完成其他投資主體不愿也無(wú)力完成的全局性、宏觀性的規(guī)劃，避免公共基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)投資和局部過(guò)剩，為提高公共基礎(chǔ)設(shè)施投資效率打下基礎(chǔ)。由于公共基礎(chǔ)設(shè)施具有公共性和自然壟斷性，市場(chǎng)機(jī)制不能解決其合理配置問(wèn)題。投資主體追求利潤(rùn)最大化是其愿望，然而，有些公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益較為明顯、有些公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益很少甚至沒有收入。因此，還需要政府加以引導(dǎo)控制以彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，使公共產(chǎn)品得到持續(xù)有效的供給。其次，私人提供公共產(chǎn)品可能會(huì)出現(xiàn)某些負(fù)外部性問(wèn)題，對(duì)此政府要進(jìn)行必要的規(guī)范制約。政府有責(zé)任對(duì)公共產(chǎn)品的私人供給者進(jìn)行必要的規(guī)范制約，以切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益。政府允許私人提供某些公共產(chǎn)品，并不意味著政府在此方面的責(zé)任讓渡。出于公益的目的，政府的干預(yù)行為是非常必要的。為此，政府必須加強(qiáng)對(duì)私人提供公共產(chǎn)品的制度約束。

2.政策法規(guī)制定者[③]。在公共投資主體多元化進(jìn)程中，政府首先是政策(包括產(chǎn)品和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格或收費(fèi)水平、建立經(jīng)營(yíng)特許權(quán)制度)的制定者，而不應(yīng)當(dāng)是所有投資項(xiàng)目的具體經(jīng)營(yíng)者，這樣才有利于提高公共投資設(shè)施規(guī)劃和決策的科學(xué)性。政府對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的約束和政府對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的承諾，只有通過(guò)建立合理的規(guī)章制度，才能保證生產(chǎn)者和消費(fèi)者雙方的利益，否則會(huì)影響公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。政府還必須為公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資者構(gòu)筑一個(gè)健全的法律保障體系，讓各投資主體安心投資于公共基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)保證法律法規(guī)的穩(wěn)定性，確保投資者的利益。體現(xiàn)公眾利益是政府在公共投資領(lǐng)域的本質(zhì)作用。英國(guó)在英格蘭、蘇格蘭和威爾士建立了14個(gè)電力消費(fèi)者委員會(huì)（ElectricityConsumers''''Committee），它們獨(dú)立于電力管制辦公室和電力企業(yè)，只代表消費(fèi)者利益。他們?cè)诒Ｗo(hù)城市公用事業(yè)的消費(fèi)者利益方面發(fā)揮了重要的作用。我國(guó)政府在公共投資領(lǐng)域改革中，要樹立以人為本的觀念，尊重各種社會(huì)主體，尊重廣大消費(fèi)者，大力削減官本位的傳統(tǒng)思想。政府不應(yīng)該體現(xiàn)部門利益，不應(yīng)該體現(xiàn)基礎(chǔ)領(lǐng)域企業(yè)利益，而應(yīng)該體現(xiàn)公眾的利益，代表廣大人民群眾，體現(xiàn)消費(fèi)者的利益，成為公眾權(quán)益的維護(hù)者

3.投資環(huán)境創(chuàng)造者。首先，政府要為公共產(chǎn)品的私人供給者提供制度激勵(lì)，包括對(duì)公共產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)的界定以及給予某些激勵(lì)措施等，為私人提供公共產(chǎn)品創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。政府通過(guò)簡(jiǎn)化審批、減少收費(fèi)、改善服務(wù)、建立激勵(lì)機(jī)制，給投資者創(chuàng)造一個(gè)良好的、公平的、競(jìng)爭(zhēng)的投資環(huán)境。審批時(shí)，對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以適度超前，但不能嚴(yán)重過(guò)剩；應(yīng)引入競(jìng)爭(zhēng)，但不能過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于不符合公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資規(guī)劃以及可能引發(fā)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施都應(yīng)加以制止。對(duì)于符合公共基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃的項(xiàng)目，應(yīng)積極地吸引多個(gè)投資主體參與，盡可能讓市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用。其次，在私人提供公共產(chǎn)品的過(guò)程中，政府有必要為消費(fèi)者提供信息以及其他必要的支持。

二、法律體系的健全

我國(guó)公共投資準(zhǔn)入法律制度重塑的重要目標(biāo)實(shí)現(xiàn)公共投資的法治化。這就要求健全法律體系。公共投資運(yùn)行的結(jié)果是為公眾提供安全、優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，因?yàn)殛P(guān)涉公眾利益，其一切活動(dòng)都應(yīng)納入法治化軌道。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，幾乎都是以立法為先導(dǎo)，以法制為依據(jù)，按照法定程序進(jìn)行公共投資的運(yùn)作[④]。因此，我國(guó)公共投資領(lǐng)域還需要加快立法步伐，健全公共投資的法律體系。

1.我國(guó)公共投資準(zhǔn)入法律制度重塑的總的指導(dǎo)思想

首先，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能，成為政策法規(guī)制定者[⑤]。在公共投資主體多元化進(jìn)程中，政府首先是政策(包括產(chǎn)品和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格或收費(fèi)水平、建立經(jīng)營(yíng)特許權(quán)制度)的制定者，而不應(yīng)當(dāng)是所有投資項(xiàng)目的具體經(jīng)營(yíng)者，這樣才有利于提高公共投資設(shè)施規(guī)劃和決策的科學(xué)性。政府對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的約束和政府對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的承諾，只有通過(guò)建立合理的規(guī)章制度，才能保證生產(chǎn)者和消費(fèi)者雙方的利益，否則會(huì)影響公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。政府還必須為公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資者構(gòu)筑一個(gè)健全的法律保障體系，讓各投資主體安心投資于公共基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)保證法律法規(guī)的穩(wěn)定性，確保投資者的利益。體現(xiàn)公眾利益是政府在公共投資領(lǐng)域的本質(zhì)作用。

其次，要建立公共投資政府管制與市場(chǎng)化相結(jié)合的準(zhǔn)入制度。隨著公共投資市場(chǎng)化運(yùn)作，在公共投資過(guò)程中，政府的管制模式也要發(fā)生相應(yīng)變化。避免政企不分和行政壟斷最有效的辦法是在法律和制度上有所突破，用法律和制度加以規(guī)制和調(diào)整。對(duì)公共投資進(jìn)行市場(chǎng)化是為了實(shí)現(xiàn)公共投資利潤(rùn)最大化，進(jìn)行政府管制是為了克服“市場(chǎng)失靈”，實(shí)現(xiàn)政府在公用事業(yè)領(lǐng)域逐步從所有者、管理者、經(jīng)營(yíng)者過(guò)渡到市場(chǎng)的管制者，實(shí)現(xiàn)公共投資福利的最大化。然而，為了克服“政府失靈”，又必須對(duì)政府的管制進(jìn)行規(guī)制，因此必須突破現(xiàn)有法律、法規(guī)、行政規(guī)章以及各職能部門的規(guī)范性文件的規(guī)定，以高層次的法律明確公共投資的性質(zhì)、地位、程序，規(guī)定其決策必須向公眾公開、必須廣泛征求公眾意見以及承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)公共投資的有法可依。

再次，提高公共投資領(lǐng)域的立法層次，改變我國(guó)在這一領(lǐng)域無(wú)專門法律規(guī)定的局面。針對(duì)公共投資領(lǐng)域法規(guī)政策存在的種種弊端，唯有通過(guò)提高立法層次才可以在最大程度上克服和避免這些弊端。國(guó)家可以通過(guò)提高立法層次統(tǒng)一指導(dǎo)思想和基本原則，明確各職能部門以及職能部門的職責(zé)，統(tǒng)一最基本的管理程序和執(zhí)法程序，統(tǒng)一處罰的種類、程序以及不服處罰的救濟(jì)手段等等；以國(guó)家制定相關(guān)的法律、法規(guī)為最基本依據(jù)，國(guó)務(wù)院所屬職能部門可以分行業(yè)制定實(shí)施細(xì)則；地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況制定適應(yīng)于本地區(qū)的實(shí)施細(xì)則，由此形成公共投資領(lǐng)域完善的法律體系。

2.我國(guó)公共投資準(zhǔn)入法律體系構(gòu)建

首先，在基本法方面，為解決當(dāng)前公共投資領(lǐng)域中存在的問(wèn)題，提高公共投資效率，應(yīng)加快基本立法。我們可以借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)制定《公用事業(yè)民營(yíng)化條例》，在條件成熟時(shí)制定《公共投資法》作為指導(dǎo)性法律。該法應(yīng)規(guī)定公共投資的范圍以及公共投資各行業(yè)提供服務(wù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。目前學(xué)界對(duì)公用事業(yè)的范圍以及民營(yíng)化的范圍都是有爭(zhēng)論的，但大家一致認(rèn)為在解決公共投資范圍重點(diǎn)應(yīng)放在分離公用事業(yè)的自然壟斷業(yè)務(wù)和非壟斷業(yè)務(wù)。對(duì)于自然壟斷業(yè)務(wù)可以由國(guó)家授權(quán)的一家企業(yè)經(jīng)營(yíng)，對(duì)于非壟斷業(yè)務(wù)則可以實(shí)行民營(yíng)化。如電力輸送（包括電力配送和分銷業(yè)務(wù)）是自然壟斷業(yè)務(wù)，而電力生產(chǎn)（發(fā)電)則是非壟斷性業(yè)務(wù)。前者由單個(gè)公共企業(yè)或被規(guī)制的私人企業(yè)承擔(dān)，而后者則可由多家私人企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)。另外，還應(yīng)包括:公共投資的重要意義、基本目標(biāo)、投資主體、投資程序、退出機(jī)制以及相關(guān)機(jī)構(gòu)、企業(yè)的權(quán)利和責(zé)任。同時(shí)對(duì)公共產(chǎn)品的價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、市場(chǎng)進(jìn)入條件等重大政策問(wèn)題作出規(guī)定。

其次，在相關(guān)行政法規(guī)方面，我國(guó)目前已經(jīng)有《鐵路法》、《民用航空法》、《電力法》等。這些法律法規(guī)由于制定的時(shí)間較早，已經(jīng)不能適應(yīng)目前公共投資領(lǐng)域改革的需要，存在不少問(wèn)題。因此修改《電力法》和《鐵路法》是當(dāng)務(wù)之急。這些法規(guī)由全國(guó)人大聯(lián)合有關(guān)部門根據(jù)不同基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，結(jié)合現(xiàn)行的政府管制體制和改革的目標(biāo)進(jìn)行制定和修改，然后由全國(guó)人大頒布實(shí)施。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加快立法的有《中國(guó)電訊法》、《中國(guó)航空法》、《自來(lái)水法》、《煤氣法》、《城市公共交通法》、《公用事業(yè)投融資法》。在這些部門行政法規(guī)中，應(yīng)以促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)消費(fèi)者利益為根本指導(dǎo)思想。另外，為了鼓勵(lì)民間資本和外資進(jìn)入公共投資領(lǐng)域，保護(hù)其合法權(quán)益，克服短期行為，可以考慮仿照指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定和外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，以行政法規(guī)的形式，按項(xiàng)目自然壟斷性和公共物品性的強(qiáng)弱將民間資本的進(jìn)入領(lǐng)域劃分為鼓勵(lì)、允許、限制、禁止四大類，并建立公用事業(yè)民間投資指導(dǎo)目錄[⑥]。同時(shí)，需根據(jù)技術(shù)進(jìn)步和實(shí)踐情況，不斷適時(shí)地對(duì)目錄進(jìn)行調(diào)整，并予公布。

第三，配套法規(guī)方面，首先是加緊修訂《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》。《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》是針對(duì)公用企業(yè)依法具有獨(dú)占地位的前提下的規(guī)定，不能適應(yīng)公用企業(yè)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)后，建立與維護(hù)自由、公平、有效競(jìng)爭(zhēng)秩序的需要。其次，加緊對(duì)行政壟斷的規(guī)制。前已經(jīng)述及，公共產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的障礙來(lái)自以部門壟斷和地區(qū)壟斷為主要表現(xiàn)形式的行政壟斷。同時(shí)，行政壟斷的觸角已經(jīng)伸向了早已不再具有自然壟斷性質(zhì)的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。行政壟斷與自然壟斷的混生，造成公共產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域準(zhǔn)入規(guī)制失去客觀評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。還有，由于進(jìn)入障礙主要來(lái)自政府，其造成的惡劣影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出經(jīng)濟(jì)性壟斷帶來(lái)的后果，致使旨在開放公共產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的規(guī)制改革因游戲規(guī)則被破壞而背離改革預(yù)期。因此，對(duì)行政壟斷進(jìn)行規(guī)制勢(shì)在必行。

總之，我們要根據(jù)經(jīng)濟(jì)、合理、效率等原則建立健全公共投資的法律體系，通過(guò)新的立法或修改現(xiàn)有實(shí)體法和程序法，對(duì)缺乏經(jīng)濟(jì)合理性的制度予以廢除，同時(shí)保留和完善合理的規(guī)制制度，通過(guò)制訂相關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，徹底打破政企不分、政資不分、政事不分以及政社不分的傳統(tǒng)體制格局，健全公共投資法律體系，最終實(shí)現(xiàn)公共投資的法治化。

三、準(zhǔn)入主體的多元

所謂準(zhǔn)入主體的多元是指在公共投資中，投資主體除政府外，還有其他的投資者，或是除政府之外的多方組合，由投資方自行融資決策、建設(shè)、管理運(yùn)營(yíng)，所享受的權(quán)益也應(yīng)歸投資方所有，即投資主體可以是中央政府，也可以是地方政府；可以是國(guó)有企業(yè)，也可以是民營(yíng)企業(yè)和社會(huì)公眾；可以是國(guó)內(nèi)的，也可以是國(guó)外的；可以是國(guó)外政府，也可以是國(guó)外的金融機(jī)構(gòu)或個(gè)人投資者。事實(shí)證明，在我國(guó)公共投資主體多元化有其可能性：

（一）公共投資主體多元之可能

1.從民營(yíng)經(jīng)濟(jì)控制力看[⑦]。以前有觀點(diǎn)認(rèn)為，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公共投資領(lǐng)域會(huì)削弱國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力。其實(shí)，民營(yíng)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)并不影響國(guó)有資本對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的控制力。首先，民營(yíng)資本有選擇地進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，并不會(huì)改變國(guó)有經(jīng)濟(jì)在該領(lǐng)域的壟斷地位，因?yàn)檎麄€(gè)行業(yè)的調(diào)控權(quán)仍在政府手中。其次，即使民營(yíng)資本取得了對(duì)某些基礎(chǔ)設(shè)施的控股權(quán)，它也僅僅是對(duì)該設(shè)施領(lǐng)域的控制，不可能達(dá)到對(duì)整個(gè)行業(yè)的控制和壟斷。而且，國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的控制除了控股之外，還可以通過(guò)價(jià)格、稅收、信貸等宏觀調(diào)控手段來(lái)控制。

2.從內(nèi)外資地位平等看。我國(guó)在1995年6月就已經(jīng)頒布了《外資投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，明確將大部分基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)列為鼓勵(lì)外商投資領(lǐng)域，這幾年，國(guó)外的民間資本已經(jīng)以多種形式廣泛進(jìn)入了我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域并取得了成功的經(jīng)驗(yàn)。既然外資可以進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域而且在實(shí)踐中又是可行的，那么我國(guó)的民營(yíng)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域也應(yīng)該是可行的。利用本國(guó)民營(yíng)資本比利用外資更優(yōu)越：因?yàn)楸緡?guó)資金不存在外匯匯兌問(wèn)題、不涉及對(duì)國(guó)家主權(quán)影響的問(wèn)題、不存在國(guó)家債務(wù)問(wèn)題，而且本國(guó)投資者對(duì)我國(guó)的國(guó)情、法律等比較熟悉，更易于溝通和合作。

3.從民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)力看。在20世紀(jì)90年代頭四年中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值的增長(zhǎng)速度由13.9%攀升到65.1%；私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在“十四大”后的發(fā)展更是驚人，一大批資產(chǎn)超千萬(wàn)元、超億元的民營(yíng)企業(yè)迅速崛起。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)這種奇跡般的發(fā)展意味著民營(yíng)資本投資能力的不斷擴(kuò)大和投資空間的不斷拓展。2003年我國(guó)開工的世界第一長(zhǎng)橋——杭州灣跨海大橋總投資118億元，其中杭州宋城集團(tuán)領(lǐng)銜的浙江民營(yíng)企業(yè)出資額達(dá)到注冊(cè)資本的一半以上。[⑧]我國(guó)其它城市在近些年也紛紛采取措施，進(jìn)行城建投資體制的改革。如石家莊的“石家莊行政事業(yè)單位項(xiàng)目建設(shè)管理中心”，青島市的市財(cái)政投資項(xiàng)目試行代建制，以及上海的城投公司。其中相對(duì)成功的是上海的城投公司，其主要職責(zé)是為上海公共投資建設(shè)籌措、管理、使用資金，并承擔(dān)償還資金債務(wù)的責(zé)任。自1992年成立以來(lái)，積極開拓新的融資渠道，為推動(dòng)上海市建設(shè)作出了顯著貢獻(xiàn)。

根據(jù)以上分析我們認(rèn)為，一方面，現(xiàn)階段民營(yíng)投資對(duì)我國(guó)投資增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)已經(jīng)接近國(guó)有經(jīng)濟(jì)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)對(duì)全社會(huì)就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、新增工業(yè)產(chǎn)值等指標(biāo)的貢獻(xiàn)已經(jīng)超過(guò)國(guó)有經(jīng)濟(jì)，具有了進(jìn)入公共投資行業(yè)的可能性。

（二）公共投資主體多元之方式

非公有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公共基礎(chǔ)領(lǐng)域的主要障礙，不是資本規(guī)模上的障礙，不是民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)能力上的障礙，而是市場(chǎng)準(zhǔn)入上的體制性障礙。有鑒于此，應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)民營(yíng)企業(yè)平等進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域的法規(guī)文件，消除行業(yè)的部門壟斷、地區(qū)壟斷以及行政壟斷，減少政府公共投資資金，為民營(yíng)企業(yè)營(yíng)造良好的投資環(huán)境，更好地保護(hù)和引導(dǎo)民營(yíng)投資，其主要方式是：

1.縮減政府資金比例[⑨]。公共投資主體多元化問(wèn)題，說(shuō)到底就是處理政府與市場(chǎng)之間的投資比重系數(shù)。一般來(lái)說(shuō)，各國(guó)政府資金在公共投資建設(shè)中占有非常大的比重，長(zhǎng)期被視為公共投資建設(shè)的主要資金來(lái)源。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府資金在公共投資建設(shè)中所占的比重有降低的趨向。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的西方國(guó)家，政府用于公共投資建設(shè)上的資金比例大大降低，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于發(fā)展中國(guó)家的水平。就我國(guó)來(lái)說(shuō)，競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)應(yīng)該縮減甚至取消國(guó)家的直接投資。今后在公共投資領(lǐng)域，國(guó)有資金應(yīng)有進(jìn)有退，合理調(diào)整政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域。政府應(yīng)從絕大多數(shù)私人物品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品直接生產(chǎn)領(lǐng)域退出，將國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到教育、科學(xué)、安全秩序和社會(huì)保障等公共產(chǎn)品領(lǐng)域，增加這些領(lǐng)域的公共投資。另外，應(yīng)完善公共產(chǎn)品的提供方式，將政府直接生產(chǎn)和間接生產(chǎn)結(jié)合起來(lái)，提高公共產(chǎn)品的供給效率。應(yīng)明確中央政府與地方政府的分工，完善公共產(chǎn)品的提供機(jī)制，根據(jù)公共產(chǎn)品的公共性程度和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的大小，明確各類公共產(chǎn)品應(yīng)由哪一級(jí)政府負(fù)責(zé)提供，明確中央政府和地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分。

2.積極吸引民間資金。從公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的角度看，要加快建設(shè)速度，深化投融資體制改革，如果能夠合理引導(dǎo)民間資本進(jìn)入公共投資領(lǐng)域，鼓勵(lì)各類社會(huì)投資者增加投資，引導(dǎo)他們對(duì)公共領(lǐng)域進(jìn)行投資，可以真正實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化。因此，我們應(yīng)該鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資以獨(dú)資、合作、聯(lián)營(yíng)、參股、特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，創(chuàng)造多種條件，為民間資本進(jìn)入公共投資建設(shè)領(lǐng)域掃清一切障礙。事實(shí)上，民間資本投資公共投資領(lǐng)域力度一直不大。據(jù)統(tǒng)計(jì)[⑩]，從2000年全國(guó)各地區(qū)民間資本用于交通、城建等基礎(chǔ)領(lǐng)域的投資比重來(lái)看，北京、山東、上海等14個(gè)地區(qū)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的投資比重均未達(dá)到10%，基礎(chǔ)領(lǐng)域成為民間資本投資遇到的最大禁區(qū)。從行業(yè)來(lái)看，電力行業(yè)95%的資產(chǎn)屬于國(guó)電系統(tǒng)，其余5%也基本屬于地方國(guó)電[⑪]。而民間資本投資增加不快的主要原因是投資環(huán)境上受到了各種限制。可喜的是，近幾年來(lái)我們已經(jīng)看到了民間資本投資公共投資設(shè)施的范圍在不斷擴(kuò)大。為了給民間資本創(chuàng)造一個(gè)寬松的投資環(huán)境，國(guó)家首先需要在法規(guī)制度上予以明確和放開，從而真正將吸引民間資本進(jìn)行公共投資領(lǐng)域落到實(shí)處。這也是實(shí)現(xiàn)公共投資主體多元化的必由之路。

3.積極利用外來(lái)資金。我國(guó)已經(jīng)加入了WTO并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和加入時(shí)所做的承諾，積極、穩(wěn)妥、有序地全面擴(kuò)大了各領(lǐng)域的對(duì)外開放，其中也包括公用事業(yè)、基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域。2002年3月11日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，我國(guó)正式出臺(tái)新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，新《目錄》鼓勵(lì)外商投資交通、能源、原材料等基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，將市政工程建設(shè)首次列入開放領(lǐng)域，允許采取合作經(jīng)營(yíng)、合資經(jīng)營(yíng)等方式建設(shè)公共投資設(shè)施，允許利用國(guó)外資金發(fā)展基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公共投資設(shè)施，這標(biāo)志著公共投資建設(shè)利用外資已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)嶄新的階段。一方面，加入WTO將促使政府加快職能的轉(zhuǎn)變，并遵守WTO有關(guān)規(guī)則，建立公共財(cái)政體制；另一方面，外資進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，將帶動(dòng)民資投入規(guī)模的擴(kuò)大和投資技術(shù)水平、投資效率的提高。而加入WTO后，巨大的市場(chǎng)潛力和商機(jī)，不斷完善的法律法規(guī)及基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域的進(jìn)一步開放，將進(jìn)一步吸引外商來(lái)華投資基礎(chǔ)設(shè)施。

四、準(zhǔn)入領(lǐng)域的擴(kuò)展[⑫]

根據(jù)項(xiàng)目是否盈利，公共投資項(xiàng)目可以劃分為非經(jīng)營(yíng)性（即公益性）公共投資項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性公共投資項(xiàng)目。前者提供的產(chǎn)品或服務(wù)具有純公共產(chǎn)品性質(zhì)，后者提供的產(chǎn)品或服務(wù)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)。因此，在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，盡管同樣是公共投資，但具體選擇的建設(shè)方式有所不同。具有純公共產(chǎn)品性質(zhì)的公共投資通常采用政府直接投資方式，而具有混合物品性質(zhì)的公共投資通常采取政府間接投資方式。本文將公共產(chǎn)品劃分為純公共產(chǎn)品(pure-publicgoods)和準(zhǔn)公共產(chǎn)品(quasi-publicgoods)，并由此確定政府與其他公共投資主體在兩個(gè)領(lǐng)域投資的范圍劃分，實(shí)現(xiàn)政府在公共投資領(lǐng)域的“退出”和非公資本在公共投資領(lǐng)域的“擴(kuò)展”。

（一）提供純公共產(chǎn)品的公共投資領(lǐng)域

純公共產(chǎn)品不是由市場(chǎng)提供的。由于具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共產(chǎn)品使得消費(fèi)者都希望從別人的購(gòu)買中得到消費(fèi)這一類服務(wù)的好處，因而都不愿付費(fèi)或少付費(fèi)，從而使這類服務(wù)提供產(chǎn)生市場(chǎng)失靈。如果政府不提供這些公共產(chǎn)品，那么公共服務(wù)組合中就不會(huì)有這一類服務(wù)，人們的這一類需求就得不到滿足，從而造成公共服務(wù)組合的效率損失，因而必須由政府直接投資以矯正“市場(chǎng)失靈”。在這種生產(chǎn)方式下，政府統(tǒng)一制定公共投資的發(fā)展計(jì)劃和具體的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)計(jì)劃，決定具體的建設(shè)項(xiàng)目、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)方式、投入產(chǎn)出、生產(chǎn)程序、生產(chǎn)方法以及市場(chǎng)等。政府直接投資提供公共產(chǎn)品通常和政府直接主導(dǎo)融資結(jié)合在一起。因此，對(duì)于純公共產(chǎn)品項(xiàng)目，我們一般認(rèn)為國(guó)家應(yīng)是惟一的投資主體，主張由政府經(jīng)營(yíng)，因?yàn)榧児伯a(chǎn)品項(xiàng)目由國(guó)家投資運(yùn)營(yíng)更能為公眾提供最大的社會(huì)福利，也不會(huì)因產(chǎn)品供給不足而影響國(guó)家的安全和穩(wěn)定。

從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家公共投資運(yùn)行的實(shí)踐看，政府直接進(jìn)行公共投資的方式大致有兩種類型：一是中央政府直接進(jìn)行的公共投資。這類公共投資一般是關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)安全的行業(yè)，西方國(guó)家的造幣廠和中央銀行都采取中央政府直接投資并直接經(jīng)營(yíng)的方式，有的國(guó)家雖然國(guó)防工業(yè)可以由民間資本介入，但絕大多數(shù)國(guó)家國(guó)防工業(yè)還是由中央政府直接投資或控制。此外，郵政、鐵路等部門在傳統(tǒng)上也是采取中央政府直接投資的方式。二是地方政府直接進(jìn)行的公共投資。地方性公共產(chǎn)品是地方公共投資的主要領(lǐng)域，主要涉及司法、公共安全、城市交通等公用事業(yè)、教育、醫(yī)療保健等。

提供純公共產(chǎn)品可以不放開而由國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)具有合理性，但是可以在某些具體環(huán)節(jié)如獲取經(jīng)營(yíng)權(quán)上引入競(jìng)爭(zhēng)。政府可以就某項(xiàng)壟斷性業(yè)務(wù)的提供實(shí)行公開招標(biāo)，多個(gè)潛在提供者為獲取經(jīng)營(yíng)權(quán)而展開競(jìng)爭(zhēng)，政府在這些競(jìng)爭(zhēng)者中選擇服務(wù)收費(fèi)最低者、或承諾服務(wù)質(zhì)量最好者、或要求補(bǔ)貼最少者、或最能接受政府預(yù)定方案者，作為該項(xiàng)業(yè)務(wù)的實(shí)際提供者。政府一旦選定了服務(wù)的提供者，雙方就用明確的服務(wù)合同[⑬]確定各自的權(quán)利和義務(wù)。服務(wù)合同大多是有期限的，在合同期限內(nèi)，市場(chǎng)上沒有直接競(jìng)爭(zhēng)，但一直存在著爭(zhēng)奪下一輪合同的潛在競(jìng)爭(zhēng)，這種潛在的競(jìng)爭(zhēng)為合同實(shí)施提供了有效保證。

在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，基本不存在爭(zhēng)奪經(jīng)營(yíng)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)，壟斷性業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)直接由政府有關(guān)部門授予國(guó)有壟斷性企業(yè)，而且這種授權(quán)是永久性或準(zhǔn)永久性的。因此，一旦獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)，就沒有競(jìng)爭(zhēng)之虞，也就沒有改善經(jīng)營(yíng)和提高服務(wù)質(zhì)量的外在壓力。為了提高我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)程度，引進(jìn)爭(zhēng)奪經(jīng)營(yíng)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)至關(guān)重要。對(duì)此應(yīng)采取兩點(diǎn)措施：第一，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的壟斷性服務(wù)，一般都要通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)程序來(lái)分配其經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府與中標(biāo)者簽訂具有合理限期的服務(wù)合同，合同成為調(diào)節(jié)二者關(guān)系的基本準(zhǔn)繩。第二，提供壟斷性服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)也應(yīng)改造為企業(yè)法人，可以是普通法人，也可以是特殊法人。因此特許權(quán)經(jīng)營(yíng)方式在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域具有廣泛的適用性。一是建立行業(yè)準(zhǔn)入與項(xiàng)目特許方面的法律法規(guī)，確定和保護(hù)民間資本進(jìn)入的范圍。二是明確政府的權(quán)利和責(zé)任。在特許權(quán)經(jīng)營(yíng)中，政府是參與和支持者，在特許權(quán)項(xiàng)目中，政府提供部分資金、信譽(yù)和履約方面的支持等。三是分級(jí)所有，明晰產(chǎn)權(quán)。四是政資分開，資本運(yùn)營(yíng)。五是把條條政策匯總為塊塊政策。六是完善產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，培育市場(chǎng)中介。七是改善投資環(huán)境[⑭]。

（二）提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的公共投資領(lǐng)域

我們把準(zhǔn)公共產(chǎn)品定義為介于純公共產(chǎn)品與私人物品之間的公共產(chǎn)品形態(tài)。準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有擁擠性(congested)，即在準(zhǔn)公共產(chǎn)品的消費(fèi)中，每一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品都有其合理的消費(fèi)容量，超過(guò)其消費(fèi)容量，就會(huì)發(fā)生擁擠。

在準(zhǔn)公共產(chǎn)品項(xiàng)目投資主體的選擇上，應(yīng)提倡投資主體的多元化。從單純的政府投資轉(zhuǎn)向由政府(中央政府和地方政府)、企業(yè)(包括國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、外商獨(dú)資企業(yè)、合資合作企業(yè))、個(gè)人、金融機(jī)構(gòu)(包括商業(yè)銀行、外資銀行、政策性銀行和一些非銀行金融機(jī)構(gòu))投資，或通過(guò)合資、合作的方式，共同參與準(zhǔn)公共產(chǎn)品項(xiàng)目。政府固然是準(zhǔn)公共產(chǎn)品的投資主體，但政府可以有所不為。對(duì)于能夠由民間提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品項(xiàng)目，應(yīng)盡可能交給企業(yè)和私人去做；政府即使占有一定股份，但指導(dǎo)思想也不是為了控制企業(yè)，而是為了幫助解決企業(yè)或私人在項(xiàng)目投資初期的資金不足和運(yùn)作上的困難，政府在項(xiàng)目中所占的股份最終還應(yīng)該轉(zhuǎn)讓給企業(yè)或個(gè)人。

政府應(yīng)大膽地在控制企業(yè)數(shù)量，要求其必須達(dá)到最小經(jīng)濟(jì)規(guī)模要求的前提下放松進(jìn)入壁壘，允許多家新企業(yè)進(jìn)入，充分發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用。我國(guó)的鐵路運(yùn)輸業(yè)無(wú)疑是一個(gè)可競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。這是因?yàn)殡S著向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變及其它運(yùn)輸方式的競(jìng)爭(zhēng)，鐵路運(yùn)輸會(huì)漸失壟斷地位；鐵路產(chǎn)業(yè)只有路網(wǎng)部分由于其巨額的沉沒成本的存在而具有有限的自然壟斷性，而其網(wǎng)上運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)明顯不具有自然壟斷性，完全可以引入競(jìng)爭(zhēng)；隨著我國(guó)資本市場(chǎng)的逐步完善，鐵路產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)的流動(dòng)性和可轉(zhuǎn)售性將大大增強(qiáng)，其進(jìn)入與退出壁壘大為減弱。而引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分離后，運(yùn)輸企業(yè)在運(yùn)輸市場(chǎng)上既有替代性競(jìng)爭(zhēng)，也有行業(yè)內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)[⑮]。

其實(shí)，非公資本進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)并不違背公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在特性。首先，公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的特性并非是整齊劃一的，不同行業(yè)或同一行業(yè)的不同部門的公共性和自然壟斷性并不總是一樣的；公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)特性的強(qiáng)弱態(tài)勢(shì)并非靜止的，不同國(guó)情或同一個(gè)國(guó)家的不同發(fā)展階段，其公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)有資本的要求也是不相同的。其次，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)并不排斥民營(yíng)，它可以通過(guò)市場(chǎng)交換使民營(yíng)資本獲得價(jià)值補(bǔ)償[⑯]。

五、準(zhǔn)入程序的規(guī)范

實(shí)現(xiàn)公共投資主體的多元化離不開非公資本的投資，非公資本的不斷壯大是實(shí)現(xiàn)我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)的重要力量。實(shí)現(xiàn)投資信息公開、審批程序透明以及完善招標(biāo)投標(biāo)制度，把公共投資的程序法治化是我們必須加以解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

1.實(shí)現(xiàn)投資信息公開

信息公開是現(xiàn)代民主政治對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的必然要求，也是現(xiàn)代政府的普遍做法。美、英等西方國(guó)家近年來(lái)均制定了本國(guó)的《信息公開法》、《電子政務(wù)法》及相關(guān)法規(guī)規(guī)章。近年來(lái)的調(diào)查研究[⑰]表明：企業(yè)和投資者對(duì)于一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)的投資發(fā)展環(huán)境的信心，很大程度上來(lái)源于政府信息透明程度。建立規(guī)范化的可操作的信息公開制度，將為公共投資者進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和資本運(yùn)營(yíng)活動(dòng)最大限度地提供可預(yù)測(cè)的發(fā)展前景，創(chuàng)造公平、公正、公開的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，并為他們提供更多的公共信息服務(wù)。尤其是隨著網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，政府在線信息公開將大大減少企業(yè)和投資者的往返奔波，節(jié)省時(shí)間、人力和物力，降低企業(yè)成本，獲得更大利益。與此同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)的國(guó)際性將在最大范圍內(nèi)宣傳、展示本地區(qū)的優(yōu)質(zhì)投資環(huán)境，有利于吸引更多的公共投資者前來(lái)尋求發(fā)展。為了使民間資本和外資能安全地進(jìn)入公共投資領(lǐng)域，可以考慮將民間資本的進(jìn)入領(lǐng)域劃分為鼓勵(lì)、允許、限制、禁止四大類，并建立公用事業(yè)民間投資指導(dǎo)目錄，實(shí)現(xiàn)投資信息的公開，克服信息不對(duì)稱的弊端。同時(shí)，根據(jù)技術(shù)進(jìn)步和實(shí)踐情況，不斷適時(shí)地對(duì)目錄進(jìn)行調(diào)整，并予公布。

2.實(shí)現(xiàn)審批程序透明

由于我國(guó)目前的行政程序法并不完善，這使得許多行政機(jī)關(guān)在行使規(guī)制權(quán)力時(shí)沒有程序性限制，因而不同程度地侵害了公共投資者的聽證權(quán)、知情權(quán)及參與權(quán)。因此，要完善公共投資審批程序的透明化，就應(yīng)該從以下方面著手：要從公共投資的實(shí)際和審批事項(xiàng)的特點(diǎn)出發(fā)，按照《行政許可法》的要求，對(duì)公共投資審批工作公開化，要讓投資者知情，方便投資者辦事，接受投資者監(jiān)督。對(duì)符合審批條件和標(biāo)準(zhǔn)但需要擇優(yōu)審批的，應(yīng)當(dāng)在程序中規(guī)定以集體討論、聽證會(huì)、招標(biāo)投標(biāo)、拍賣等公開、公正的方式進(jìn)行選擇，不能由個(gè)人擅自決定，搞“暗箱操作”。除按國(guó)家保密規(guī)定應(yīng)予保密的內(nèi)容外，行政審批的程序性規(guī)定和責(zé)任追究辦法，包括所有涉及審批所必需的申請(qǐng)條件或材料、受理部門、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及其他程序性規(guī)定等，都應(yīng)當(dāng)在辦公地點(diǎn)、政府網(wǎng)站上公開。對(duì)外公開的內(nèi)容要與審批制度規(guī)定和實(shí)際的審批辦法保持一致性。凡是公開的，必須嚴(yán)格執(zhí)行；凡是未公開的，不得作為行政審批的依據(jù)，不得在審批過(guò)程中隨意解釋或另外附加條件。審批程序除了有嚴(yán)格的時(shí)間限制外，對(duì)于不予批準(zhǔn)的投資應(yīng)要求給予合理的解釋，并在程序上給投資者以尋求救濟(jì)的機(jī)會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)公共投資審批程序的透明化。

3.完善招標(biāo)投標(biāo)制度

英國(guó)在城市公用事業(yè)民營(yíng)化改革的實(shí)踐中，相繼采取的一系列管制政策是通過(guò)招標(biāo)、投標(biāo)制度來(lái)體現(xiàn)的，所以完善招標(biāo)、投標(biāo)制度是重要手段[⑱]。就我國(guó)而言，公共投資具有公益性質(zhì)，不同于一般生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，從定價(jià)到質(zhì)量都不能完全由市場(chǎng)決定，因此要設(shè)置一定的“門檻”，授權(quán)達(dá)到要求的企業(yè)進(jìn)入。目前最好的方法是借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在公共投資領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》制訂公共投資招標(biāo)投標(biāo)制度，對(duì)招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)與定標(biāo)等程序進(jìn)行規(guī)制，并由公證機(jī)構(gòu)全程參與，實(shí)現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)程序的規(guī)范。

首先，應(yīng)當(dāng)招標(biāo)公告，對(duì)準(zhǔn)入條件進(jìn)行公示。招標(biāo)公告應(yīng)當(dāng)通過(guò)報(bào)刊或者其他媒介。招標(biāo)公告應(yīng)當(dāng)載明下列事項(xiàng)：招標(biāo)人的名稱和地址；招標(biāo)項(xiàng)目的性質(zhì)、數(shù)量；招標(biāo)項(xiàng)目的地點(diǎn)和時(shí)間要求；獲取招標(biāo)文件的辦法、地點(diǎn)和時(shí)間；對(duì)招標(biāo)文件收取的費(fèi)用；需要公告的其他事項(xiàng)。對(duì)于公共投資領(lǐng)域，哪些行業(yè)或者哪些行業(yè)的哪些環(huán)節(jié)是完全開放的，哪些行業(yè)或者哪些行業(yè)的哪些環(huán)節(jié)是有條件開放的，必須進(jìn)行公示，讓所有的民間資本和外國(guó)資本得到充分的市場(chǎng)準(zhǔn)入信息，以作出是否可以進(jìn)入以及是否有資格進(jìn)入的商業(yè)判斷。對(duì)于有條件限制進(jìn)入的領(lǐng)域，管制機(jī)構(gòu)對(duì)于準(zhǔn)入條件必須進(jìn)行管制。準(zhǔn)入條件的設(shè)置必須符合科學(xué)化、市場(chǎng)化要求，側(cè)重于為以后完全開放做準(zhǔn)備，應(yīng)該針對(duì)進(jìn)入企業(yè)的資質(zhì)、資本規(guī)模等設(shè)置條件，而不應(yīng)對(duì)諸如資本性質(zhì)、來(lái)源等設(shè)置條件；對(duì)于進(jìn)入條件和標(biāo)準(zhǔn)必須及時(shí)、充分、準(zhǔn)確地進(jìn)行公示，以便讓市場(chǎng)了解。

其次，依法進(jìn)行開標(biāo)、評(píng)標(biāo)與定標(biāo)。公共投資招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中，開標(biāo)、評(píng)標(biāo)與定標(biāo)等都應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件并結(jié)合公共投資的特征在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)和程序以公開方式進(jìn)行。開標(biāo)由政府（招標(biāo)人）主持，邀請(qǐng)?jiān)u標(biāo)委員會(huì)成員、投標(biāo)人代表和有關(guān)單位代表參加。政府負(fù)責(zé)組建專業(yè)評(píng)標(biāo)委員會(huì)[⑲]負(fù)責(zé)評(píng)標(biāo)。評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)所有公共投資投標(biāo)文件進(jìn)行審查，對(duì)與招標(biāo)文件規(guī)定有實(shí)質(zhì)性不符的投標(biāo)文件，應(yīng)當(dāng)決定其無(wú)效。評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照公共投資招標(biāo)文件的特殊規(guī)定對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審和比較，并向所有招標(biāo)人推薦一至三個(gè)中標(biāo)候選人。招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)從評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦的中標(biāo)候選人中確定中標(biāo)人。中選的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合下列條件之一：（1）滿足招標(biāo)文件各項(xiàng)要求，并考慮各種優(yōu)惠及稅收等因素，在合理?xiàng)l件下所報(bào)投標(biāo)價(jià)格最低；（2）最大程度的滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。如果無(wú)限制公開招標(biāo)找不到相應(yīng)的投標(biāo)人，則可采取劃定范圍的有限制招標(biāo)，根據(jù)項(xiàng)目情況和市場(chǎng)情況，選定幾家公司，把招標(biāo)文件讓他們看，請(qǐng)幾家公司根據(jù)招標(biāo)文件進(jìn)行報(bào)盤。如果涉及到要采用專利技術(shù)進(jìn)行施工的公共投資項(xiàng)目，或者是招標(biāo)時(shí)無(wú)法確定投資的項(xiàng)目，涉及國(guó)家機(jī)密的項(xiàng)目，還有由于搶險(xiǎn)工程與工程建設(shè)時(shí)間十分緊迫的項(xiàng)目，可以直接確定工程承包單位。

六、投資運(yùn)行[⑳]的監(jiān)管

（一）監(jiān)管觀念的變革

要實(shí)現(xiàn)公共投資由行政性管理向社會(huì)性監(jiān)管和禁令性監(jiān)管轉(zhuǎn)變[21]。所謂社會(huì)性監(jiān)管是指政府從國(guó)家安全、公眾利益的角度出發(fā)，對(duì)環(huán)境保護(hù)、自然資源利用、公眾安全等方面提出強(qiáng)制性要求，并實(shí)行監(jiān)管；所謂禁令性監(jiān)管，是政府宣布企業(yè)不能做什么，對(duì)那些環(huán)境污染大、安全隱患多、危及公眾安全的項(xiàng)目禁止令，嚴(yán)禁企業(yè)進(jìn)入，余下的項(xiàng)目全部放開，由企業(yè)自主判斷投資風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目收益等。由行政性準(zhǔn)入監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)性監(jiān)管和禁令性監(jiān)管意味著公共基礎(chǔ)領(lǐng)域市場(chǎng)準(zhǔn)入的監(jiān)管方式的三個(gè)轉(zhuǎn)變：一是由“生產(chǎn)者至上原則”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋M(fèi)者至上原則”；二是由“管住企業(yè)”轉(zhuǎn)變到“管住政府”；三是由單純的“事前”監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆虑啊⑹轮小毕嘟Y(jié)合的監(jiān)管。如英國(guó)在公用事業(yè)制定和調(diào)整有關(guān)消費(fèi)者、企業(yè)等各利益集團(tuán)的政府管制法規(guī)時(shí)，都實(shí)行聽證會(huì)制度，進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督；政府把某一政府管制法規(guī)草案公開在因特網(wǎng)、大眾媒體上，以廣泛征求社會(huì)各利益集團(tuán)的意見，并據(jù)此對(duì)政府管制法規(guī)草案進(jìn)行修改，作為制定有關(guān)法規(guī)的依據(jù)。

（二）準(zhǔn)入過(guò)程的監(jiān)管

在審批許可制度方面，監(jiān)管有其必要性。審批、許可制度在我國(guó)一向是投資制度的重要內(nèi)容。在外商投資領(lǐng)域，采取的是依據(jù)外商投資企業(yè)法律的相關(guān)規(guī)定對(duì)外資進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查的審批制度。在內(nèi)資領(lǐng)域，由于我們長(zhǎng)期以來(lái)習(xí)慣于通過(guò)政府而不是市場(chǎng)來(lái)配置資源，投資的審批制度更為復(fù)雜和繁瑣。另外，按照有關(guān)規(guī)定，在特定行業(yè)內(nèi)進(jìn)行投資，還涉及到經(jīng)營(yíng)許可問(wèn)題。在這些行業(yè)內(nèi)，無(wú)法可依，以文件代法的現(xiàn)象仍然存在。即使有相關(guān)的法律規(guī)定，在審批的條件和標(biāo)準(zhǔn)方面或者規(guī)定得不夠，或者產(chǎn)生了不同主體之間的不公平情況。這要求進(jìn)行必要的監(jiān)管：第一，盡快完成從嚴(yán)審制向核準(zhǔn)制的過(guò)渡。也即實(shí)現(xiàn)公共投資從嚴(yán)格審批制向有限制的核準(zhǔn)登記制的過(guò)渡。在后一種情況下，審批機(jī)關(guān)主要是從程序上審查投資項(xiàng)目是否符合法律規(guī)定的基本條件，符合條件的即予以核準(zhǔn)登記，而很少或基本上不作實(shí)質(zhì)審查。在這種情況下，審批機(jī)關(guān)自由裁量的余地非常小，也容易實(shí)現(xiàn)程序上的透明化。第二，逐漸實(shí)現(xiàn)公共投資行政審批權(quán)統(tǒng)一。這是一個(gè)涉及全局的事項(xiàng)，不僅與政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置相關(guān)，更與政府職能的轉(zhuǎn)變相關(guān)。在以往公共投資中，審批制度的本意是在中央政府統(tǒng)一管理下獲得國(guó)民經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展，所以建立了一套嚴(yán)格的投資審批制度，但效果卻不理想。當(dāng)前，要改變中央和地方政府對(duì)于大型項(xiàng)目的審批制度是完全不可能的，但我們可以嘗試實(shí)現(xiàn)內(nèi)外商公共投資審批權(quán)的相對(duì)統(tǒng)一。外商投資的審批當(dāng)前是由商務(wù)部以自己審批和委托審批的方式統(tǒng)一實(shí)施，而中方“上級(jí)主管部門”一詞在相關(guān)法律中的消失使這種統(tǒng)一性更有了保證。在內(nèi)資領(lǐng)域，也可以嘗試建立一個(gè)統(tǒng)一的投資審批機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)投資審批工作，并將涉及到的特定行業(yè)的審批權(quán)交由該機(jī)構(gòu)委托其他相關(guān)機(jī)構(gòu)代為行使。只有達(dá)到一定規(guī)模，有一定影響或?qū)儆谙拗祁惖耐顿Y才由該機(jī)構(gòu)進(jìn)行審批，對(duì)其他的投資至多采取備案制。

在招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程的監(jiān)管方面，德國(guó)提供了有益的借鑒[22]。德國(guó)根據(jù)國(guó)家反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)，聯(lián)邦政府設(shè)有聯(lián)邦政府反壟斷局，在反壟斷局設(shè)有合同公正監(jiān)控委員會(huì)。這個(gè)委員會(huì)是中立的，不站在任何一方，從事審查大項(xiàng)目的招標(biāo)是否按法規(guī)進(jìn)行，業(yè)主的招標(biāo)材料必須提交委員會(huì)，對(duì)于拒不提供材料的業(yè)主或投標(biāo)人，如果發(fā)生爭(zhēng)議則承擔(dān)敗訴的后果。如果州(市)政府的合同授予委員會(huì)在授予合同的過(guò)程中自己發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和偏差，監(jiān)控委員會(huì)可進(jìn)行調(diào)查。在招標(biāo)過(guò)程中，如果是業(yè)主的失誤造成投標(biāo)人未中標(biāo)，業(yè)主要賠償其未中標(biāo)的損失，賠償額度由法院決定。同時(shí)，德國(guó)對(duì)于在歐盟招標(biāo)的項(xiàng)目，國(guó)家審計(jì)署將進(jìn)行審計(jì)，同時(shí)對(duì)公共投資中的腐敗的處罰也是非常嚴(yán)厲的[23]。因此，我國(guó)在公共投資過(guò)程中要對(duì)招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)與定標(biāo)等過(guò)程進(jìn)行有效的監(jiān)管。

（三）準(zhǔn)入之后的監(jiān)管

對(duì)于公共投資主體的市場(chǎng)準(zhǔn)入，并不是一入了之，特別是有條件進(jìn)入的企業(yè)，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中可能會(huì)有所變化，是否依然具備準(zhǔn)入條件，就需要管制機(jī)構(gòu)有相應(yīng)的監(jiān)督、管理辦法持續(xù)對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督。所以，公共投資準(zhǔn)入制度應(yīng)該建立完善的監(jiān)督、管理制度，以保證準(zhǔn)入管制的連續(xù)性。在德國(guó)，如果在合同授予施工單位后發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，合同己經(jīng)簽訂，從民法上講沒有權(quán)利改動(dòng)。如果項(xiàng)目在招標(biāo)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，監(jiān)控委員會(huì)可以作出招標(biāo)繼續(xù)還是停止的決定。如果責(zé)任在招標(biāo)人，必須立即改正，還可作出強(qiáng)制性調(diào)整的決定。無(wú)論問(wèn)題出在那一方，都可以對(duì)監(jiān)控委員會(huì)的調(diào)整作出申述。對(duì)于承包人來(lái)講，除了這條途徑外，還可以向民事庭申述，如果法庭調(diào)查結(jié)果是承包人的錯(cuò)誤和忽略，招標(biāo)人可以要求承包人賠償可能的損失。

另外，基于公共投資的公益性特征，還需要建立公共投資建設(shè)工程竣工后的長(zhǎng)效跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制。一方面可以加強(qiáng)施工單位的責(zé)任心，使之保持其施工資質(zhì)，另一方面可以有效利用公共投資資金，避免造成資源的浪費(fèi)，還有就是能夠保證公眾在使用過(guò)程中的安全[24]。

七、退出機(jī)制[25]的完善

（一）公共投資退出機(jī)制的地位與功能

1.退出機(jī)制與準(zhǔn)入機(jī)制相比地位同等重要。如果僅有準(zhǔn)入機(jī)制而沒有退出機(jī)制，起不到對(duì)公共投資主體規(guī)制的目的，只有把準(zhǔn)入機(jī)制與退出機(jī)制結(jié)合起來(lái)，才能真正實(shí)現(xiàn)公共投資主體有進(jìn)有退的良性循環(huán)機(jī)制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)優(yōu)勝劣汰，建立退出機(jī)制十分必要。退出機(jī)制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)濟(jì)運(yùn)行循環(huán)暢通和新陳代謝的內(nèi)在要求。沒有健全的退出機(jī)制則會(huì)出現(xiàn)衰而不退、敗而不退的情況，其結(jié)果勢(shì)必引發(fā)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。因此建立和完善公共投資市場(chǎng)退出機(jī)制已經(jīng)成為公共投資準(zhǔn)入監(jiān)管制度的重要一環(huán)。

2.退出機(jī)制與準(zhǔn)入機(jī)制共同促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展。維護(hù)市場(chǎng)的有序競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，促進(jìn)市場(chǎng)持續(xù)發(fā)展是二者共同的追求。政府主管部門既要承擔(dān)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職責(zé)，又要扮演市場(chǎng)公平有序的監(jiān)管者角色。在市場(chǎng)發(fā)展初期往往更加注重的是建立產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)機(jī)制、市場(chǎng)的準(zhǔn)入制度和市場(chǎng)主體的培育機(jī)制，而對(duì)促進(jìn)市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)、保護(hù)消費(fèi)者利益的退出機(jī)制則顧及不多。我國(guó)目前相關(guān)的市場(chǎng)退出機(jī)制還不完善，對(duì)違規(guī)經(jīng)營(yíng)者的威懾力還不夠，而部分企業(yè)退出后根本不辦理相關(guān)手續(xù)，也容易給消費(fèi)者權(quán)益造成較大的侵害。

（二）公共投資退出機(jī)制存在的問(wèn)題與完善[26]

1.公共投資退出援助機(jī)制的缺失和完善。有些資源以實(shí)物形態(tài)進(jìn)入公共投資領(lǐng)域后，就具備了資產(chǎn)專用性，而且由于公共投資行業(yè)的特點(diǎn)，這個(gè)領(lǐng)域的資產(chǎn)專用性、沉淀成本、“存量剛性”等都非常顯著，這也導(dǎo)致了有退出障礙的行業(yè)出現(xiàn)整體衰退。因此，在公共投資領(lǐng)域單純依靠企業(yè)自身進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和退出是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。有些國(guó)家如日本就建立了國(guó)有資本退出援助機(jī)制，以解決退出障礙問(wèn)題。在我國(guó)公共投資領(lǐng)域，由于沒有這一制度，退出障礙十分嚴(yán)重，今后可以借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)加以完善。

2.公共投資企業(yè)退出的遺留問(wèn)題及完善。相關(guān)制度的不完善使基礎(chǔ)領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)的包袱主要集中在冗員、呆壞賬、企業(yè)辦社會(huì)三個(gè)方面。由于社會(huì)保障制度不健全和資本市場(chǎng)欠發(fā)達(dá)，企業(yè)難以解決上述問(wèn)題。就當(dāng)前的社會(huì)保障體系而言，覆蓋面依然較窄。例如2002年底，全國(guó)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)還不足目標(biāo)人口的半數(shù)。在此情況下，劣勢(shì)企業(yè)無(wú)法將退休職工和失業(yè)人員轉(zhuǎn)交給社會(huì)，而是寄希望于執(zhí)行購(gòu)并的企業(yè)予以消化和承擔(dān)。此外，資本市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)欠發(fā)達(dá)，也造成企業(yè)退出時(shí)產(chǎn)權(quán)交易和資本變現(xiàn)存在障礙。因此，完善社會(huì)保障法律制度、促進(jìn)就業(yè)制度，發(fā)展資本市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)勢(shì)在必行。

3.公共投資企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的缺陷及完善。在已虧損的企業(yè)的要素整合、優(yōu)化的過(guò)程中，會(huì)出現(xiàn)大量的聯(lián)合兼并，甚至發(fā)生強(qiáng)強(qiáng)企業(yè)之間的重組和聯(lián)合。目前存在著兩方面的退出障礙：一是地方政府的障礙。企業(yè)一旦退出，地方政府的政績(jī)受到影響，也喪失了對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)尤其是地方國(guó)有企業(yè)的控制力，所以，地方政府對(duì)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)較好的國(guó)企不愿放棄。二是公司治理結(jié)構(gòu)的障礙。在存在內(nèi)部人控制的企業(yè)中，只要企業(yè)經(jīng)營(yíng)能夠維持，也不會(huì)主動(dòng)退出市場(chǎng)。所以，趁著新《公司法》的實(shí)施的機(jī)會(huì)，要對(duì)我國(guó)公司治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行不斷完善。英國(guó)、德國(guó)、日本、新西蘭、韓國(guó)等國(guó)家自然壟斷公司法人治理方面都有成功經(jīng)驗(yàn)和特點(diǎn)。英國(guó)鐵路新路網(wǎng)公司是公益性特殊企業(yè)，其主要任務(wù)是負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)、維護(hù)和更新路網(wǎng)，不以盈利為目的。公司股東不持有公司股權(quán)，不收取股利報(bào)酬，不直接經(jīng)營(yíng)企業(yè)。日本的特殊法人是公企業(yè)的概念。它包括兩種事業(yè)法人，兩種企業(yè)法人。兩種非競(jìng)爭(zhēng)的事業(yè)法人是公團(tuán)（如日本鐵路建設(shè)公團(tuán)）和公社（日本鐵路公社），兩種企業(yè)法人是政府控股公司和政府參股公司。這些做法都值得借鑒。

總之，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，首先是采取強(qiáng)化獲準(zhǔn)進(jìn)入的企業(yè)的公共投資責(zé)任的形式以限制其退出，以保證這些行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)的不間斷和有效供給。其次是制定行業(yè)性法規(guī)規(guī)定不同特征行業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)期限，防止管制時(shí)滯過(guò)度延伸造成新的進(jìn)入障礙。例如，2005年我國(guó)政府主管部門加快了建立、完善公共投資市場(chǎng)退出機(jī)制的步伐。如規(guī)定所有ISP、ICP必須進(jìn)行許可證備案等，以嘗試建立增值電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)狀況監(jiān)測(cè)機(jī)制，建立增值業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的退出機(jī)制。今后還可以嘗試引入ISP、ICP服務(wù)保證金制度、企業(yè)信用評(píng)估體系、建立違規(guī)退出企業(yè)的黑名單制度，以維護(hù)增值電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，充分保障用戶的利益[27]。