政府制度經濟學

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一、政府的職能

我們需要一個什么樣的政府？即政府應該具備什么樣的職能？事實上，早在上個世紀的60年代，經濟學家米爾頓·弗里德曼就針對政府的核心職能給出了一個規范的回答：

“政府應該維護法律和秩序，界定產權，充當我們修改產權和其他經濟博弈規則的工具，裁決在解釋規則上出現的爭端，強制執行契約，促進競爭，提供一個貨幣框架，從事抵消技術壟斷的活動，克服各種被公認為十分重要因而須對其實施政府干預的鄰域效應（neighborhoodeffects[①]），政府還應在保護無責任能力者（精神病人和兒童）方面輔助私人慈善團體和普通家庭——這樣一種政府無疑有很重要的職能要履行。堅定的自由主義者并非無政府主義者。”[②]

政府的職能通常是：（1）保護公民的各項自由：政府必須建立和實施一套規則，它同等地適用于所有公民（法治），它不允許公民用暴力、欺騙或其他非法的暴力方式來實現自己的目的。（2）生產共享品（publicgoods）：公共供給是指政府的一種行政行安排，它使物品和服務能為公民或特定的公民階層所用。這種供給既可以通過公共資助、專用票證來實現，也可以通過平等均發證來實現。（3）再分配產權：政府可以用兩種政策手段來嘗試再分配：一種是運用政府的強制權力來征稅和分配轉移支付，以弱化甚至消除競爭博弈的后果；另一種是通過直接干預立足于私人產權的競爭基礎，通過影響財務資本、物質資本和人力資本的積累，通過干預締約自由，改變市場的運行。[③]

正如阿克頓勛爵所指出的，“權力導致腐敗，絕對的權力絕對地導致腐敗。”上述對政府職能的描述只不過是知識分子的一種理想描述，或者說是一個古典自由主義者所期望的理想政府模型。事實上，政府以及其他一切掌握政治權力的人都與市場中的消費者、生產者一樣是追求自我利益最大化的理性人，一旦有機會，其機會主義行為幾乎是不可避免的。

二、政府的委托－機會主義

縱觀歷史，與政治權力有關的一個關鍵問題是政府人——不論其是世襲的統治者、民選議員、部長還是被任命的政府官員——都受誘惑而按其私利行事。也就是說，委托－問題同樣適用于政治組織和行政組織，因為人（官僚、政治家），作為內部人，比他們的委托人（外部公民），更了解情況。由于在政府里，對委托－問題缺少像企業里那種對經理的競爭約束，這就造成了更大的信息不對稱，并最終為人機會主義造成了更多的機會。

委托－問題呈現在集體行動的所有層面上，它往往源于有組織利益集團和政府機構之間的共謀。在多數政治系統中都存在著政治市場，它服務于干預和針對政府普適制度的歧視性變通：許多生產者都尋求對其行業的干預，以緩解無休止的殘酷競爭。[④]政治性干預市場的供給方，政治家、官僚和法官，從事設租活動（rent-creation）。這給政治家和官僚帶來了好處：他們獲得了影響權勢集團的能力，也獲得了政治支持和物質支持，無論這些支持是給予政黨的還是給予干預者個人的。政治干預通常還帶來一種充當保護人的滿足感，并能靠關心自己伙伴的保護人聲譽生活。[⑤]

設租是議員和官僚們配置“租金”的政治性活動。“租金”指不是靠市場中的競爭努力而獲得的收入。它們來源于提供給私人支持者或由政治精英支持者構成的有組織集團的政治特權。典型的情況是，政治干預將產權從無組織的多數人那里再分配給有組織的少數人；然后，這些少數人就能與實施干預的政府人分享他們的租金。

政治“市場”是一種過程。這類市場中的需求來自對再分配產權的政治性干預由需要的生產者，而它的供給者則是各種政府主體。政府主體代表既得利益對自由競爭進行干預。根據這一與經濟市場的簡單類比，政治市場的需求方大都向市場干預的供應方（議員、政治家、官僚和法官）支付干預價格，其方式是貨幣支付和政治支持。

正如休謨那個著名的政治哲學命題所言：“在政治生活中，每個人都是自私自利的，換言之，每個人都是無賴。”政府中的人機會主義幾乎是不可避免地存在著，所以，如何控制政治人的機會主義行為，維護個人自由和社會繁榮，就是一個重大問題了。

三、如何控制政治人

幾百年來，人們采用了大量的政策和制度設計，想要抑制集體行動中棘手的人機會主義問題，并增加公共政策滿足公民愿望的最大可能性：

1、最高領導人被確定為持續存在的、無歧視制度的保護人。在現代大眾社會，領導人（君主、總統）由于認識上的局限不可能了解其下屬的行動。統治者的權威本身就表明，在保護公民利益上，它是一種易出錯的保衛裝置。

2、在現代歐洲和世界上越來越多的國家里，使統治者、當選政治家和官員受制于一般性約束規則的憲法設計變得十分常見。孟德斯鳩在《論法的精神》一書中提出的立法、行政和司法的權力分立（separationofpowers）原則在《美國憲法》中得到實踐，并在控制集體行動的這三類權威的執掌者之間設置監察和平衡（checksandbalance）系統。

3、通過憲法安排，在政府中建立若干自治的層次，以分解控管權限：即將政府分為地方政府、州政府和全國政府（聯邦制）。由于政府機構必須競爭，當大量集體行動是由地方政府來決定和執行時，作為委托人的公民了解政府和控制政府就會更加容易。

4、許多國家還試圖通過兩院制中的權力分解來抑制立法機構中的人機會主義：在聯邦制中，常常設計一個直選的第一議院，同時加上一個實施控制的、代表地區利益的第二議院。由于第二議院和第一議院的情況類似，受制于黨派原則和按黨派路線投票的政黨集團，因而它對政治性機會主義的控制很弱。

5、在不能對政治權勢的集中實施有效監察的情況下，有人提議設計進一步的憲法監察機制，以防止暫時性議會多數派的機會主義行為。哈耶克主張，創立一種“立法議會”，其任務時通過一些就公民的集體強制進行法律認可的法律。然而，能否防止政黨機器以類似于當代多數議院議會的方式支配這種議會，是存在疑問的。

6、公共政策的日趨復雜使有關公民始終了解政府的行動——這是控制政府中機會主義的一個基本前提——變得越來越困難。因此，議會常常責成政府提供更好、更系統的信息。獨立的新聞界，以及由學者、信用評估機構或國際機構那樣的專家監督者對政府活動進行的復審，都進一步增強政府機構的可稽查性（accountability），并抑制著政府中的機會主義。

7、還有一種對政府中機會主義的憲法性控制，即至少使有些政府主體定期曝光，以便由選民審查行政機構的領導人（民主政治）或者政府機構和司法系統中的其他官員（選舉城市官員和法官）。

8、在許多憲法體系中，政黨間的選舉爭奪已演變為對取媚中間選民的歧視性再分配措施的“拍賣”。因此，許多觀察者都在鼓吹限制政治機會主義并對當選議會實施歧視性干預的主權加以限定的憲法規則。在控制行政權力上，一種有關的程序性限制是任期限制。

9、另一種控制手段是公民創議的全民公決。通過這種方式，使委托人掌握了一種工具，能改變或推翻他們所不喜歡的政府創議。

10、有一種控制政府機會主義人的設計在有些北美地區頗受歡迎，這就是撤銷當選代表的職務（或彈劾）：如果一個當選議員、法官或行政官員的行為令大多數公民無法接受，公民有權在該官員任期內的任何時候靠一次更換表決來撤銷他的職務。

11、對政府權力的有效控制受益于兩個條件：其一，一定程度以上的教育發展，它使公民具備經濟上和政治上的文化知識；其二，一定程度以上的富裕生活，它使公民有能力負擔造就一個像樣的民主政府所必需的信息成本和監督成本。比如，一個廣泛的中產階級的興起是一個民主法治社會的重要條件。

12、在當代，對政府中人機會主義的最有力控制顯然是政區對貿易和要素流動的開放。

我們結論只能是，單憑任何一種辦法本身，都不足以有效抑制政府中的委托－問題。在許多時候，為了遏制這一問題，上述的所有辦法都是必需的。即使這樣，有時仍可能無法保證公民幸免于政治機會主義的有害后果。對自由和法治的保護永遠不可能十全十美。[⑥]

憲政經濟學——永恒的任務

上述討論的所有原則和制度的目的在于限制集體權威、保衛個人的自由領域、遏制人的機會主義和尋租活動。也就是說，設計這些原則和制度都是為了宣紙實施差別待遇的政治權力，維護自由和法治，保護公民基本的、不可剝奪的個人權利。

從功能性的觀點來看，政治憲章和經濟憲章的主要功能是，當政策制定者在激烈的沖突中受到誘惑要放棄原則時，就要束住他們的手。制定憲法條款就是要在日常公共政策的實施中杜絕任意的尋租活動和制造混亂的決策。特定的憲法條款有助于防止短視的和昂貴的政治機會主義，其方式猶如荷馬史詩中尤利西斯怕自己受賽壬海妖的誘惑而將自己綁在船桅桿上一樣。

布坎南在《規則的理由》[⑦]中曾提到埃爾斯特的《尤利西斯和塞壬》，他把書名中所包含的那個寓言，視為“對未來的選擇做出先期限制”的經典故事。這個出自荷馬史詩《奧德賽》的故事，類似于我們的“英雄難過美人關”的希臘版，其大意是，大英雄尤利西斯知道自己意志薄弱，他在駕船接近棲居著女妖塞壬的海岸時，唯恐自己經不住她們迷人歌喉的誘惑，便要求同伙把自己綁在桅桿上，又用蠟封住他們的耳朵。這是一種為防范未來災難而做出的決定：若想返回家園，他必須給自己危險的審美欲望預先設防。尤利西斯這種系自身于船桅之上的舉動，淋漓盡致地表達著憲政主義的智慧。荷馬告訴我們：

塞壬坐棲草地，四周堆滿白骨，

死爛的尸體，掛著皺縮的皮膚。

（《奧德賽》卷十二）

避免這種慘狀的辦法說來簡單，不過就是那根縛住大英雄尤利西斯的普普通通的繩子——政治學中我們把它稱為“憲政之道”。[⑧]

需要注意的，正如我們在探討限制政府的人機會主義時所提到的，這種束住政治人的“憲政之繩”并不是一勞永逸的。如果政府中的那些人違反憲政條款，這些條款是很難被強制實施的：畢竟，他們控制著政治權力，有大量的財政資源，壟斷著合法強力的運用。當議會和政府一心要打破憲法的限制時，憲法可能只能成為斥責議會或政府機會主義的一個參考點。因此，“在抵御政治家對個人自由的進攻方面，憲法只是一個虛弱的堡壘”。[⑨]

在最好的情況下，正式的憲法條款在控制公共政策中的人機會主義上也只能發揮有限的約束作用。憲法條款必須由許多其他措施來補充，比如：新聞自由，結社自由，可稽查性，聯邦制，對貿易和要素流動開放等等。為了公民－委托人的自由和繁榮而控制政治權力注定要為任何共同體留下一個永無止境的、具有挑戰性的任務。這是一個演化問題，而不是一個靠某些靈丹妙藥就能一勞永逸地得到解決的問題。

從這個意義上講，對于個人自由與社會繁榮而言，憲政問題，也是憲政經濟學和政治學的主題，是人類社會發展的永恒問題。

[①]neighborhoodeffects為外部效應的一種，它指在地理空間上相鄰、相接的外部效應，故譯為“鄰域效應。”

[②]轉引自：【德】柯武剛史漫飛著《制度經濟學：社會秩序與公共政策》，韓朝華譯，北京：商務印書館，2003年11月，第375頁。

[③]【德】柯武剛史漫飛著《制度經濟學：社會秩序與公共政策》，韓朝華譯，北京：商務印書館，2003年11月，第359、369－370、371頁。

[④]【德】柯武剛史漫飛著《制度經濟學：社會秩序與公共政策》，韓朝華譯，北京：商務印書館，2003年11月，第286－287頁。

[⑤]【德】柯武剛史漫飛著《制度經濟學：社會秩序與公共政策》，韓朝華譯，北京：商務印書館，2003年11月，第171－187頁。

[⑥]【德】柯武剛史漫飛著《制度經濟學：社會秩序與公共政策》，韓朝華譯，北京：商務印書館，2003年11月，第398－404頁。

[⑦]【澳】布倫南【美】布坎南著《憲政經濟學》，馮克利等譯，北京：中國社會科學出版社，2004年1月。中文版第二部分是《規則的自由——憲政的政治經濟學》，第82－83頁。

[⑧]馮克利著《尤利西斯的自縛（政治思想筆記）》，南京：江蘇人民出版社，2004年5月，第170－179頁。