公共選擇學(xué)派憲政理論

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公共選擇學(xué)派在政治理論上的一個特點(diǎn)是關(guān)注憲法問題，從交易政治學(xué)的觀點(diǎn)出發(fā)，政治交易先于市場交易，市場交易要依賴政治交易的結(jié)果——所形成的市場交易規(guī)則。最根本的規(guī)則是憲法，所以公共選擇學(xué)派注重憲法的作用。公共選擇理論的憲法學(xué)說有兩個基本特點(diǎn)：規(guī)則決定論和契約論。

公共選擇學(xué)派是當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個分支，公共選擇理論用經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)和方法分析政治學(xué)的傳統(tǒng)問題，"簡單地說，是將經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治科學(xué)，公共選擇的主題就是政治科學(xué)的主題，即國家理論、投票規(guī)則、投票者行為、黨派政治學(xué)、官方政治等等。"[i]公共選擇學(xué)派在政治理論上的一個特點(diǎn)是關(guān)注憲法問題，從交易政治學(xué)的觀點(diǎn)出發(fā)，政治交易先于市場交易，市場交易要依賴政治交易的結(jié)果——所形成的市場交易規(guī)則。最根本的規(guī)則是憲法，所以公共選擇學(xué)派注重憲法的作用。公共選擇理論的憲法學(xué)說有兩個基本特點(diǎn)：規(guī)則決定論和契約論。

規(guī)則決定論的基本主張是決策規(guī)則決定決策效果，決策規(guī)則重于決策效果。通過對各種集體決策的規(guī)則的研究，布坎南得出的結(jié)論是不同決策規(guī)則將導(dǎo)致不同的結(jié)果。經(jīng)一致同意得出的決定最為公平，不會對任何個人的權(quán)益造成危害。簡單多數(shù)（過半數(shù)）規(guī)則下的政策總會壓制處于少數(shù)的那些人的要求。一項政策的好壞不在于經(jīng)濟(jì)學(xué)家的建議，而在于對政策制定的規(guī)則約束與規(guī)則約束下的政治過程。一項政策的好壞不取決于政策建議和決策行動，而取決于決策的規(guī)則和規(guī)則下的決策過程。

根據(jù)規(guī)則決定論，公平和效率的評價標(biāo)準(zhǔn)也在規(guī)則，在集體決定時，只要規(guī)則是公平的，結(jié)果就是公平的；只要規(guī)則是有效率的，結(jié)果就是有效率的。只要某項活動是按事先商定的規(guī)則進(jìn)行，規(guī)則又得到一致的自愿同意，不管結(jié)果如何，都應(yīng)視為公平的。規(guī)則公平來自其制定的過程，只要制定規(guī)則的過程經(jīng)過了一致同意，規(guī)則就是公平的。公共選擇理論對一致同意的理解是寬泛的：沒有人表示反對，可以認(rèn)為某規(guī)則仍是一致同意的。如果人們在經(jīng)過修改的決策規(guī)則上達(dá)成一致，就有可能接受差強(qiáng)人意的決策結(jié)果。但有一個問題：如果人們對決策規(guī)則本身所體現(xiàn)的利益十分在意或有明確了解時，達(dá)成修改規(guī)則的"一致同意"又會十分困難。

一致同意也是鑒別規(guī)則是否有效率的標(biāo)準(zhǔn)，只要沒有面對全體一致要求改變規(guī)則，規(guī)則就是有效率的。公共選擇的規(guī)則決定論的方法論是重過程，不重效果，布坎南稱之為"主觀主義方法論"。一項集體決策是否有效率，應(yīng)根據(jù)過程，而不是結(jié)果。效率的評價標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)事人的主觀判斷，而不是外在標(biāo)準(zhǔn)。只有個人知道自己的利益為何，其他任何人都不可能越俎代皰。對個人而言，只要是按個人意愿行事，就是增進(jìn)了個人效用。對整體而言，只要其中所有的個人都沒有受到強(qiáng)制，都可按自己的意愿行動，這個整體就有效率。評價集體行動時不需客觀標(biāo)準(zhǔn)，只需參加者對其中的活動的一致同意。

規(guī)則對公平的決定作用在于非規(guī)則的影響因素少，布坎南認(rèn)為決定分配結(jié)果的因素有選擇、努力、運(yùn)氣、出身等，只要選擇是自由的，個人就應(yīng)自負(fù)其責(zé)，因而無所謂公平問題。運(yùn)氣對于個人來說，完全是偶然的，也不會破壞公平原則。努力與分配的關(guān)系是"按勞付酬"，個人憑自己的努力得到的收益是正義的。只有出身會造成不平等，每個人的天賦是有差別的。"在作出選擇之前，在運(yùn)氣光臨經(jīng)濟(jì)賭博以前，在開始努力以前，人們首先是帶著天賦進(jìn)入比賽的。"[ii]但可通過幫助，拉平出身所造成的（起點(diǎn)上的）差別，減輕不公平。糾正出身造成的不公平要依靠規(guī)則，保證有天賦差別的個人之間在機(jī)會上的均等。這種以公平為目的規(guī)則也應(yīng)建立在一致同意的基礎(chǔ)上，一個規(guī)則被認(rèn)為是公平的，不是它本身的狀況所決定，而是當(dāng)事人都認(rèn)可。所以，對于一項規(guī)則而言，當(dāng)事人的同意在其是否公平之前，而不是因為其公平，人們才認(rèn)可它。

規(guī)則對決策的決定作用來自其本身的約束功能，決策規(guī)則約束個人在集體中的行為，個人是在給定的規(guī)則程序下，根據(jù)自己對約束條件的理解，選擇能給自己帶來最大程度的滿足的行動方案。在經(jīng)濟(jì)中，制度可以限制人的行為在自愿交易的范圍，使交易的結(jié)果趨向高效率。"一個人的效用既受他接受和供給的商品和服務(wù)的影響，也受制度背景的影響。這種背景的改變，或者是活動規(guī)則的改變，會影響一個人的效用，正像他所獲得的商品數(shù)量的改變會影響他的效用一樣。"[iii]

集體決策的規(guī)則是個體系，這個體系是相對固定的和持久的，地位相當(dāng)于憲法。憲法是在集體決策之前制定的，決策規(guī)則先于決策，憲法存在于立法和決策之前。憲法先于政府，立憲階段達(dá)成的憲法契約是對政府行為的約束。

憲法的基礎(chǔ)是全體人的一致同意。制憲與修憲都是集體行動，布坎南認(rèn)為有三種集體行動：執(zhí)行現(xiàn)行法律的行動、在現(xiàn)行法律范圍內(nèi)的集體活動、改變法律本身和現(xiàn)行成套法律規(guī)定的活動。前兩種相對應(yīng)于他所提到的"保護(hù)性國家"和"生產(chǎn)性國家"，第三種包括立法和立憲以及修憲活動。憲法的基礎(chǔ)是契約，即建立在一致同意之上的自愿協(xié)定。這與市場交換的原則——互相同意一樣，憲法契約與市場原則不矛盾，憲法體現(xiàn)為建立在一致同意基礎(chǔ)上的互利契約。憲法的目的是促進(jìn)社會財富的增加，減少社會財富被剝奪。集體行動是個人為走出無政府狀態(tài)，避免囚犯困境的共同努力，每個個人的自由不應(yīng)因集體行動而受損，這要求集體行動以一致同意為根據(jù)，唯有一致同意能夠說明修改規(guī)則的必要性。

對憲法的一致同意在以下兩種情況下可能失去。第一，政府可能破壞憲法，為自己謀利。官僚或政治家個人有以職謀私，欺騙憲法的動機(jī)。政府本身并不存在天然的、避免自己成為掠奪工具的約束。從制度上看，對政府的行為存在著程序上的和范圍上的約束：決策規(guī)則和立法程序有事先的規(guī)定；對政府行為有具體規(guī)定，在財政收支、貨幣發(fā)行、經(jīng)濟(jì)管制等方面政府的權(quán)限也有嚴(yán)格限定，并由相應(yīng)的權(quán)威機(jī)構(gòu)監(jiān)督。但是這兩種約束均可能失效，在立法過程中立法人員可以利用程序，得出違背全體利益的立法，憲法反而被當(dāng)作利益集團(tuán)的工具，"立法至高無上，憲法則從屬于"。在司法和行政過程中，最高法院無力對抗國會，監(jiān)督機(jī)構(gòu)做不到中立，政府行為的自由度可能很大。對集體決策的內(nèi)在約束和外在約束都有可能失效。

第二，修憲的原因還可以是時間上的，立憲需一致同意，但后代并沒有參加立憲過程，不一定同意先輩制定的規(guī)則，所以有理由要求修憲。從這個意義上講，一部憲法不是一次形成的，因此隨著環(huán)境的變化，憲法也要發(fā)展。一部憲法也不能適用于所有的事件，當(dāng)人們在決策時對一些問題無法達(dá)成一致時，有一個解決方案是修改決策規(guī)則。從更一般的道理上講，人們也會自己關(guān)于個人權(quán)利的理念出發(fā)，對照現(xiàn)實的權(quán)利狀況，假如與他們的預(yù)期相差很多，他們也會要求對憲法契約進(jìn)行重新談判。政府政策失敗的原因也可能是由于決策規(guī)則。盡管現(xiàn)存的憲法不是凝固不變的，但重要的是，它為進(jìn)行預(yù)測提供了一個基礎(chǔ)，使得人們能夠?qū)δ┩耆@露的事件作出預(yù)期。當(dāng)然，修改憲法的要求一定會產(chǎn)生，特別是從那些沒有參與制定原先的憲法契約的未來一代人中產(chǎn)生。

在布坎南看來，憲法改革不可避免，立憲改革的原則是契約論，建立或修改規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)是一致同意，政府必須保護(hù)每一個人不受掠奪，這是一致同意規(guī)則的要求。修改規(guī)則的前提是當(dāng)事各方的一致同意，至少應(yīng)使用最優(yōu)多數(shù)規(guī)則，以增加決策時所需的贊成票比例，盡量不用過半數(shù)規(guī)則，"制度改革的最后檢驗在于受影響各方之間的同意。"[iv]這樣才能達(dá)到非零和的結(jié)果，實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。公共選擇理論研究的是對政府的財政權(quán)力、貨幣權(quán)力、管制權(quán)力的憲法約束，只分析規(guī)則的好壞，不提供直接的政策建議，目的是保證通過規(guī)則總能自動制定出好的政策。

對于公共選擇的的憲法學(xué)說，布坎南認(rèn)為是"另一種"政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。與古典經(jīng)濟(jì)學(xué)不同，后者的對象是制度、規(guī)則，目的是為增強(qiáng)效率而設(shè)計和改革制度。"我們稱之為‘政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的科學(xué)''''。它旨在估價強(qiáng)制的結(jié)構(gòu)，即‘規(guī)則''''，其最終目的是重新設(shè)計和改革，以確保在利用潛在互利關(guān)系上增強(qiáng)效率。"[v]為此布坎南區(qū)分廣義的公共選擇理論和狹義的公共選擇理論。狹義的公共選擇理論分析政治家、官僚和投票人的行為，廣義的公共選擇理論分析對公共選擇行動者的約束，是一種憲法理論。"憲法經(jīng)濟(jì)分析則試圖對約束經(jīng)濟(jì)行為者和政治行為者的選擇與活動的不同法律——制度——憲法規(guī)則的運(yùn)轉(zhuǎn)性質(zhì)作出解釋，這些規(guī)則界定了某種結(jié)構(gòu)，在這一結(jié)構(gòu)內(nèi)，經(jīng)濟(jì)行為者和政治行為者作出普通的選擇。"[vi]

后來他又把對憲法的研究稱為"憲法經(jīng)濟(jì)學(xué)"，憲法經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究對象不是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，而是象集體決策的規(guī)則這樣的政治問題，"憲法經(jīng)濟(jì)學(xué)比正統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)涉足‘更高的''''研究層次；它必須包容后者的成果及許多較不復(fù)雜的分支學(xué)科的成果。"[vii]憲法經(jīng)濟(jì)學(xué)目的也與經(jīng)濟(jì)學(xué)不同，"憲法經(jīng)濟(jì)學(xué)對那些維持憲法規(guī)定的人提出可能的規(guī)范建議，而正統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)則對于實務(wù)的政治家提出建議，具體地說，憲法經(jīng)濟(jì)學(xué)考察對于約束的選擇，而不是在約束內(nèi)的選擇，至今為止，經(jīng)濟(jì)學(xué)家的注意力幾乎是唯一地放在第二個問題上。"[viii]

其實，"憲法經(jīng)濟(jì)學(xué)"本身就是個悖論，無論從哪個角度，憲法都不是經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究對象。布坎南的用意在于把經(jīng)濟(jì)學(xué)擴(kuò)展到社會政治領(lǐng)域，就像他所說的"經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國主義"。關(guān)注政治經(jīng)濟(jì)制度的正確目標(biāo)和借以達(dá)到目標(biāo)的各種制度性手段，布坎南的目標(biāo)是契約自由主義，達(dá)到這些目標(biāo)的手段是一些憲法規(guī)則，它們能夠有效地約束關(guān)于為自我利益而談判的一般政治活動。但是他只分析了規(guī)則本身對決策后果的決定作用，沒有從規(guī)范意義上討論憲法問題。"布坎南建立了自己的契約論的規(guī)范性理論；但它肯定過于簡單，不能擔(dān)負(fù)起這樣一種規(guī)范性理論所必須擔(dān)負(fù)的任務(wù)。"[ix]

憲法經(jīng)濟(jì)學(xué)的另一個基礎(chǔ)是制度觀，布坎南從相對主義認(rèn)識論出發(fā)，認(rèn)為有關(guān)政治制度方面的理論都不是絕對真理，"在政治中根本不存在類似真理的東西，‘那里''''不存在的或應(yīng)認(rèn)為存在的獨(dú)一無二的價值，除了個人的估價。"[x]政治的功能是通過決策規(guī)則，在利益沖突的個人之間達(dá)成一致意見。知識論的個人主義性質(zhì)加上政治觀上的解決沖突論，就構(gòu)成自由主義制度觀。他進(jìn)而主張秩序不是人設(shè)計的產(chǎn)物，個人的知識和能力都是有限的，無力了解所有參加者的效用函數(shù)，也無力掌握全部有關(guān)的信息。比如，市場秩序在參加的個人自愿交換的過程中出現(xiàn)。"秩序本身被認(rèn)為是產(chǎn)生秩序的過程的結(jié)果，"有關(guān)交換的秩序在不斷反復(fù)出現(xiàn)的交換過程中形成，"沒有這個過程，就沒有也不可能有秩序"。[xi]但他不贊成哈耶克的自發(fā)秩序理論，而是主張秩序受參與者的影響，比如市場參加者的個人因素會對市場交換的結(jié)果產(chǎn)生影響。

有的政治理論家把公共選擇的規(guī)則憲法論納入憲政理論，認(rèn)為它屬于新憲政論。憲政的傳統(tǒng)是通過制度對政治權(quán)力加以限制，目的在于最大限度地保護(hù)個人的自由。從這點(diǎn)上看，公共選擇的政治哲學(xué)基礎(chǔ)正是憲政理論。新舊憲政論的區(qū)別在于政府的作用，古典憲政論主張消極的政府，他們"著意于設(shè)計這樣一種政治體制，它提供一個使公民們在其中管理自身事務(wù)的框架。社會問題大都通過私人之間的互動來解決，法律和市場使這種互動成為可能。社會福利的增進(jìn)是通過私人的努力而不是通過政府的行動來實現(xiàn)的。"[xii]新憲政論出現(xiàn)于政治民主化推進(jìn)，政府職能擴(kuò)大的時代。政府不僅要維護(hù)正義，而且有責(zé)任改進(jìn)個人的福利。它的任務(wù)變?yōu)?既能夠積極促進(jìn)社會福利，又不至于陷入僅僅在其組織得最好的公民之間分配利益的專制之中。"

公共選擇學(xué)派中K·阿羅（Arrow）的社會選擇理論被看作是一種憲政理論，因為他所關(guān)心的仍是政治制度的設(shè)計。他注重的是集體決策的規(guī)則的后果，他提出的不可能性定理表明，有關(guān)集體決策的各種基本規(guī)則之間存在沖突。[xiii]1998年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主，美籍印度經(jīng)濟(jì)學(xué)家A·森（AmartyaSen）則指出，如果堅持個人效用之間不可比，就有阿羅不可能性定理。如果個人效用是可比的，就涉及社會公正問題，對社會就可以評價。社會默認(rèn)個人的行動與社會認(rèn)同個人的選擇不同，后者對個人的承認(rèn)更強(qiáng)，會導(dǎo)致個人的自由與帕雷托最優(yōu)沖突。公共選擇被被當(dāng)作新憲政理論中的一種，因為它關(guān)心政治制度的設(shè)計，"新憲政論主要關(guān)注的是發(fā)展一系列關(guān)于制定有助于建立理想政治秩序的制度設(shè)計原則。"[xiv]

新憲政論把憲法看作是一個跨學(xué)科的研究領(lǐng)域，提出"憲政社會科學(xué)"概念，認(rèn)為關(guān)于憲法的研究不僅僅是法學(xué)的任務(wù)，政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)都已加入。新憲政論"對目前社會科學(xué)中朝著制度主義的轉(zhuǎn)向作出了貢獻(xiàn)，并對最近以來的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)復(fù)興起了很大作用。它是從制度設(shè)計者的角度研究政治和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的一個綱領(lǐng)。"[xv]用這一論斷為公共選擇的憲法學(xué)說定性是恰當(dāng)?shù)摹?/p>

布坎南的制度理論繼承了源自亞當(dāng)·斯密，經(jīng)哈耶克發(fā)展的自然秩序說，反對政府過多干預(yù)個人經(jīng)濟(jì)活動。但他又不同意哈耶克完全否認(rèn)制度設(shè)計對市場秩序形成的作用，"我批評哈耶克把必然發(fā)生與自發(fā)產(chǎn)生的秩序的原理擴(kuò)展到制度與法律。"[xvi]哈耶克認(rèn)為經(jīng)濟(jì)制度的形成經(jīng)過了社會的自然選擇和優(yōu)勝劣汰的過程，是自發(fā)產(chǎn)生的"正如亞當(dāng)·弗格森所指出的：國家的建立是偶然的，它確實是人類行動的結(jié)果，而不是人類設(shè)計的結(jié)果；那么自由人的自發(fā)聯(lián)合所制造的事物，往往比他們個人的頭腦所能全部理解的更加偉大。"[xvii]哈耶克對計劃經(jīng)濟(jì)大加鞭笞，認(rèn)為那是一種源自唯理主義，任意夸大個人能力的"建構(gòu)理性主義"，但哈耶克又堅持對國家干預(yù)主義制度必須進(jìn)行改革。

針對這個矛盾現(xiàn)象，布坎南提出"我的目標(biāo)在于調(diào)和哈耶克對建設(shè)理性主義的批判和對制度改革的支持。"[xviii]布坎南主張制度對市場秩序的產(chǎn)生和維持的重要性，競爭不是一個完全自發(fā)的過程，而是在一定的制度框架下進(jìn)行的，"沒有合適的法律和制度，市場就不會產(chǎn)生體現(xiàn)任何價值的最大化意義上的‘效率''''，如果我們真的能談到‘市場''''的話，因為法律與制度包括明確受尊重或強(qiáng)制執(zhí)行的私有財產(chǎn)權(quán)與實行契約的制度。"[xix]布坎南制度觀比哈耶克的區(qū)別在于："我與哈耶克相比較少幾分進(jìn)化論者的觀點(diǎn)，較多幾分構(gòu)成論者的觀點(diǎn)。"[xx]在布坎南看來，制度對于秩序是不可或缺。自由競爭會導(dǎo)致人際沖突，是被公認(rèn)的市場缺陷，此時就產(chǎn)生對制度的需求，特別是政治制度。"在其最一般的含義上，政治的一個功能，是建立‘道路規(guī)則''''，這個‘道路規(guī)則''''使具有不同利益的個人和團(tuán)體能夠追求極為不同的目標(biāo)，而不至于出現(xiàn)公開的沖突。"[xxi]政治性制度成份對經(jīng)濟(jì)制度的重要性就在于此，布坎南主張憲法改革的動機(jī)也在于此。

公共選擇學(xué)派與新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度觀是一致的，諾斯也主張"貿(mào)易收益只能通過委托人間或委托人與人間訂立合同實現(xiàn)，而合同訂立構(gòu)成了一個政治/經(jīng)濟(jì)體系的制度框架。因此，沒有某種形式的政治秩序，有組織的貿(mào)易就無法出現(xiàn)。"[xxii]比如憲法可以看作是能夠使人從交易中得益的一套規(guī)則。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)也認(rèn)為政治規(guī)則先于經(jīng)濟(jì)規(guī)則，"廣義地說，政治規(guī)則導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)規(guī)則，但這種因果關(guān)系是雙向的。也就是說，雖然經(jīng)濟(jì)利益結(jié)構(gòu)也影響政治結(jié)構(gòu)，但產(chǎn)權(quán)和合同是由政治決策界定和實施的。"