公共經濟活動合理界定
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摘要：公共經濟與民間經濟活動范圍的科學界定無論對財政、經濟、政治體制理論研究和改革實踐都具有重要意義。中國目前既不能按照所謂“小政府”論辦事，也不能不顧經濟承受能力按照某種事實上的“大政府”論辦事，而應當既考慮需要又兼顧可能，按照市場經濟條件下的分工規律，將公共經濟活動范圍界定于八個方面，而且每一方面都要既明確質的規定性，把握好量的界限。
關鍵詞：公共經濟；民間經濟；范圍
公共經濟與民間經濟活動范圍的科學界定，在直接意義上就是對政府職能作用的界定，決定著整個社會經濟資源在政府配置與市場配置之間的劃分，進而決定整個國家經濟資源的配置效率，因而被西方經濟學界稱為整個公共經濟學的核心內容之一。從公共經濟體制研究角度來看，公共經濟與民間經濟活動范圍的科學界定則是整個公共經濟體制研究的邏輯起點，在構建中國新型公共經濟體制的系統工程中處于基礎性地位。對于這個問題，雖經多年的討論，人們既取得了許多共識，但仍存有不少歧見，尚需通過理論探討和實踐探索統一認識。由于公共經濟與民間經濟是國民經濟這一矛盾統一體中既相互依存、相互促進又相互制約、相互對立的兩個方面，對其活動范圍，只要明確界定了其中任何一方，那么，另一方也就相應地被界定了。此文以公共經濟活動范圍的界定為主線來討論這個問題。
一、界定公共經濟活動范圍可供借鑒的主要標準
（一）現代西方國家界定公共經濟活動范圍的主要標準
西方國家對公共經濟活動（或者說政府職能）范圍的劃分標準，在自由資本主義時代和壟斷資本主義、特別是國家壟斷資本主義時代有著很大差異，即使在國家壟斷資本主義時代的不同階段也有所變化。處于自由資本主義時代的斯密，把國家職能限制在私有經濟“守夜人”的狹小范圍內。但即使在那時，英法等國也在郵政、煙草、鐵路等部門相繼建立了國有經濟。其后，19世紀末20世紀初向壟斷資本主義過渡時期，德、英、法等國相繼制定了養老、工傷、醫療、失業一類最低標準的社會保障措施，以1890年美國《謝爾曼法》為代表的反壟斷措施先后出臺，一戰時期有的國家（如德國）對國民經濟實行了較嚴格的政府管制，同時國營經濟范圍有所擴大。再后，以20世紀30年代世界性經濟大危機時期美國羅斯福新政為典型實踐和“凱恩斯革命”為理論轉折，國家壟斷取代一般壟斷，國家職能得到空前擴展，公共經濟活動范圍逐步擴大到提供公共物品（大到維護國家主權和法律秩序，小到路燈、航標和住戶門牌）、克服經濟壟斷與自然壟斷、解決經濟外部性（包括保護生態環境）、調節收入分配、通過需求管理實現經濟穩定增長與充分就業、拓展國際市場和保持國際收支平衡等十分廣泛的領域；與此同時，國有經濟規模多次大幅度擴展，其領域擴大到能源、航空、基礎原材料乃至船舶、汽車制造等民間經濟部門，其銷售額和投資額在國有化程度最高的法國曾占全國總數的29.4%和51.9%（1981）[1]，此后西方主要國家通過私有化較大幅度地收縮了國有經濟范圍。通觀現代西方國家的理論與實踐，他們界定公共經濟活動范圍的主要標準可以概括為五個：
其一、彌補市場缺陷，克服市場失靈。依此標準，把屬于資源配置類的公共物品供給（包括促進科技教育發展）、克服經濟外部性（包括環境保護）、通過需求管理抑制經濟波幅和增加就業、促進產業結構調整和地區協調發展等事務納入公共經濟范圍。
其二、維護市場秩序，保證市場活力。依此標準，把保護廣義產權、制定和執行公平競爭規則、克服經濟壟斷和自然壟斷、防止商業欺詐、維護消費者權益等事務納入公共經濟范圍。
其三、拓展國際市場，平衡國際收支。依此標準，積極開展推進經濟全球化的外經、外交活動，運用關稅和非關稅措施保護國內產業、增強本國產品在國際市場的競爭力。
其四、保障公民權利，維護社會尊嚴。依此標準，實行家庭最低收入保障、住房補貼等濟貧政策，建立養老、失業、工傷、生育、醫療等社會保障制度，以及免費義務教育制度和旨在使不同地區公共服務水平均等化的轉移支付制度等。
其五、緩解社會矛盾，維持制度存續。依此標準，實行累進所得稅、負所得稅、遺產稅、財產稅和支出方面的收入調節政策，建立勞資關系調節制度和工人參與管理制度，也包括實行反經濟周期的財政金融政策等。
上述標準在西方經濟學中體現為公共物品國家觀、宏觀經濟穩定國家觀、社會權利國家觀、市場重構國家觀等關于國家作用理論依次遞進的發展過程，而且時至今日在國家作用問題上西方經濟學界仍存在自由主義與擴張主義兩種理論傾向的激烈爭論。[2]在實踐上，西方國家對于上述標準運用程度是有較大差別的，例如歐洲、特別是北歐國家在早期福利經濟學的影響下對旨在保障公民社會權利的國家干預程度就遠高于美國。而美國的公共經濟活動范圍（或政府職能），按照其著名經濟學家薩繆爾森的概括則包括四個方面，即：建立一個公正而有效率的法律體制；運用最優的宏觀經濟政策來穩定產量、失業，以及通貨膨脹；調節工業以克服市場失靈；把收入再分配到最應當的人手中。將其歸結為一點，即“A·林肯的檢驗標準：政府合法的目標是，‘為人民做他們所需要的事，而這些事靠個人的努力是完全做不到的或無法做得那樣好的。’”[3]（P1174，1197）其量化標準則是，公共經濟的邊際效率與私人經濟的邊際效率相等。[4]（P312）
（二）東亞新興工業國發展實踐中形成的公共經濟活動范圍
二戰后隨著舊殖民主義的解體，在冷戰背景下，東亞地區迅速成長起來一批新興工業國家，特別是韓國、新加坡和中國臺灣、香港地區以其較為持續迅速的經濟社會發展成就被稱為“亞洲四小龍”，其成就被稱為“東亞奇跡”。根據國內外不少學者的研究，“東亞奇跡”的產生與這些國家和地區實行政府主導型的市場經濟體制密切相關。盡管20世紀90年代以來日本經濟持續走低、“四小龍”1997年后不同程度地受到起源于泰國的金融風暴的沖擊，有些人對東亞經濟模式的有效性產生了歧議，但是，東亞諸國畢竟在戰后較長時期內通過政府干預與市場經濟的結合實現了國民經濟的持續高速發展，成功地取得了“后發性利益”，并且從80年代初就根據新形勢的要求對政府主導型經濟體制進行了及時調整和改革，從而在經受金融風暴短暫沖擊之后便較快地恢復了經濟增長。因此，它們的經驗對處于工業化過程和經濟轉型期的中國而言更具有很高的研究借鑒價值。坦迪克·姆坎達威爾在比較了發展中國家經濟歷程后指出：“很明顯，東南亞經濟的國家干預作用非常重要，然而對于一個成功的干預，本質上在于自我調節方式如何，在于特定國家的市場功效的特定的結合。”[4]（P390）
1.二戰后至20世紀70年代實行政府主導型經濟條件下的公共經濟范圍。二戰后東亞國家（包括日本）經濟較長時期持續快速增長的原因，除了美國出于冷戰的需要對這些國家在資金、技術、出口等多方面給與特殊支持以外，最重要的是這些國家大多實行了政府主導型市場經濟體制。在這種體制下，公共經濟活動范圍是比較寬的（香港除外）。其主要表現：一是這些國家和地區在許多領域發展國有經濟，使其在國民經濟中發揮帶動作用；二是政府實行相對集權的宏觀經濟管理（日本和韓國還實行了中長期計劃調節），保證人力、物力、財力向進口替代部門和重點產業、大企業相對集中；三是對進口替代部門實行保護主義政策。但是，這些國家在實行的政府干預也有許多失誤和副作用，政府過度保護助長了企業盲目擴大規模、忽視自主技術開發，引致官商勾結、銀行超貸，損害了市場功能的正常發揮；對金融和“泡沫經濟”監管不力等。
2.20世紀80年代起經濟轉型以后的公共經濟范圍。鑒于形勢的變化，東南亞國家從80年代初開始進行經濟管理體制改革。其主要措施：一是通過國營企業民營化，放寬市場準入規則，削弱大型私人企業的壟斷地位，扶植私人中小企業發展，以促進企業間的公平競爭；二是通過對國外直接投資的開放程度，以活躍國內資本市場和企業創建活動；三是逐步推進貿易自由化和金融自由化。到目前為止，這些國家和地區已基本做到：凡是市場能夠發揮作用的領域，就讓市場自行運轉；只有市場不能或不易發揮作用的領域，政府才出面承擔調節職能。在這種體制下，公共經濟活動范圍包括：（1）建立健全旨在維護正常市場秩序的法律制度體系，積極培育公平競爭的市場體系；（2）提供屬于資源配置領域的公共物品，如郵電通信、自來水、電力、煤氣、交通運輸、港口、機場、橋梁、灌溉工程等基礎設施，功能完備的信息情報系統，教育培訓和高投入、高風險的科技研發，以及環境保護、醫療保健；（3）運用財政金融政策和法律手段對市場運行實施宏觀調控，以實現經濟穩定，促進經濟結構優化升級；（4）及時糾正政府自身的失誤干預。這種情況表明，東亞經濟成功國家的體制再不是原來一般認為的那種純政府主導型的了，目前已經轉變為以自由企業制度為基礎、政府有效宏觀管理下的市場經濟體制。1995年，美國傳統基金會對142個國家和地區的10項政策要素進行評估后發表的一份關于經濟自由度的研究報告認為，中國香港、新加坡、中國臺灣、韓國、泰國、馬來西亞的經濟自由度分別居世界的第1、2、8、22、22、27位。[6]曾長期在亞洲任職、現為波士頓第一公司首席經濟學家的吉姆·羅維爾，在分析東亞經濟成功的因素時所強調的是以下三點：首先是實行了開放政策，特別是在貿易、投資和技術轉讓方面；其次是不提供過度的保護，為競爭和改革敞開大門；第三是當局發揮的作用小（通常人們用以衡量政府規模的財政支出占GDP的比重通常不到20%，而西方國家一般占30%～50%）。[5]
二、國內關于界定公共經濟范圍各種觀點的分析
國內對公共經濟范圍界定標準的觀點也是多種多樣的。這里重點分析幾種有代表性的觀點。
（一）與傳統計劃經濟體制相適應的公共經濟范圍觀
翻開改革開放前中國社會主義經濟理論著作和教科書，到處可見關于公共經濟活動（那時稱為國家職能或經濟計劃對象）范圍的觀點無一例外都是以整個經濟社會再生產無所不包為其特征的：社會政治領域的公共事務自然要列入，工業、農業、商業、飲食服務、交通郵電等各行各業無論國有還是集體的經濟活動也統統被列入公共經濟范圍。在實踐上，則表現為各級人代會審議批準的國民經濟和社會發展計劃指標無所不包，財政預算支出同樣也是無所不包（經濟性支出中不僅包括對各行各業的基本建設、更新改造支出，而且包括補充企業流動資金支出；科技文化衛生等各項社會事業更是全部官辦國營財政包攬供給；相應地，財政收入不僅包括稅收、規費、罰沒，而且包括國有企業基本折舊和全部上繳的利潤）。
確立這種公共經濟范圍觀，并不是完全沒有理論依據的。其理論依據就是馬克思、恩格斯關于未來社會主義社會的設想，特別是馬克思、恩格斯的兩段話。恩格斯與此有關的話是：一旦進入社會主義社會，“社會的無政府狀態就讓位于按照全社會和每個成員的需要對生產進行的社會的有計劃的調節”，“國家真正作為整個社會的代表所采取的第一個行動，即以社會的名義占有生產資料，……那時，對人的統治將由對物的管理和生產過程的領導所代替。”[6]（P437～438）馬克思在《哥達綱領批判》一書批判拉薩爾關于社會主義社會中勞動者應當得到“不折不扣”的“勞動所得”的觀點時指出，社會總產品在進行個人分配之前，必須先作6項扣除：一是用來補償消費掉的生產資料的部分；二是用來擴大再生產的追加部分；三是用來應付不幸事故、自然災害等的后備基金或保險基金；四是和生產沒有直接關系的一般管理費用；五是用來滿足共同需要部分，如學校、保健設施等；六是為喪失勞動能力的人等等設立的基金。[6]（P9～10）薩繆爾森在他的《經濟學》一書中也曾指出：“在理想的共產主義的模式中，每個人都按照他的或她的需要領取其所得，這表明所有的物品都是通過集體加以分配的。”[3]（P1196）所以，如果確實具備了馬克思、恩格斯所設想的社會主義社會應有的生產力條件以及相應的公共管理能力，將全社會所有事務都納入公共選擇的宏觀計劃管理以及財政統支軌道即公共經濟活動范圍，也許同樣能夠實現社會資源配置的帕累托最優效率
1.維護國家主權，確保國家安全。主要包括國防、外交、國家安全等政治安全性公共事務和貨幣發行、金融監控、國際收支平衡、海關及關稅、戰略資源控制等經濟安全性公共事務。國家主權與安全是民族國家和全國人民的最高公共利益所在，必須放在一個國家公共物品的第一序列，優先保證其必要水平的供給。這里說“必要水平”，是因為中國不搞霸權主義，而是致力于爭取和平發展的國際環境，因此這類公共物品的供給水平應當以此為尺度。
2.建立法律基礎，動態優化制度（體制）。要建立一整套與社會主義民主法治原則相適應的、完備的法律制度（包括憲法、民法、商法、組織法、刑法、行政法、訴訟法等），充分體現民主與法治原則的政治制度，維護公有制主導地位并具有最佳激勵功能的產權制度，以維護公平競爭為宗旨的市場制度（包括有效克服壟斷、打擊商業欺詐、維護統一與開放的國內市場），有效兼顧公平與效率的財政（包括稅費收入）制度，與經濟社會轉型需要和經濟承受能力相適應的社會保障制度等。
首先，在完善法制方面，既要有科學、周密的立法，又要有公正有效的司法；既能有效地保證廣大人民享受廣泛的自由和民主權利，又能有效地懲治違法犯罪、確保社會安定和政治穩定。只有建立起這樣一套法律制度，才能使整個經濟政治社會依法有序運行，從而給經濟發展和社會繁榮創造良好的社會政治環境。按照這樣的要求衡量，中國的法制建設顯然還有十分繁重的任務，無論從立法還是司法方面來說都是如此。
其次，要結合中國國情、借鑒國外有益經驗，深入進行經濟政治社會制度（體制）的創新。中外眾多學者經過認真研究認為，制度（體制）是決定經濟發展速度和質量的主要因素之一，而且是投入產出率最高的內生變量。同時，在眾多的社會活動主體之中，唯有國家是制度（體制）的責無旁貸的供給者。盡管許多制度的初始安排是在自覺或不自覺的條件下歷史地形成的，但是，人類社會進入社會主義形態以后，無論政治條件還是科學條件都給人們克服現行制度中的弊端，在科學基礎上實現經濟政治社會制度（體制）的系統創新提供了前所未有的良好環境。特別是，在經過了幾十年艱苦探索和改革開放以來向國外的比較學習，中國經濟、社會都處于體制轉型期，社會對制度（體制）創新的期求非常強烈，并且社會公眾對制度（體制）變遷的承受能力已經大為提高。但新制度的供給卻明顯不足。例如，對于如何合理確定公共經濟活動范圍、使之與民間經濟保持最佳結合、充分發揮國家與市場各自在資源配置方面的優勢，如何在堅持共產黨領導的前提下按照黨政分開的原則進一步改善黨的領導，如何強化行政責任制和提高決策民主化、科學化水平，如何強化對人大代表、黨政干部這些“人民公仆”公共行為的有效監督，以及如何在橫向和縱向上科學地配置公共經濟和公共財政的責權等等一系列重大問題，切實防止“政府失敗”，都還面臨著繁重的改革創新任務。如果真想加快中國振興的步伐，國家決策層對此就應當有更為強烈的責任感和緊迫感。
3.制定實施正確的政策，保證經濟、生態、人口協調可持續發展。正確地制定和有效地執行經濟技術社會發展政策，是國家應當提供的最重要的公共物品，或者說是國家的最重要職能之一。因為，政策和策略是國家的生命，決定國家的安危和民族的興衰。這里所說的政策，既包括經濟政治社會發展方面的中長期戰略目標、措施和規劃，也包括短期的對策。正確的經濟政治社會政策必須建立在科學可行的基礎上，要具有預見性、連續性、相對穩定性和有效應變性的特點，應當保證經濟、政治、社會（包括人口）、生態環境之間相互協調，使整個社會獲得可持續發展。一般而言，長期性政策往往要體現到法律、制度（體制）和下述具體的公共物品生產方面，但它又具有獨立的意義。如果在制定政策上被動、粗疏、草率，即使在處理具體事務上再認真、仔細、不辭辛苦，也是本末倒置、事倍功半。
4.適時進行宏觀調控，保證經濟穩定增長。主要是根據社會供求總量對比關系的具體狀況，著眼于實現通貨穩定、充分就業，相應采取擴張性、緊縮性或中性的財政金融政策措施，平抑經濟波幅，力爭保持經濟運行相對穩定。
按照中國多年來形成的概念，國家通過制定中長期政策，以計劃信息、財稅杠桿、政策性金融等為手段，從總體上對國民經濟的組織結構、產業結構、技術結構和地區結構進行協調，并且采取各種調節手段，促進技術進步、經濟結構升級，提高整個國民經濟的競爭力和增長后勁，也是國家以積極姿態進行宏觀調控的主要任務之一。其機理在于，順應市場機制調節方向，加速經濟結構從失衡到均衡、由失序到有序和整個社會生產力提高的進程。
5.建設重要的基礎設施，提供基本的社會服務。防洪、灌溉、道路、橋梁、機場、港口、江河疏浚、城市供排水、街道鋪筑、消防系統等基礎設施，受益面廣，投資巨大，其中私人和企業所不愿為、不能為者，必須由國家出資或資助舉辦。同時，街道綠化、門牌、路牌、路燈、公園、垃圾清理和文化教育（特別是義務教育）、公共保健（疫病防治）、基礎科研等公共服務，都具有不同程度的效益外溢性，因而需要國家出資、資助或組織舉辦。這其中有許多項目屬于混合物品，凡是有可能的都應當盡量采取市場途徑提供，或采取民辦公助的方式舉辦，不宜統統由國家包下來。此外，供電、供熱、供氣、郵政、電信等具有規模成本遞減的自然壟斷性質，國家也需要采取價格、服務質量等方面規制措施，來保護消費者權益。
6.調節收入分配，保護弱勢階層。隨著中國近20余年市場經濟的發展和經濟體制轉型、經濟結構調整，加之城鄉二元經濟結構的存在和農村人口的較快增長，整個社會的基尼系數不斷提高，據中國國家統計局2000年第3季度對全國15萬戶城鎮居民進行的抽象調查結果，按1999年8月份戶人均收入計算的基尼系數達到0.354；另一說，1994～1999年最高收入者與最低收入者的收入差距以每年3.1%速度擴大，財富以每年1.83%的速度向少數富人集中，目前中國的基尼系數已達0.458，超過了國際公認的警戒線（0.4），進入了分配不公平區間。山老邊區尚有近千萬人未能脫貧，城市又有上千萬人下崗失業。尤其是加入WTO以后，面臨更為激烈的國際市場競爭壓力，經濟結構調整力度將會進一步加大，失業下崗人數還會增加。無論是出于社會主義制度本質要求還是維持社會穩定的需要，國家都必須適當強化調節收入分配的功能，通過稅收和轉移支付措施，建立健全一整套與現階段生產力水平相適應的社會保障體系，努力保證由于各種原因而在競爭中處于弱勢的人群擁有基本的生存權和發展權，防止財產和收入分配差距的過度懸殊。但也要同時注意避免對由市場配置資源形成的分配差距平抑過度，超越生產力水平將社會保障標準提得過高，以防產生壓抑經濟動力、降低產品競爭力和造成“養懶漢體制”等損害整體經濟效率的嚴重負效應。
7.維護公有制主體地位，增強其生存競爭能力。公有制是社會主義經濟政治制度賴以存在的根基，是廣大人民在經濟政治社會各方面平等享受廣泛民主權利的主要依據。因此，對于社會主義社會而言，維持以國有制為主導的公有制占主體地位，不僅是中國憲法的規定，它本身就是體現公民共同利益的一項重要的公共物品。所以，把維護公有制的主體地位納入社會主義國家的公共經濟范圍，應當說是理所當然的。維護公有制主體地位的題中應有之義，就是按照帕累托效率原則管理好公有經濟。現在擺在國家面前的任務主要是完成國有經濟布局結構的戰略性調整，用市場經濟條件下通行的辦法對公共性企業和競爭性企業實行分類管理，在競爭性企業中廣泛建立現代企業制度，切實增強國有企業的競爭力，提高其運行效率。
8.堅持健康的輿論導向，增強社會的心理凝聚力。西方新馬克思主義學者米利本德和坎貝爾等人認為，當代資本主義國家在維護資本統治方面的三大基本職能之一，就是旨在維護現存社會秩序的思想文化職能。資產階級國家通過各種途徑不斷向公眾灌輸這樣一種意識形態：“對資本有利的就是對大家有利的，任何其他生產方式都不及資本主義生產方式好。”[18]實際上，任何社會無不如此。社會主義中國同樣需要充分發揮國家的思想文化職能，加強公共文化設施和公共傳媒的建設，用以馬列主義、思想、鄧小平理論為指導的先進思想文化占領意識形態陣地，有力地維護社會主義經濟政治制度；同時，要加強發展性理論研究工作，把總結實踐經驗與科學地借鑒國外思想理論精華結合起來，把先進科學的思想內容與豐富多彩的表現形式結合起來，不斷增強理論的指導性和宣傳的社會效果，以促進社會一致的聚合力。
將中國公共經濟范圍概括為上述八個方面，是否沒有考慮國家趕超現代化和應對經濟全球化的特殊需要呢？非也。因為這些特殊需要，盡可以通過其中每一項內容的具體運用來實現，而不必單獨列舉。在每個時期公共經濟范圍的具體選擇順序上，應當根據各項公共物品的整體效益大小而不是直接效益多寡來決定。在公共資源供給能力較低的情況下，應當優先考慮把法律性、制度性、政策性公共物品提供好，其他公共物品也要根據公益性高低和輕重緩急循序漸進地加以安排，對不屬于保障公民最基本生存權和發展權范圍的混合性物品則暫時留給民間部門（包括非企業的民辦社會中介組織——第三部門）按照市場原則去生產。
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