房地產調控

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摘要：房地產調控政策的效果在本質上取決于政府意志。中央政府出于對社會穩定、未來可能出現泡沫經濟、以及銀行壞賬增加的擔憂而出手調控，但其調控意志受到了房價下落將使銀行壞賬立即出現、經濟增長馬上出現通貨緊縮等顧慮的削弱。地方政府由于在財政收入和經濟上對房地產的過度依賴而對中央政策瞞天過海。本來就投鼠忌器的中央政策經地方政府"太極推手"被化解大部分力量，是此前一系列房地產調控政策效果不彰的主因。基于對政府意志的考量，本文認為，短期內指望調控政策下猛藥、出重拳，進而房價大幅下挫是不現實的。

關鍵詞：房地產調控；政府意志

自2005年3月16日"國八條"以來，中央政府已出臺了明確針對房地產的多項調控措施，一些地方政府也在形式上出臺了相應措施予以配合。然而，根據國家統計局提供的最新數據，今年第一季度全國70個城市房價同比平均上漲了5.5%，北京、廣州、深圳等地房價甚至出現了狂漲的態勢；房地產投資也同比增長了25%.與之相應，高房價所催生的一個新名詞"房奴"也在民間開始迅速流傳，而號召"不降價就絕不買房"的鄒濤也一時成為媒體追捧的明星。所有這些都表明：自去年以來針對房地產的一系列調控措施雖然取得了一些成效，但相對"穩定房價"的預定目標來說，效果仍不理想。那么，由此所引發的一個疑問就是：為何政府頻頻出拳卻依然效果不彰呢？是調控當局缺乏意志還是缺乏能力？事實上，在現存的關于如何調控房地產的鋪天蓋地的討論中，已有大量方案被提供出來了，從中遴選出正確的方案似乎并不困難；與此同時，在我國，政府的行政權威和動員能力幾乎是沒什么值得懷疑的。因此，如果簡單地斷言政府沒有能力穩定房價，那么，無論是從知識方面還是從行政能力方面來看，都顯然是不能令人信服的。既然如此，唯一可能的就是：在頻頻出拳的背后，政府是否實際上手下留情了？一個仔細的分析似乎恰恰印證了這種推斷。

一、投鼠忌器的中央政府

面對著房地產的"繁榮昌盛"，中央政府心情復雜。首先，房價瘋漲，使得購房者怨聲連連，長此下去必然會影響社會穩定。目前的城鎮居民（特別是年輕人），幾乎言必談房子，這種情形在北京、上海、廣州、深圳等城市表現尤甚，其焦慮憤懣之情溢于言表。高房價已經使人們憎惡地把住房問題稱為新時期"壓在人們頭上的三座大山"之一。其次，房地產泡沫的破滅使日本經濟陷入了長達十年之久的通貨緊縮，在此過程中，銀行背負了大量壞賬，即便是現在仍未完全康復。而令人憂慮的是，至少在銀行方面，我國目前似乎已經顯露出了日本泡沫經濟崩潰前的某些病征。根據人民銀行2005年8月15日的《2004中國房地產金融報告》：我國房地產開發中使用銀行貸款的資金超過了55%.上海的比重則更高，資料顯示：2004年上海全市中資金融機構人民幣自營性房地產貸款占到了全部新增貸款額的76%，占上海當年新房銷售總額的50%強。這種局面一旦形成，銀行的榮枯便與房地產的漲落休戚相關，此時銀行已徹底蛻變為房地產業的"人質"而不得不與其結成"利益共同體"：銀行通過各種途徑增加信貸來維持和支持房價，以此保證貸款的安全回收和銀行自己的良好績效。比如2006年4月26日，交通銀行就全面取消了強制性房貸險，同時，對辦理新房按揭的購房人免收律師費而由銀行代繳，對辦理二手房按揭的購房者則完全取消律師費（0.25%-0.40%）。在這種"銀行-房地產利益共同體"格局下，一旦房地產價格下落，壞賬隨即在銀行積累。日本前車之鑒歷歷在目，教訓慘痛，這促使中央政府不得不保持高度警惕。客觀地說，正是上述兩方面，構成了中央政府頻頻出拳、試圖穩定房價的主要動機。

然而，也正是出于對房地產價格下落可能使銀行壞賬迅速累高、進而危機金融體系乃至整個經濟穩定的擔憂，中央政府的意志才又出現了某種"軟化".實際上，2005年下半年某些城市購房者在房價暫時小幅回落后即要求退房的舉動，就已昭示了房價一旦下跌（特別是像某些學者所言的30%-50%）所可能帶來的災難性后果。可能正是及時發現了這種苗頭，中央政府才將宏觀調控目標的通俗解讀版本由最初的"打壓房價"轉變為"控制房價"，進而再轉變為更為含糊的"保持房地產市場平穩".除了對銀行壞賬可能進一步積累的擔憂外，還有一個更重要的原因就是：房地產業已經成為我國經濟增長的支柱產業之一，重拳出手勢必殃及整體經濟增長。根據表1提供的資料，就全國來說，在2000年房地產投資對經濟增長的貢獻率為12.05%，到2003年已經增加到19.91%；而對于北京來說則更高，2000年為33.07%，2003年則高達53.37%.由此看來，房地產已經成為我國經濟發展名副其實的"支柱產業"了。這種"支柱"作用的發揮，主要體現在房地產本身強大的關聯效應上。單純從直接關聯來看，鋼鐵、水泥、電解鋁、合金等行業就是深受房地產影響的主要上游產業。而如何舒緩這些行業可能出現的過剩，自2004年以來就一直是中央政府所關注的主要問題之一。在中央政府看來，一邊控制新增產能，一邊維持需求顯然是使這些行業平穩發展的理想方案。這樣，如果對房地產的調控力度過大，使得短期內其對上游需求出現萎縮，必將使這些行業的過剩立刻暴露，破壞眼下的良好經濟增長態勢。正是這種顧慮，使得中央政府投鼠忌器。因而，如果仔細品味到目前為止的調控政策就不難發現，中央政府一直都是在旁敲側擊，敲山震虎，希望借此使房地產企業自覺約束自己的行為，盡量避免傷筋動骨。

二、吃"土地財政"的地方政府

中央政府的投鼠忌器，恰好正中地方政府下懷。因為除了房地產對地方經濟發展有著舉足輕重的作用外，更重要的是房地產業還是地方政府的"衣食父母".按照現行的"分稅制"，稅收中的大頭即增值稅的75%，印花稅的94%、利息稅的100%都上繳了中央財政，而隨經濟增長也相應增長較快的所得稅也被劃為中央和地方共享稅種（分成比例年年在變，2001年中央和地方的分成比例為5：5，2003年變為6：4），且地方所得比例不斷降低。在收入不斷受到擠壓的情況下，即使是南方一些經濟較為發達的地區也深切感受到亟需拓展收入來源。恰在此時，不斷上升的地價為地方政府提供了寶貴的替代性收入來源。令其喜不自勝的是，這種土地轉讓收益居然可以名正言順地歸為預算外收入而基本不受中央節制：其絕大部分甚至完全可以不與中央分享；使用也較正規財政收入自由和不透明。正是在這種背景下，地方政府紛紛開始"經營城市"、建立并"完善""土地儲備制度"以及土地出讓的"招標、投標和拍賣制度".這種行為的結果是，地價不斷走高，土地轉讓收入占地方政府收入的比重也不斷增加。表2提供的數據清楚地顯示了這一點。1997年全國房地產企業土地購置費用為247.6億元，占地方財政收入的5.60%，占地方政府預算外收入的9.24%.到2000年，房地產企業的土地購置費用占地方財政收入的比重已經超過了10%，占預算外收入的比重也已超過了20%.此后，房地產企業的土地購置費用的增長速度進一步加快。到2003年，房地產企業的土地購置費用占到地方財政收入的比重已經高達20.87%，占預算外收入的比重更是接近50%.2004年房地產企業的土地購置費用占地方財政的比重進一步上升到了21.65%.

土地出讓價格的節節攀升，自然使得商業銀行把土地作為炙手可熱的貸款抵押物。這樣就又為地方政府開拓了新的資金來源。他們通過土地儲備機構把征來的土地抵押給銀行來獲取大量貸款。有關資料顯示，有些城市60%-70%的城建資金是政府通過土地抵押貸款獲得的。地價越是上漲，其獲得貸款就越容易、數額也越大、通過土地拍賣歸還貸款也就越容易。這種現象的廣泛存在，正是最近五部委聯手行動規范商業銀行各類"打捆信貸"（銀行與地方政府簽署的支持地方建設的貸款）的主要原因。

土地出讓價格的不斷攀升，必然會在成本加成機制的作用下，推動房地產價格的不斷上漲。有意思的是，這還會再次使地方政府從中受益，因為房產交易中的許多稅費都是以房產的交易總金額為基數計算的。房價越高，在人們買漲不賣跌的心理下，人們的購買反倒越踴躍，地方財政從中汲取的稅費也就越多。更有意思的是，這種稅費中絕大部分（依貸款比例而定）具有"提前征收"色彩，即地方政府實際上已經將銀行貸款的一部分轉化為眼下的稅收落袋為安了。

三、結束語

房地產價格的上漲對地方政府幾乎是有百利而無一害，而房價的任何下挫都將減少地方政府收入。正因為如此，所有地方政府都努力對中央的調控政策采取障眼法，瞞天過海。本來中央政府就投鼠忌器，出拳時有所保留，現在再加上地方政府"太極推手"的推擋，拳到之時，力量已經損耗大半。如此一來，房地產調控政策的效果就可想而知了。至此，中央政府雖屢次出拳，房價依然繼續上漲就不足為怪了。

至于未來的房地產價格走勢，從根本上說還得看各級政府的意志，而這中間中央政府的意志又是最為關鍵的。因為只要中央政府重新界定土地出讓金和房地產交易稅費的中央-地方分享比例，或者甚至將其完全收歸中央，就可對地方政府推動房價上漲起到釜底抽薪的效果。面對高額土地出讓金的誘惑，本文認為中央政府在不久的將來即可能推出此類舉措，更何況當前的高房價已讓其師出有名了。當然，"房地產的大起大落（當然應該主要是指大落），對誰（當然除了購房者）都不是好事情。"上海市某位領導的講話已經精辟地道出了中央和地方政府對房地產的真實心態。因此，指望中央政府在短期內就下猛藥、出重拳顯然是不現實的。目前的種種跡象顯示：中央政府還沒有作好承擔房價下跌后果（銀行壞賬增加，經濟可能很快陷入通貨緊縮）的準備。其目前更有可能采取的辦法是：在穩定房價的同時減少國內銀行對房地產的貸款，并為銀行爭取一定的緩沖時間（以發展房地產貸款的資產證券化、Reits等）以便其收回貸款；與此同時，鼓勵外資以自主資金入場接盤（在外資不斷增大介入國內房地產力度且被民間廣泛視為近期房地產過熱罪魁禍首之一的微妙關頭，一位央行官員最近竟然明確宣示：外資流入不是國內房地產過熱的主因；同時承認其對國內資金起到了替代作用），以此達到既促進經濟增長，同時又避免國內銀行積累壞賬的雙重效果