東北老工業基地振興
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目前，工業生產方式正在陷入危機，新工業革命已經興起，從根本上講，這正在形成一種更高級即更深層次的物質生產力和生產方式。新工業革命將使人類獲得更大的解放和更大的進步，對正在進行的中國現代化建設既是嚴峻的挑戰，又是巨大的歷史機遇。中國古語說得好，“凡事預則立，不預則廢”，我們應該在當代工業危機、新工業革命興起的大背景下，認真考慮中國21世紀的百年發展戰略。
一、中國21世紀總體發展戰略的確立
(一)為什么要研究中國21世紀發展戰略
我們國家已經制定了21世紀的近中期發展戰略。近期發展戰略是：21世紀前20年全面建設小康社會，基本實現工業化，國內生產總值比2000年翻兩番；中期發展戰略是：到21世紀中葉基本實現現代化，人均國民生產總值達到當時的中等發達國家水平。對于這一近中期發展戰略，還必須有更深入更具體的認識和把握，即不僅要看到經濟的增長，而且要看到其背后復雜的社會發展內容尤其是新舊支撐科技、新舊主導產業的演變與更替。
此外，還有更深刻的背景要求我們必須對21世紀的整個百年發展戰略(相對而言即長期發展戰略)有一個完整的設想與把握。簡單地講，這就是正在興起的世界范圍的新工業革命向我們提出的要求。在《文明的演進與新工業革命》、《論新工業革命》、《關于新工業革命的對話》(載《光明日報》2002年4月11日、5月11日、8月6日)等文章中，我已就人類文明演進的規律與歷程、工業文明的危機與新工業文明的興起做了較詳細的論述。大量事實表明，工業生產方式已陷于嚴重危機之中，新工業革命已在全球興起，特別是新工業文明范疇的新科技革命、新產業革命正在蓬勃發展，人類文明將在21世紀實現向新工業文明的轉變。中國的現代化建設正是在新工業革命興起的時代大背景下展開的，決不可忽視新工業革命的時代大潮對中國現代化進程的影響。所以，從新工業革命的視野深入全面地研究中國21世紀發展戰略已成為一項重要而又緊迫的任務。
(二)中國21世紀總體發展戰略的確立原則
第一，確立中國21世紀總體發展戰略，必須始終堅持正確的發展觀和歷史觀。大自然的進化在本質上是物質形態的進化，物質形態的進化大體經歷了四個階段：一是場、基本粒子及其群體形式彌漫物質的物理物質；二是原子、分子及其群體形式恒星、行星的化學物質；三是細胞、機體及其群體形式生物圈的生命物質；四是人及其群體形式社會的人類。物理物質、化學物質、生命物質和人類，形成了物質世界的由小到大、由低到高的四個物質層次。人類直接誕生在生物層面，并直接依賴于生物層面而生存和發展。人類文明的演進在本質上是由淺入深地不斷推進對自然物質層次的認識與改造，不同文明形態的根本標志是不同層次的物質生產力和生產方式。按照唯物史觀來思考人類文明的演進歷程，人類大體要經歷三個大的歷史階段，這就是：對生命物質的認識與改造階段→對化學物質的認識與改造階段→對物理物質的認識與改造階段，即生物文明階段、化學文明階段和物理文明階段。每個階段又可分為初級與高級兩個小階段：在初級階段，人類活動主要是對天然存在的某類物質形態(層次)的采集和利用；而在高級階段，人類則能夠生產該類物質形態，這時人類活動主要是人工生產和利用該類物質形態。這樣一來，三個大階段又可分為六個小階段或小時代，具體地說就是：天然生物時代與人工生物時代、天然化學時代與人工化學時代、天然物理時代與人工物理時代。我們把這六個時代的文明演進線索與通常講的采獵時代、農業時代、工業時代相對照時就可發現：采獵時代實際上就是天然生物時代(采集漁獵天然存在的動植物)，農業時代實際上就是人工生物時代(人工種植植物和養殖動物)，工業文明則實際上就是天然化學時代(采掘和利用天然化學物質)。工業文明之后的新文明，理所當然的就是“人工化學時代”即“人工創造和利用化學物質的時代”，由于從大時代的劃分看它與工業文明都屬于“化學文明”，因此，與工業文明相對應又可以稱它為“新工業文明”或“新工業時代”(表1)。事實表明，只有堅持正確的發展觀和歷史觀，才能正確地把握人類文明演進的軌跡，才能深入地認識當代工業文明的危機及其內在演變趨勢，也才能合理地揭示人類新文明形態的本質和進一步確立正確的發展戰略。
附圖
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第二，確立中國21世紀總體發展戰略，必須始終堅持從新工業革命的視角把握中國21世紀發展的大方向。目前容易犯的一個錯誤就是，往往只看到工業化而看不到新工業化，只看到工業文明的量變而看不到工業文明的質變，意識不到新的文明革命正在到來，因而把中國的現代化建設仍然囿于工業化之中。這必然會影響到我們的發展戰略的正確抉擇。
第三，確立中國21世紀總體發展戰略，必須堅持立足當前與著眼未來相統一的戰略抉擇方針。中國21世紀的發展戰略不能忽略實現工業化的艱難任務。但是，我們也決不能因為實現工業化的重任尚未完成而忽略新工業革命的世紀大方向，必須把二者統一起來。探索工業化與新工業化的有機統一，能動地處理工業化與新工業化的關系，乃是正確制定中國21世紀總體發展戰略的核心任務。
(三)工業化與新工業化相統一的復合型分階段總體發展戰略
制約中國21世紀發展戰略的重要因素主要有兩個。第一個是中國的發展現狀，第二個是中國21世紀的發展目標。中國的發展現狀是怎樣的呢?簡單地講就是：未完成的工業化與正在興起的新工業化。中國21世紀的目標是什么呢?簡單地說就是：既必須完成工業化又要實現新工業化。從“未完成的工業化與正在興起的新工業化”的21世紀之初的現狀出發，走向“既必須完成工業化又要實現新工業化”的21世紀的目標，這就基本決定了中國21世紀總體發展戰略的構架。這個總體發展戰略構架是一個動態系統，具有兩個層次和三個階段。“兩個層次”，指的是21世紀總體發展戰略包括初級與高級兩套戰略，初級戰略是實現工業化的戰略，高級戰略是實現新工業化的戰略。在這里需要指出的是，由于工業文明開始出現危機，又由于新工業文明已在興起，我們工業化戰略需要適應形勢加以調整，因而本文提出了“適度工業化戰略”以代替傳統工業化戰略。“三個階段”，指的是工業化的初級戰略與新工業化的高級戰略在統一實施中要分三個階段進行，每個階段具有不同的具體內容與目標(詳見第四節)。
二、中國21世紀的初級發展戰略：適度工業化戰略
在21世紀，中國的發展首先要完成工業化，其次還要實現新工業化。相比較而言，工業化發展戰略就是中國21世紀的初級發展戰略。
(一)中國不可能也不需要建設最發達(即過度)的工業化
首先，必須明白：中國不可能建設最發達亦即過度的工業化。西方高度發達的工業化事實上是過度發展的工業化，它是一種不可持續的物質生產方式和經濟方式。中國是一個后發展人口大國，它的工業化遇到了兩重困難：一是發達起來的工業強國已經大比例地占用著世界上有限的資源，二是中國人口總量太大(等于10個日本或6個美國)，滿足中國高度工業化而需要的資源也是巨大的。工業化所需要的自然資源的短缺，決定了像我們這樣的后發展人口大國是不可能建立高度發達的工業化的，即使建立起來也不可能持久。
其次，必須明白：在今天，中國的發展實際上也不再需要建設最發達的工業化。由于新工業革命正在興起，這為中國的騰飛提供了新的歷史契機。21世紀的社會現代化，其主流不再是傳統工業化而是新工業化。中國的現代化建設目標已不能只追求工業化而必須追求新工業化。
但是，中國至今還未實現工業化，仍需要繼續推進工業化。然而，這時的工業化由于自身已逐漸陷于危機之中并且新工業化已在興起，因而工業化進程應該是發生調整、改革了工業化，是一種“適度工業化”。只有走適度工業化道路，中國才不至于陷于過度工業化所形成的危機與困境之中，才能順利地向新工業化轉移、開拓和發展。
(二)“適度工業化”的原則
1、抑制化原則。抑制化原則是建設“適度工業化”的基本要求，沒有抑制化原則就不會有“適度工業化”。抑制化原則所涉及的內容是多方面的，包括抑制人口、生產、消費等各方面各環節的發展規律和發展速率，也就是人口規模要適度，生產規模要適度，消費規模要適度，經濟增長要適度，對資源的消耗要適度，等等。
2、生態化原則。工業化發展已成為大自然進化的最大破壞力量，如不及早控制工業化進程對自然環境的破壞，大自然億萬年的進化成果將會毀于工業化進程之中。中國的工業化必須吸取西方傳統工業化的教訓，堅決糾正生態惡化的態勢，把生態化原則貫徹到工業化進程之中，使生態保護與工業發展相協調。這就是生態化原則所要求的“適度工業化”，即生態文明的工業化。
3、信息化原則。信息化并不是比工業化更高級的文明形態，而是工業文明發展的高級階段。信息化是中國工業化建設的關鍵和核心。通過信息化，中國的工業化才能達到世界先進水平。信息化了的工業固然提高了工業生產率因而也提高了對自然環境的破壞力，但同時信息化也能提高貫徹抑制化原則與生態化原則的能力，能夠更好地避免過度工業化帶來的各種弊端。
4、對接化原則。工業化已不再是最高目標，而只是一個初級目標。工業化的初級目標也不應獨立于新工業化，而需要與新工業化相適應、相連接，這就是工業化建設中的對接化原則。首先，對接化原則要求必須從新工業化的更長遠目標適度地變革工業化，使之向新工業化要求趨近，這就使工業化“適度”地變成了新型工業化。其次，對接化原則要求工業化發展要為新工業化的拓展和發展留下充分的空間和奠定必要的基礎。
(三)中國的適度工業化體系
中國的“適度工業化”既是中國工業化的發展目標，也是一個發展過程，從時間上講它是21世紀20年代基本實現工業化之后到21世紀中葉基本實現現代化之時的中國工業化模式。中國的“適度工業化”與傳統工業化有明顯的不同。
1、價值特征。高度發達的工業化追求工業經濟的無限增長和享樂至上的消費方式，這內含著追求消耗資源的無限增長。“適度工業化”則以工業經濟增長有限、節約資源、適量消費為價值特征，并積極地向新工業文明的創造為本價值觀轉變，這內含著保護自然、維護大自然總體進化的價值追求。這一價值內核，決定著“適度工業化”體系的其他特征。
2、經濟特征。其一，突出綜合國力和經濟質量而不過分強調GNP，尤其認為工業化框架內的GNP增長是有限度的，也是應該適度加以限制的。其二，強調各產業間的平衡和結構合理。農業的比重要下降，工業的比重要上升，但需要探索資源消耗低、環境污染少的工業新類型和生產新方法。服務業的比重要上升，但不能試圖無限發展工業生產基礎之上的服務業。其三，農業勞動力比重要下降和城市化比重要提高，這要與產業結構相對應，但要充分考慮中國國情和新工業革命的因素。
3、文化特征。教育和科技投入要逐步提高，與物質再生產投入同等重視。受高等教育的人口比重、研發人員的比重、經費投入比重都要有一個較高水平。
4、生態特征。首先是人口規模要穩定，中國作為人口大國尤其要控制人口增長，努力實現人口零增長。其次是努力提高資源利用率，積極倡導循環生產和循環經濟。同時應提出“自然未開發率”的發展新指標。
三、中國21世紀的高級發展戰略：新工業化戰略
21世紀的中國，最終是要建設和實現新工業化。相對適度工業化戰略而言，新工業化戰略就是中國21世紀的高級發展戰略。
(一)中國建設新工業化的條件
雖然中國目前還未實現工業化，但已經具備了建設新工業化的條件，中國不能等到完全實現工業化之后(即20年或50年后)再開展新工業化建設。
第一，歷史的啟示。歷史上新舊文明斷裂和交替的時期，往往正是原本較落后的國家和民族后來居上的歷史契機。中國應該充分認識工業文明的危機與新工業革命的歷史機遇，避免過度工業化必然帶來的困境，率先開拓新工業文明。
第二，目前，在世界范圍已興起了新工業革命的浪潮，這個歷史大背景已為中國開拓和建設新工業化提供了客觀條件。在這種形勢下，誰(尤其是世界大國或地區)能自覺認識到工業文明的危機和新工業文明的必然到來并積極開拓它，誰就能獲得發展的主動權，并能在新工業革命中居于領先地位。
第三，中國自身也具備了開拓新工業化的條件。首先，中國的綜合國力大大增強，這為開拓新工業化提供了必備的經濟條件。其次，中國的工業化進程為開拓新工業化積累了必要的技術儲備。再次，中國在新興科技的許多領域居于世界前列，這為開拓新工業化提供了關鍵性的要素。
(二)中國的新工業化體系
建設新工業化要有一個基本目標即新工業化體系，目前我們還不可能細致地描繪中國的未來新工業化體系，而只能從原則上就其主要特點做一些初步探索(表2)。
附圖
1、智能化微制造化。第一，智能化微制造科技及其產業化成為社會的關鍵科技支撐和社會的主導生產方式，社會物質生產逐步由采掘和利用天然化學資源轉變為利用多次再生產中已作為廢棄物質的小分子、原子材料來人工生產和利用化學物質，即從天然化學生產轉變為人工化學生產。第二，能源開發進入更深層次。工業化生產主要利用天然礦物能源即化學能源。新工業化則把一次能源定位在物理能源上，主要是核能和太陽能等。第三，材料開發也會進入更深層次，即不斷開發利用小分子、原子乃至亞原子材料，以人工生成具有全新性能的宏觀新材料并進一步加工制造出用途無比豐富的新產品。第四，信息化發展為智能化，社會生產社會生活都高度智能化。中國在信息科技、納米科技、生物科技等領域已處于世界前列，必須繼續保持這種優勢，以確保在新工業化進程中的領先地位。
2、循環化生態化。智能化微制造化科技及其產業化，在社會的宏觀總生產過程上引導出一場大變革，即從工業化的“資源-生產-廢棄物”的單向生產過程轉變為“資源-生產-廢棄物(再生產資源)-再生產”的循環式生產過程。整個社會經濟體系形成了循環經濟，新工業社會也成為循環型社會。這種循環生產、循環經濟、循環社會又帶來了更大的變革：(1)物質資源消耗由于循環利用而不再增長，并限制在一定范圍內，形成了有限生產生活圈；(2)人口增長停止；(3)不再過多干擾自然演化，形成了真正的生態社會，同時又在不斷開拓更深層次的自然和文明；(4)生活資料短缺現象逐漸得到克服，生產資料占有制度逐漸衰退。中國是一個資源相對貧乏而人口眾多的國家，在建設新工業化中更必須把循環化生態化置于特別重要的地位。
3、太空化。新工業時代的物質生產一方面深入到小分子、原子、基本粒子層次，另方面則擴展到地球之外的太空。從這個意義上講，新工業社會也是太空化的社會。中國的太空科技處于世界領先地位，這為推進新工業化的太空開發奠定了基礎。在21世紀的新工業化戰略中，中國必須把發展太空科技和太空產業放在突出的位置。但是，必須同時認識到太空活動的高度智能化特點，即太空開發活動的主要方式是“人-機”組合活動，主要依賴于高智能化的太空自動探測裝備和太空機器人，主要是建立太空信息網絡和自動化控制系統。還要注意把智能化微制造科技與太空科技結合起來，以達到太空開發的高化學化、生命化和生態化。
4、創造為本化。從“生產-生活-享樂”為軸心的傳統價值觀轉向創造為本、以類為本的新價值觀。新工業社會的宏觀產業結構主要有四個層次，即(1)農業工業的傳統物質生產業、(2)人工創造和利用化學物質和深層循環式生產為主體的新工業、(3)生活服務業、(4)科技教育文化業，物質生產業和生活服務業的科技含量都很高，這是一個走向創造的產業結構。人們熟悉的三次產業分層變為四次產業分層，農業和工業合為一個層次，科技教育文化業作為一個獨立的產業層次，這是新工業社會產業組合的新變化。中國在21世紀的新工業發展戰略中，必須重視民族的創新意識、創造為本、以人類為本價值觀的培育，不斷加大科技教育事業的投入，不斷發展壯大科技教育事業。
新工業化在經濟比重和產業結構上，在勞動力結構上，甚至在新的社會評估體系上，都會有一個數量上的體現。可初步提出如下一個新工業化的主要指標體系：(1)資源深層循環利用率＞50%；(2)一次能源中物理能源(如核能、太陽能)使用率＞50%；(3)新工業產值與農工業產值比＞1；(4)物質生產業、生活服務業、科教文化業的勞動力各占社會總勞動力的1/3或物質生產業勞動力＜33%(表3)。
表3新工業化主要指標
序號標準
1資源深層循環利用率＞50%
2物理能源使用率＞50%
3新工業產值與農工業產值比＞1
4物質生產業、生活服務業、科教文化業的勞動力各占社會總
勞動力的1/3或物質生產業勞動力＜33%
建設新工業化是一項龐大復雜的工程，需要采取切實可行的戰略措施。從新工業化演進的機制與中國的實際出發，應主要考慮如下三項措施：第一，轉移式發展；第二，分層式發展；第三，跨越式發展。
(三)建設新工業化必須實行一場文明形態的革命
建設新工業化是一場人類文明形態的大革命、大飛躍，文明形態的革命不僅需要科技革命、產業革命(生產方式的革命)，而且需要社會體制革命、社會觀念革命。所以，中國在21世紀要建設新工業化，就必須進行一場文明形態的大變革。
經濟體制的變革。其一，建立與國際接軌的各種產業制度、經濟制度，尤其是要形成市場與計劃相結合的經濟體制。其二，新工業化將推動國家經濟體制從生活主導型向科教主導型轉變。其三，新工業化生產使生產生活資料的稀缺性大大降低，將更注重共享性財富的創造，這將大大淡化物質個體占有制即占有制的社會化大大加強。
政治體制的變革。其一，高度民主化，個體意志與社會意志的一體化。其二，高度社會化、全面社會化，這屬于社會主義制度政治內涵的應有之義。
社會觀念的變革。新工業文明的社會觀念是更加重視宇宙演化與人類作用的類價值觀，從個人的狹隘觀念中走出來，從人類生活的小圈子走出來，走向更深層的物質探索與生產，走向“再生產整個自然界”(馬克思語)。在新工業化建設過程中，弘揚和培育中華民族精神是十分重要的，這是21世紀中華文化重新崛起的大好歷史機遇。
四、中國21世紀發展戰略的實施
實施21世紀的總體復合型發展戰略，首先要處理好工業化與新工業化的關系，其次要在百年發展中分階段地有所側重地予以實施(表4)。
附圖
(一)21世紀前20年：工業化實現期與新工業化開拓期
1、實現適度工業化。在21世紀的前20年時間里，要努力建設并實現“適度工業化”。主要目標和措施是：國民經濟大幅度提高，經濟結構大大優化；實施科教興國戰略，普及高中教育并大幅度提高高等教育，用信息化帶動工業化；實施調控發展(可持續發展)戰略和生態戰略，節約資源，減少污染，控制人口規模；提高城鎮人口比重，大力發展生活服務業，把農村剩余勞動力主要轉移到生活服務業中來。
2、重點開拓新工業化。在21世紀前20年，新工業化還不可能全面展開，而只是處于開拓時期。其開拓的任務和措施主要有：(1)自覺制定新工業化的宏觀發展戰略，協調好繼續推進工業化與開拓新工業化的關系；(2)集中力量進行關鍵科技的攻關，力爭在新工業化的關鍵科技領域居于世界領先地位，這其中主要包括信息科技、納米科技、生物科技、新能源科技、新材料科技、生態科技、太空科技等；(3)努力運用高新科技成果改造傳統產業尤其是工業，使傳統工業發生“適度”轉變；(4)積極推進高新技術(新工業化領域的科技成果)的應用，努力形成新工業化的產業，使傳統工業獲得向新工業化轉移的空間；(5)要大力倡導創造為本價值觀，明確提出“建立學習創造型社會”的發展戰略；(6)廣泛加強國際科技合作。
(二)2021年到2050年：工業化持續期與新工業化發展期
1、持續推進工業化。21世紀前20年雖然基本實現了工業化，但工業化仍需一段時期來完善和成熟。持續推進工業化的任務和措施主要是：(1)繼續推進國民經濟必需的工業部門，并且注重提高其科技含量；(2)對工業的產業總體進行全面分析，限制那些資源消耗高、環境污染重的行業的發展，建立完善的工業發展調控機制，避免過度工業化及其帶來的危機；(3)努力運用新工業化科技成果改造傳統工業，使之向新工業化轉移。到21世紀中葉，傳統工業經濟的比重保持與新工業經濟持平或略低。
2、大力發展新工業化。21世紀上半葉的后30年，新工業化進入了大力發展時期。大力發展新工業化的主要任務和措施是：(1)制定大力發展新工業化的具體計劃，有計劃有步驟地推進新工業化；(2)建立完善的新工業化科技體系；(3)分層發展新工業化，注重發展滲透力大、主導性強的新工業領域；(4)大力推進新工業科技的產業化，從改造傳統工業為主轉向新產業化為主，努力形成社會規模的深層次循環式生產體系；(5)進行相關的社會體制與觀念變革，基本普及高等教育，深入建設“學習創造型社會”。(6)積極建立國際科技合作體系，努力建立東北亞新工業產業帶。到21世紀中葉，中國所實現的現代化應是新工業化得到較大發展的現代化。
(三)21世紀后50年：工業化轉變期與新工業化實現期
1、逐步改革工業化。中國在21世紀上半葉經歷了工業化實現期和工業化持續期之后，在下半世紀開始進入工業化的轉變期。工業化轉變期的主要戰略任務和措施是：(1)有步驟地淘汰已失去生命力的工業部門，積極地用新工業部門去取代它們；(2)有限發展良性工業，某些傳統工業生產仍是經濟可行的，但對其規模要加以限制；(3)運用新工業科技積極改造傳統工業，使之轉變為新工業部門。
2、全面建設新工業化。在21世紀上半葉，新工業化已獲巨大發展，下半葉50年就應該全面建設新工業化。全面建設新工業化的戰略任務和措施主要是：(1)全面發展科學技術尤其是新工業化領域的科學技術，關注和實現新一輪科技創新；(2)深入掌握智能化微制造技術和深層次循環式生產技術，使人工生產和利用化學物質成為普及的社會化生產技術；(3)努力推動產業結構優化升級，形成以新工業為主導的產業結構，真正建立起人工化學生產體系和循環經濟社會；(4)生產資源與生活產品的匱乏問題將基本得到解決，應把自然資源的消耗限制在較小范圍，建設真正的生態社會；(5)太陽能和熱核能成為主導能源；(6)太空開發成為主導產業之一，逐步建立太空社會；(7)牢牢樹立創造為本、以類為本價值觀，拓展和深化“學習創造型社會”的建設，建立健全新工業化的經濟政治體制，促進人與社會的全面發展。總之，到21世紀末，中國要基本實現新工業化。
東北老工業基地的調整、改造和振興是我國新時期帶有全局性和前瞻性意義的重大戰略舉措，是繼浦東開發開放和西部大開發之后又一項復雜、艱巨和長期的系統工程。東北老工業基地的調整、改造和振興一方面需要各級政府有計劃地支付必要的改革成本，減輕“歷史包袱”，輕裝上陣，另一方面需要政府改革投融資體制，培育新的增長點。但更為重要的是，各級政府必須加快職能轉變，為老工業基地的調整、改造和振興創造一個寬松、透明、統一和可預期的投資環境。就東北老工業基地的投資環境改善問題，課題組赴遼寧省進行了專題調研，先后與省政府、沈陽市政府、大連市政府、大連市經濟技術開發區管委會等有關部門（機構）的領導，以及華晨控股公司、東軟集團、沈陽遠大集團、營口盼盼集團、大連重工起重集團、大連機床集團、大連造船重工集團等國有、民營和外資企業的代表進行了座談，感到加快政府職能的轉變，改善投資環境，是遼寧省乃至整個東北地區實現結構調整和經濟振興的當務之急。
一、改善投資環境的基本經驗與總體評價
（一）經驗與成效
近年來，遼寧省各級政府為改善投資環境特別是在外商投資的軟環境建設方面，進行了一系列改革，取得了一定成效（參見遼寧省對外貿易經濟合作廳《我省外商投資軟環境建設成就及存在問題》，2003年7月）。
1.提高辦事效率，加強涉外窗口部門服務的規范化和科學化。首先是實行了辦事公開制度，公開和簡化了外商投資的辦事程序和效率，規范了利用外資的立項審批、合同、工商、土地、勞動、稅務、外匯、海關、商品檢驗等主要涉外部門的公開辦事程序，大力推行了“一站式服務、一部門執法、一窗口收費”的作法；其次是推行了社會服務承諾制度，要求公用、城建、供熱、商業、郵電、交通、電力、衛生、金融、口岸、旅游等重點社會服務部門公布社會服務承諾的內容、標準、責任和服務時限等，接受社會監督；第三是實施延伸服務，要求海關、商檢、衛檢、動植物檢、港監、邊檢等部門實行海港口岸國際航行船舶24小時值班制、機場留守待命制、貨物申報放行周六加班制、節假日加班預約等一系列方便企業的辦法；第四是建立了與外商對話例會制度，省政府每年召開一至二次有外資企業董事長和總經理參加的投資環境座談會，直接聽取外商對投資環境的意見和建議，幫助他們解決困難和問題。
2.加強依法行政，規范政府職能部門的管理行為。其主要作法：一是出臺了《遼寧省外商投資企業條例》，對外資企業的設立、變更、解散、組織機構、權利與義務、權益保護與服務、監督管理等都做了詳盡的規定。二是出臺了遼寧省進一步改善投資軟環境若干意見，對政府部門的管理職能和行為實行辦事“三公開”，提高涉外執法人員素質，對企業進行檢查、培訓、處罰、參觀考察等作出了規范。
3.治理了對外投資企業稅外收費。一是清理了外商投資企業反映比較大的行政事業性收費，制定了遼寧省外商投資企業行政事業收費手冊和收費監督卡制度，對不合理收費，外商投資企業有權拒絕。對于收費人員到企業收費行為，收費人員必須在收費監督卡上寫明收費項目、標準、依據、時間、金額并填寫收費單位和收費人員姓名。不填寫收費監督卡的單位不得收費。
4.加強了外商及外商投資企業的投訴工作。各級領導非常重視外資企業投訴工作，2002年直接批示的投訴案件占投訴中心受理案件的69%。自上而下地組建了外商投訴協調中心，加大對重大投訴案件及積案的處理。建立外商投訴工作負責制和責任制，實施“領導包案制”，將外商投資企業投訴結案率作為省政府考核各市工作的一項指標。建立了政府投訴部門與司法部門的聯席協調制度，以解決司法方面的外商投訴問題。
（二）總體評價
與東南沿海發達地區相比，東北老工業基地在區位、資源稟賦、交通、城市基礎設施、土地成本、勞動力成本等“硬件”方面具有一定的競爭力，而差距主要體現在“軟件”方面。從利用外資的總量上看，在東三省利用外資處于領先水平的遼寧省2002年實際利用外資總額也僅約40億美元（主要集中在大連和沈陽），在東部沿海地區處于落后位置，甚至低于同年蘇州一市的利用外資水平（48億美元）。不可否認的一個重要原因就是投資環境的建設方面存在差距。
遼寧省企業調查隊曾就外商投資環境問題在省范圍內進行了抽樣調查。在抽查的227戶樣本企業中，49.34%的樣本企業認為地理位置優越、區位優勢明顯是外商對遼寧省投資環境最具吸引力的首選因素，對遼寧省的交通、通信、航空運輸和港口裝卸便捷度的滿意度較高。同時，樣本企業普遍認為，遼寧省在投資“軟環境”建設上還有待改進，如投資手續、涉外投資管理、市場秩序、法律環境、社會保障體系、融資服務體系等方面還需要盡快改善（詳見表1）。
表1外商建議遼寧投資環境需要改善的主要方面
資料來源：“遼寧投資環境調查”，國家統計局2003年6月9日，參見中華網。
二、投資環境存在的主要問題
通過一系列調研座談，我們了解到，目前遼寧省的投資環境還亟待改善。下面列舉各界反映比較集中的幾個方面問題：
（一）以行政性審批為核心的投融資管理體制是影響社會性投資的一大障礙
近年來，遼寧省招商引資工作正面臨前所未有的大好形勢，一方面是在全球制造業加速向中國轉移的背景下，遼寧省的區位優勢、人才優勢、基礎設施優勢，以及裝備制造業和原材料工業的產業基礎優勢正逐漸顯現，另一方面是省內外一批民營企業快速成長，具備了在遼寧省投資大項目的資金和技術實力。然而，現行的投融資體制已不適應形勢發展的需要。據遼寧省有關人士反映，一是按投資額劃定的分級審批制過于嚴格，限制了一批大型外商投資項目的投資建設；二是審批環節手續復雜，周期過長，無形中也加大了競爭性項目的投資風險。
（二）沉重的“歷史包袱”和較高的金融風險極大地限制了本地和域外資本的進入
東北地區國有經濟比重大，“歷史包袱”沉重，表現為“幾多”：老企業和大企業多，中央企業多，離退休職工和富余人員多，國企內部嵌套的“大集體”職工多，銀行負債多，企業社會職能多，社會保障欠費多。此外，省內商業銀行長期居高不下的不良貸款比率影響了戰略投資者的投資信心和正常的金融活動。而徹底解決居高不下的不良貸款比率，降低金融風險，單憑一省之力是不夠的。
（三）不同所有制企業面對不平等的政策環境
遼寧省企業界特別是國有企業和民營企業都希望國家有關政策更加公平和透明。國有企業代表認為，除了歷史負擔重外，國有企業在行政干預、國有資產處置、經營者激勵機制（如年薪制）、稅收負擔、軍品生產等方面，與民營企業和外資企業沒有站在同一條起跑線上。民營企業代表反映的政策不平等問題則主要集中在國債項目、債轉股、下崗分流補貼、企業破產政策、進出口權、稅收政策和稅務稽查活動、技術改造項目融資和財政貼息、國家工程研究中心認定等方面，相對于國有企業而言，民營企業總處于“被政策遺忘的角落”。關于“內外有別”的政策問題，內資企業普遍呼吁國家應對外資企業一視同仁。如省政府要求省內內資企業（含國有和民營企業）按銷售額2‰征收河道維護費，而外資企業可以免交，此外，國家應調整外資企業稅收優惠政策。相比之下，由于目前我國對外資優惠政策較多，外資企業代表反映政策不平等問題不多，問題主要集中在貿易政策、通關效率、政策的及時性與透明度等方面。
（四）貿易政策與通關環境
在調研過程中，遼寧省企業界代表普遍反映國家有關貿易政策需要進一步完善和調整，如東軟集團反映在數字醫療設備和核磁共振設備等高端產品領域，目前進口政策呈現出零部件和產成品“關稅倒掛”的現象，不利于國內企業零部件生產的本地化和進口替代。出口退稅難也是出口企業反映比較集中的問題。大連經濟技術開發區的兩家日資企業代表特別談到了國家關于二手進口設備控制過于嚴格，不利于日本企業向中國內地的產業轉移。
（五）工業用地和人才引進問題
據遼寧省政府有關部門和企業代表反映，與東南沿海其它地區相比，遼寧省的工業用地指標控制偏嚴，在一定程度上制約了遼寧省新增投資和改造項目。目前，遼寧省農田比例居全國首位，達到87%，而全國平均水平為80%。全省采煤沉陷地區的用地指標問題已經基本解決，但老企業的搬遷改造用地卻很難解決。省內企業還普遍反映，目前企業急需的高技術人才引進還需要政府在一系列配套政策上予以傾斜，如個人收入所得稅政策、家屬就業、子女就學、搬家安置、購買住房、汽車等大件消費品的消費稅政策等需要進行調整。
（六）經濟技術開發區與老工業基地的投資環境不配套問題
調研組在大連經濟技術開發區調研過程中了解到，該區是目前國內投資環境較好的國家級開發區之一。良好的投資環境和軟硬件建設使得大連經濟技術開發區近年來保持了GDP年均增長20%以上的發展速度（據零點調查、前進策略與《智囊》雜志聯合進行的《全國十大開發區投資環境進展》評價中，大連經濟技術開發區的綜合指標得分位居第6位。前五位分別是：昆山、北京、天津、浦東、深圳開發區。參見“投資者評各地投資環境蘇州昆山、北京綜合居前”，2002年5月29日《中國經營報》）。但是從投資環境特別是產業環境上看，大連經濟技術開發區與長三角、珠三角等地區的開發區相比還存在較大差距，這集中體現在產業集群發展水平、產業配套體系、技術環境、物流體系等方面。大連經濟技術開發區的主要產品與老工業基地很難配套，特別是對于開發區內的高新技術產品，難以形成“以整機帶動配套，以配套促進整機生產”的“產業生態環境”，以至于開發區內生產的零部件產品也主要是為南方企業來配套。
（七）行政效率和規范性、政策透明度和可預見性問題
遼寧省企業代表普遍反映，政府（中央政府和地方政府）在改善投資環境方面，除了要放松投資領域的市場準入限制外，還應該簡化行政程序，提高行政效率，特別是對于中央直屬企業，受條塊分割體制的影響，“婆婆”太多，職能交叉，程序繁雜，辦事效率不高。有的企業反映，因曾向當地稅務部門提出規范和改進稅務稽查工作的建議，就受到稅務機關工作人員的刁難。此外，政府還應該增強政策的透明度和可預見性。如政府在調整產業政策和貿易政策時，應該為企業留有一定的調整時間，同時，應該通過多種形式和渠道，如通過行業協會等中介組織及時向有關企業傳達和講解。
三、改善投資環境的若干建議
（一）盡快將東北老工業基地的調整、改造和振興工作上升到國家戰略高度
鑒于目前東北老工業基地調整、改造和振興所面臨的政治、經濟、社會和輿論形勢，我們認為，中央政府應下決心將東北老工業基地的調整、改造和振興上升到國家戰略高度上來推進，使之成為繼浦東開發開放戰略和西部大開發戰略之后的我國又一個重要的區域發展戰略。其主要原因是：第一，東北老工業基地的改造和振興是一項艱巨、復雜和長期的系統工程，零敲碎打式的改革和援助政策被以往經驗證明存在很大局限性，需要整體規劃和全方位推進，以發揮政策的整體效能和協同作用；第二，老工業基地改造和振興是全方位的制度創新，涉及到各級政府及職能部門、各類企業、社會組織和城鄉居民方方面面的切身利益，不從國家戰略高度上推進有可能會導致改革目標和政策初衷被既得利益所阻斷的困境；第三，將東北老工業基地的改造和振興上升到國家戰略高度在某種程度上將形成“政策感召力”，增強境內外投資者的信心，有利于本地區吸引和利用各種形式的戰略性投資；第四，浦東開發開放和西部大開發戰略的模式和經驗為東北老工業基地的改造和振興提供了現成的體制模式和政策參考；第五，東北老工業基地改造和振興國家戰略的制定和實施，為進一步改善投資環境，轉變政府職能提供了堅實的制度保障。
（二）加強法制建設，依法治政，依法行政，提高政府行政行為的合法性、規范性和科學性
改善投資環境，轉變政府職能，說到底是一個如何規范、約束政府行為，使政府決策更加規范化、科學化和民主化的過程。在成熟市場經濟社會，法律是規范和約束政府行為的最可靠的制度安排。在現實生活中，之所以出現屢禁不止的亂收費、亂罰款和亂攤派的“三亂現象”，繁文縟節的行政程序，拖拉低下的行政效率，一個根本原因是我們還沒有建立起一套完善、規范和透明的、規范政府行為的法律環境。在東北老工業基地，由于計劃體制的長期作用，經濟與社會管理體制明顯地帶有“大政府、小社會”的傳統特征，政府對經濟與社會生活的干預范圍和程度都要高于東部發達地區。可以預期，實施東北老工業基地調整、改造和振興的國家戰略，必將給當地政府及職能部門以更多的事權和財權，如果沒有健全的規范政府行為的法律環境，政府行為“錯位”、“失位”和“越位”的負面效應將更加突顯，以權謀私的腐敗行為將愈演愈烈。因此，建議：（1）國家立法機構應盡快出臺《行政程序法》等規范政府行政行為的基本法律；（2）盡快出臺《國家公務員法》，實施以政務類和業務類分類管理為重點的公務員分類管理制度，建立健全行政首長的職務任期制、辭職制和用人失察失誤責任追究制；（3）加大地方性法規、規章以及各級政府及其職能部門的規范性文件的備案審查力度，重點解決違反法律、行政法規的規定設定行政許可、行政收費、行政處罰和行政強制措施，違反上位法規定或者自行設定實行地區封鎖的內容，違反上位法規定，或者自行設定增加管理相對人義務的內容，或者自行設定降低或者減少管理相對人合法利益的內容，以及超越本地區、本部門的權限規定行政管理的有關事項和內容等問題（“國務院法制辦:行政立法五大問題法規審查當立行”，2003年8月13日《中國青年報》）。
（三）簡化行政程序，提高行政效率，增強政策統一性和透明度，加強監督，完善政績考核制度，塑造“親商、親民”的“服務型誠信政府”
行政效率的高低直接反映一個地區的政府形象和制度環境，是商業投資環境的“窗口”。遼寧省被調研企業的代表普遍認為提高政府（包括中央政府和地方政府）行政效率，簡化行政程序是改善投資環境和轉變政府職能的頭等要務。大連經濟技術開發區管委會在簡化行政程序和提高行政效率方面的成功經驗是值得借鑒和推廣的。通過完善行政程序制度和行政許可制度，從根本上解決目前在行政性放權過程中存在的“放小不放大”、“放輕不放重”和“放虛不放實”的問題。政府應通過多種渠道及時向行政相對人公布有關法律、法規和規范性文件，提高政策透明度，并適時召開社會各界參加的溝通座談會，傾聽行政相對人的意見，接受社會監督和問責。在政績考核制度上，要改變只重經濟業績不重經濟、社會、環境、教育等經濟與社會事業協調發展的考核體系，結合公務人員的行政效率建立完善的綜合考核體系。要改變“重管理、輕服務”的政府形象，塑造一個“親商、親民和誠信”的“服務型政府”形象，為社會投資者營造寬松良好的投資環境。
（四）進行投融資體制改革試點，放松市場進入限制，為老工業基地充分發揮裝備制造業和原材料制造業的基礎優勢創造寬松的條件
目前我國正著手進行投融資體制改革的試點，為此，我們建議可以將東北地區確定為投融資體制改革的試點地區。（1）在投資額度審批上，放松中央政府掌握的內外資項目審批的投資額度限制，如投資總額2億美元以下的外資項目可以由省政府自行審批，但要到中央政府備案，以吸引一批大型外商投資項目的進入，培育起新的增長點，并以此帶動東北地區產業結構的改造和升級。（2）在投資領域方面，不僅要充分放開競爭性領域的投資準入限制，而且在一些重要的城市基礎設施（道路、橋梁、城市軌道交通等）和公用事業（如供水、供電、供氣等）領域，也應逐步向社會性投資放開。但對于具有一定自然壟斷特征的投資領域，政府應加強價格和市場行為的監管，以維護正常和公平的市場競爭秩序。（3）政府投資主要集中在公益性和外部性強的領域，嚴格限制財政性投資進入競爭性領域。政府的公共投資要實行嚴格的招投標制度，充分利用社會中介組織（如國際知名的會計、咨詢、法律等機構）對項目的可行性進行公開和充分論證和審查，接受社會監督。（4）完善多渠道的、開放的融資體系，允許民營和外資企業利用股票、債券、基金等多種金融工具進行項目融資，對于一些重要基礎設施項目，允許地方政府發行長期建設債券進行項目融資。（5）政府審批內容主要集中在公益性和外部性強的領域。
（五）盡快解決東北老工業基地的沉重“歷史包袱”問題，開展“降低金融風險改革試點”工作
東北老工業基地的振興離不開原有裝備工業和原材料工業基礎，而這又涉及到存量資本的“歷史包袱”問題。長期積累下來的不良債務、富余人員安置和社會保障體系的資金缺口、解除“企業辦社會”的資金缺口、資源型城市發展持續產業的資金缺口和環境保護的資金缺口等“歷史包袱”，特別是高負債率造成的金融風險必須盡快加以解決。建議在分清中央政府和地方政府的職責前提下，制定并實施一個整體規劃的、資金來源多渠道的、分階段實施的解決方案。可以先確定一個試點地區（如大型重工業企業相對集中的沈陽市鐵西區），授予地方政府處置國有資產的必要權力，與財政部、國有商業銀行和國有資產管理公司協調與合作，通過增加核撥“核呆指標”、債轉股、破產、拍賣變現、債權交易、出讓土地使用權、發行專項債券等多種形式，集中解決多年遺留的不良債務問題。
（六）為各類企業特別是民營企業和科技型中小企業創造公平的競爭環境
民營經濟發展遲緩是東北地區與其它發達地區存在較大差距的一個重要原因。從長期來看，無論是培育新增長點還是利用民間資本來改造國有企業，都需要在政策上為民營資本營造寬松的環境，這樣的政策環境包括競爭性領域的市場準入、城市基礎設施建設、政策性和商業性融資、國債項目、下崗分流補貼、發行企業債券和股票并上市交易、兼并破產政策等等領域。對于科技型中小企業，政府應該積極予以政策引導和財政扶持。特別是在先進適用型技術的研發、高新技術改造傳統制造技術領域，政府應該在研發投入、人才待遇、土地使用、企業孵化、風險投資、產業化融資和所得稅等方面予以扶持，并充分利用園區經濟的作用，積極引導中小型科技企業形成集聚式發展格局。允許合格的民營科技型企業被認定為國家工程研究中心并享受相應的扶持政策。放寬中小型科技企業的無形資產入股和對外投資的限制性條件。
（七）實行傾斜性的區域產業政策，為東北老工業基地的振興營造“政策高地”
可以考慮比照西部開發政策，允許《外商投資產業指導目錄》中的“限制類”和“允許類”有條件地（如規定3至5年期限）享受“鼓勵類”項目的優惠政策，免征進口設備關稅和進出口環節增值稅。提升裝備制造業和原材料制造業的技術含量，鼓勵民間資本和外資對東北老工業基地裝備制造企業和原材料制造企業進行兼并、聯合與重組，對技術升級和重組后企業的技術改造項目，政府加大財政貼息和政策性貸款的力度。
（八）加快地方國有資產管理體制改革
真正落實十六大報告中提出的國有資產管理體制改革精神，借鑒珠海國有資產管理體制改革的成功經驗，建立區域國有資產經營管理的一整套制度體系，依法解決產權管理、公司治理、經營管理、薪酬激勵、監督約束、黨建工作等國有資產管理體制改革中的一系列重點和難點問題，實現“管人、管事、管資產”的三結合和“政企、政事、政資”的三分開。實現國有資產管理機構的實體化運作，使之能夠切實代表國家履行出資人職責，以解決國有資產所有者缺位問題。充分發揮市場機制的作用，實行國有企業職業經理人資格認定制度。完善國有資產監管體系，通過設立獨立董事、財務總監和內審機構等形式實現對國有資產的事前、事中、事后的監督。
