國內能源安全

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摘要：能源是一個國家軍事安全和經濟發展的重要戰略資源。能源安全不僅是涉及國家安全、國家利益和對外戰略等多層面的國家戰略問題，更是一個關乎國際能源供求和能源地緣政治的國際戰略問題。隨著能源安全問題日益成為世界各國普遍關注的焦點，能源安全戰略作為國家經濟安全戰略的核心，已成為世界各國國家安全戰略的一個重要組成部分。新世紀我國經濟的可持續發展面臨著能源安全的嚴峻挑戰，本文將從全球能源安全角度來分析我國的能源安全問題，強調我國能源安全問題的國際視野，就我國當前能源安全面臨的挑戰就如何構建、實施我國能源安全戰略提出相關對策。

本文分為五部分，第一部分，前言和緒論，分析了解決我國能源安全問題的現實意義，并對能源安全的相關概念進行了介紹。

第二部分，第一章國際關系格局中的全球能源安全形勢，通過經濟全球化與能源安全全球化的特征對當前國際能源安全形勢做了分析。

第三部分，第二章國際格局中我國能源安全面臨的挑戰。分別從我國經濟，政治，和可持續發展的角度對我國當前能源安全面臨的挑戰進行了分析。

第四部分，第三章全球化態勢下我國能源安全的戰略思考。對我國實施能源安全戰略的前提和理念進行了介紹，分析了我國當前能源安全戰略的內涵。

第五部分，第四章我國貫徹能源安全戰略的具體措施。就如何實施我國能源安全戰略提出了相關建議。

關鍵詞：能源安全戰略挑戰對策

前言

2005年5月30日，國發（2005）14號文件和國辦發（2005）28號文件相繼出臺。14號文件指出，成立國家能源領導小組，是為了進一步加強對能源戰略規劃和重大政策、能源開發與節約、能源安全與應急、能源對外合作等前瞻性、綜合性、戰略性工作的領導。國家能源領導小組的主要任務是：研究國家能源發展戰略和規劃；研究能源開發與節約、能源安全與應急、能源對外合作等重大政策，向國務院提出建議。據了解，國家能源領導小組由國務院總理任組長，國務院副總理黃菊、曾培炎任副組長。

國辦發（2005）28號文件即“國務院辦公廳關于印發國家能源領導小組辦公室主要職責內設機構和人員編制規定的通知”，明確提出，領導小組辦公室是國家能源領導小組的辦事機構，國家發改委是國務院負責能源工業管理的職能部門，領導小組辦公室負責組織研究國家能源發展中的重大問題。

2005年6月2日，國務院總理、國家能源領導小組組長主持召開國家能源領導小組第一次會議。會議認為，必須把能源工作擺到更加突出的戰略位置，會議并對近期工作做出了具體部署。

2005年6月30日起，國家主席先后訪問俄羅斯和哈薩克斯坦，并與俄、哈兩國分別簽署能源合作的協議，俄羅斯今年向中國供應原油1000萬噸，明年增加到1500萬噸；中哈石油管道年底落成后，未來哈薩克每年向中國供油1000萬噸。

至于不久前中共中央政治局集體學習討論能源問題，總書記發表講話，將節能作為基本國策之一，則更折射出中國能源緊缺危機下，中國高層的一些最新思路。

因此不難看出，能源安全問題對于中國經濟發展和社會進步，具有緊迫現實意義和重要戰略意義。

緒論

長期以來，人們在征服自然，改造自然的過程中，各種能源被廣泛的利用，給人類的物質文明和精神文明帶來了巨大進步。像煤、石油、天然氣以及水能等資源，人類已經利用多年，這類能源叫做常規能源。隨著人類的日益深入認識自然，人類又開始利用像核能、太陽能、潮汐能、地熱能等新能源。要對我國的能源安全戰略進行研究，就必須對能源的構成進行分析。

（一）能源的構成

能源主要可以分為一次能源和二次能源。所謂一次能源是指直接取自自然界沒有經過加工轉換的各種能量和資源，它包括：原煤、原油、天然氣、油頁巖、核能、太陽能、水力、風力、波浪能、潮汐能、地熱、生物質能和海洋溫差能等等。

一次能源可以進一步分為再生能源和非再生能源兩大類。再生能源包括太陽能、水力、風力、生物質能、波浪能、潮汐能、海洋溫差能等等。它們在自然界可以循環再生。而非再生能源包括：的煤、原油、天然氣、油頁巖、核能等，它們是不能再生的，用掉一點，便少一點。

而由一次能源經過加工轉換以后得到的能源產品，稱為二次能源，例如：電力、蒸汽、煤氣、汽油、柴油、重油、液化石油氣、酒精、沼氣、氫氣和焦炭等等。

人類已經利用煤、石油、天然氣等傳統能源多年，但新能源的開發和利用還很不充分，有些能源也只是剛剛被認識和開發，所以，現在人類可利用的能源還只是以常規能源為主。但是，供人類利用的常規能源中的物質資源在地球上儲量有限，總有用完之日，而像水能、風能等能提供能量的物質運動形式的能源，由于分布不均勻，而可供開發利用的資源有限，不能滿足日益增長的能源消耗，所以，長期下去會出現“能源危機”。

（二）能源安全

所謂能源安全是指一個國家以可以承受的代價獲得經濟與社會發展所需的足夠的能源供應。這個定義包含了兩個動態因素:一是“可以承受的代價”。為了獲得能源供應，國家需要付出一定的代價，既包括經濟方面的支出，也包括政治妥協和軍事援助等，但只要一個國家認為“可以承受”，即視為安全。二是“發展所需”，指的是允許一個國家的能源需求量有增減，但只要能滿足發展所需，即視為安全。能源安全是一個國家可以持續、穩定、及時、足量和經濟地獲取能源的能力。能源安全概念由兩個部分組成:一是能源供應的穩定性(經濟安全性)，指滿足國家生存與發展正常需求的能源供應保障的穩定程度，包括三個方面:保證供應，指在任何情況下，對于國民經濟發展和人民生活所需要的各類能源都能夠保證供應；隨機應變，指對于影響能源有效供應的各種突發事件，如戰爭、自然災害等，能夠有效防御，并能夠在一定時期內滿足國民經濟發展的需要；可持續利用，從長遠的角度來看，能源安全不僅要保證當前經濟發展的需要，還要滿足未來經濟社會發展的需要，即要保證能源供應的數量、質量的可持續利用。二是能源使用的安全性(生態環境安全性)，指能源的消費及利用不應對人類生存環境構成任何威脅，與環境充分和諧。

（三）影響能源安全的因素

第一，能源因素。能源因素是影響能源安全的最直接，最重要的因素之一。一般來說，一個國家自身的能源越豐富，對經濟發展的保障就越有力，其能源供應的安全系數就越高。如果不考慮其他因素，本國能源受外界不安全因素影響的可能性越小，就相對越安全。但并不是說一個國家的能源資源不足其能源安全問題就越嚴重。例如，日本經歷了第一次能源危機的打擊之后，通過建立龐大的戰略石油儲備系統和其他一系列風險防范機制，其能源供應的風險就得到了控制。不過，日本有很強的憂患意識，一個關鍵的因素就在于日本的資源相對貧乏的緣故。

第二，政治因素。政治因素對能源安全的影響主要表現在以下兩個方面:一是能源進口國與出口國之間政治關系惡化而直接影響能源進口國的能源安全。如第一次石油危機就是阿拉伯國家與西方資本主義國家政治關系緊張所致；二是由于能源生產國國內的政治因素影響其能源的供應能力從而間接影響能源進口國之間的安全，如第二次能源危機就是伊朗國內政治和宗教的因素造成的。

第三，運輸因素。能源供應鏈的安全與控制資源、建立儲備同等重要，供應鏈的安全是能源安全的前提和保障。供應鏈的安全同樣體現在兩個方面:一是國際能源運輸線，誰對運輸線的控制力強，誰的能源供應安全風險就相對小；二是國內的運輸能力問題，國內的能源流動順暢，其能源供應就相對安全。對一個國家的能源安全而言，第一種因素影響更大一些。

第四，經濟因素。經濟因素對能源安全的影響是一種間接因素。對能源進口國而言，最主要的影響就是經濟能否支持進口能源所需要的外匯，經濟因素還涉及價格變動問題。對進口國來說，主要是價格上漲對進口能力和進出口平衡的影響。在和平時期，價格的劇烈波動是能源安全的最主要問題之一。

第五，軍事因素。軍事因素對能源安全的作用是多方面的。對運輸方面來說，擁有強大、反應快速的海上軍事力量，能源海上運輸線就會受到很好的保護。尤其是體現在對馬六甲海峽、蘇伊士運河等關鍵能源運輸線的控制能力上。軍事因素對能源安全的影響還表現在對主要能源生產地的軍事干預能力上。海灣戰爭就是美國等西方列強利用其強大的軍事力量，避免石油供應受制與伊拉克，從而有效的保障了美國及其盟國的能源安全。

第六，可持續發展因素及其他因素。能源安全重視資源的開發效率，強調資源的可持續利用。能源可持續利用的實質是要努力做到經濟發展與能源利用的協調，最終使經濟發展與人口、資源、環境達到整體的協調。可持續發展的因素還應該考慮技術進步和能源替代方面的影響。對中國而言，如果潔凈能源技術有重大突破，中國的能源安全形勢將有很大改觀。

一、國際關系格局中的全球能源安全形勢

（一）經濟全球化與能源全球化

經濟全球化趨勢所表現出來的特點在能源領域得到比較充分的反映，并在深層次上影響能源的全球配置。

第一，全球化特征擴展到能源領域。冷戰結束后，生產跨國化、貿易自由化、區域經濟集團化的全球化特征也擴展到能源領域，能源企業越來越國際化，加快了能源工業的全球化進程。能源安全影響的范圍日益擴大，使發展中國家和發達國家一樣，都面臨嚴峻的能源安全問題。許多跨國能源企業建立了遍及全球的生產與銷售網絡，形成了自己的能源帝國。跨國能源公司人員、機構及活動的國際交叉，形成了全球市場與經營網絡，推動能源經濟全球化、一體化。此外，國際大能源公司紛紛投入巨資，建設電子商務網站，掀起電子商務熱潮，也推動了能源業的全球化。同時，一些大的能源企業紛紛調整戰略，進行了大規模的企業兼并、聯合和重組，形成優勢互補、強強聯合的巨型能源公司。

第二，國際資本正以前所未有的速度向能源領域轉移。英國石油公司收購阿莫科公司開始，僅一年多的時間，國際石油跨國公司就形成了埃克森—美孚、殼牌、英國阿莫科三大超級石油壟斷集團和道達爾—埃爾夫這個稍小一點的壟斷集團。埃克森和美孚兩家石油公司合并后，其市場價值高達近3千億美元。近年，阿莫科公司又以10億元收購了中國石油國際配股20％的股份，開始進軍中國石油市場。這種企業兼并說明，國際資本正在迅速向石油領域聚集和集中，其結果是導致國際石油壟斷資本勢力的加強。隨著經濟全球化進程的加快，國際石油壟斷資本勢力的加強，世界政治、經濟、軍事和外交斗爭中的石油因素越來越明顯。

第三，形成能源的全球化趨勢。由于存在資源與消費的分離、資本與需求的分離、科技與開發的分離，世界能源市場是以資源開發的上下游分割以及投資的單向性為特征的。然而，經濟的全球化進程改變了世界能源市場的舊有特征，使世界能源市場呈現出全球化的發展趨勢。在20世紀80年代以前，能源輸出國缺乏能源開發的資本和技術，能源的勘探、深加工等技術要求較高的領域都由發達國家的能源財團控制，而且能源輸出國對本國能源的開發也強烈依賴西方財團的資本投入。第一、第二次石油危機以后，以歐佩克為主體的能源輸出國不僅掌握了對能源定價權，而且擁有巨額的石油美元，它們以此為基礎，積極對外投資經營，拓展下游市場。科威特、沙特阿拉伯、阿聯酋等資金雄厚國家是石油輸出國中邁向海外的排頭兵，其投資范圍涵蓋了歐美發達國家、亞太新興工業國家以及中亞能源開發。

第四，全球經濟增長影響能源發展。隨著經濟全球化的進程發展，各國經濟和世界經濟越來越發展，全球經濟不斷增長。經濟增長在為能源所推動的同時，反過來又成為能源發展的條件或基礎。也就是說，經濟增長在產生能源需求的同時，又為滿足這種需求提供了手段。經濟全球化條件下經濟增長對能源發展的影響具體體現以下三個方面，一是經濟增長為能源發展提供市場。同其它商品生產一樣，能源生產同樣也受市場需求的制約。從歷史上看，能源不論是總量增加，還是品種擴大或質量提高，都是在經濟增長所引起的需求拉動下實現的。毫無疑問，若沒有經濟增長為其提供市場，能源是不可能發展到現在的水平的。二是科技進步以及生產的發展為能源的開發利用提供了認識手段和物質手段。能源的開發是對自然物質的利用，這要求首先對自然物質有一個科學的認識。歷史表明，對自然物質的認識程度直接關系到對其利用的程度。科技進步是建立對自然物質正確認識的基礎，也是提高開發者、利用者素質和能力的前提條件。另外，能源資源被開發出來，并加以利用，還必須具備一定的物質手段。這種物質手段只能由物質資料的生產提供。因此，技術進步及生產發展的狀況制約著能源開發利用的規模和水平。三是經濟增長為能源開發提供財力、物力保證。從近代煤炭大規模開發開始，能源工業就成為投資大、建設周期長的產業部門之一。因此，經濟增長所提供的財力物力狀況制約著能源開發利用的程度和水平。礦物能源、水電、核能莫不如此。例如北海油田自然氣候惡劣，海底地形復雜多變，開發的投入和風險都遠大于一般油田，如果不是位于缺油而經濟技術實力雄厚的西歐，肯定不會形成現今繁榮的開發景象。

（二）地緣政治沖突與能源安全風險多發

經濟全球化的趨勢還在深層次上加劇了全球能源兩個矛盾的發展。第一個矛盾是全球能源的有限性和以民族國家為主體對能源的爭奪，第二個矛盾是能源產品的提供國與享用國之間的矛盾。從理論上講，經過各國共同協商，達成對能源分享的協議所獲得的全球福利，肯定要大于經過沖突、對抗乃至戰爭形成的能源分享所獲得的全球福利。但是，遺憾的是，并未隨著全球經濟一體化，出現權威、公正、可操作的分享能源的機制(WTO等國際經濟組織在這方面只起到局部的、不無疑問的作用)，能源安全往往伴隨著地緣政治沖突同時發生。

第一，能源是國際政治競爭的焦點。回顧國際政治發展歷程，可以說，能源一直是國家和國際組織展開競爭的焦點，是國家特別是大國國際政治戰略目標體系的重要組成部分。二戰中，日本不惜與美國為敵，出兵東南亞，目標就在于奪取緬甸和東印度群島的石油。希特勒在占領波蘭后明確指出:“如果我不能奪取邁可普或格羅茲尼的石油，我就應該結束這場戰爭。奪取石油資源是納粹德國侵略羅馬尼亞、蘇聯的重要戰略目標之一。二戰后的冷戰時代，美蘇兩國圍繞著能源展開了激烈的爭奪。在兩大軍事集團對立的情況下，能源安全的重要性不次于軍事安全，甚至可以說能源安全是軍事安全的前提條件。布熱津斯基曾強調:“擁有世界己查明石油儲量56%的波斯灣國家將繼續是西方的重大戰略利益之所在”，“任何外部勢力想控制波斯灣的企圖，都被視為是對美國重大利益的攻擊。”冷戰結束后，軍事因素在國家安全中地位相對下降，經濟因素則相對上升。能源作為經濟發展的重要物質基礎，能源安全仍然是國家安全的重要組成部分，而且涉及能源的國際問題變得更加敏感，圍繞能源展開的斗爭更加激烈。冷戰后的第一次具有世界影響的危機和戰爭—海灣危機和海灣戰爭完全因石油而發。薩達姆入侵科威特的借口之一是科威特偷采了伊拉克的石油，而其主要目的是攫取科威特豐富的石油資源。美國向伊拉克開戰，絕不僅僅出于打擊侵略者，維護世界和平的道義，正象美國前總統尼克松所說:“既不是為了民主，也不是為了自由，而是為了石油。”

第二，能源是國際政治競爭的重要手段。首先，能源是產油國與發展中國家改變國際政治經濟秩序的有力工具。第一次石油危機以后，以石油為主體的能源問題受到世界各國特別是發展中國家的高度重視，它們想借此改變舊的國際政治經濟秩序。以產油國為代表的發展中國家和以美國為中心的發達國家圍繞著石油問題展開了激烈的斗爭。一方面，以美國為首的石油消費國積極籌備組織石油消費國集團，美國還鼓動召開石油生產國和消費國共同參加的國際會議。另一方面，一些發展中國家受到產油國在第一次石油危機中取得的勝利的鼓舞，準備對舊的國際政治經濟秩序發起挑戰，在這種情況下，在阿爾及利亞的倡議下，1974年4月9日，聯合國召開了以原料和發展為中心議題的聯合國大會第6次特別會議，這次會議的一大成果是通過了由七十七國集團起草的《建立新的國際經濟秩序宣言》、《建立新的國際經濟秩序行動綱領》。產油國以石油為武器對發達國家斗爭的勝利，部分地打破了發達國家制定國際政治經濟秩序的局面，堅定了發展中國家改變舊的國際政治經濟秩序的信心和決心。其次，能源是一些國家和國際組織對特定國家實施制裁的有效方法。在國際政治斗爭中，對敵對國常常采取限制其能源輸入或輸出的制裁方法。在二戰期間，為反擊日本對東南亞的侵略，美、英、荷等國宣布對日本實行石油禁運。聯合國一也常常把石油當作政治武器，對違反國際法的國家實行石油禁運，如為反對南非的種族歧視政策，聯合國對南非實行了長期的石油禁運；伊拉克入侵科威特后，聯合國迅速宣布對伊拉克實行石油禁運，完全禁止伊拉克的石油輸出。聯合國對伊拉克的石油禁運是聯合國反對伊拉克的侵略并予以制裁的政治手段，而在伊拉克接受聯合國有關決議撤出科威特后，仍堅持對伊拉克的石油禁運，石油禁運就己成為一些大國達到自己的政治目的的外交手段。

（三）合作協調獲得能源安全已經成為國際共識

伴隨著經濟全球化的趨勢加快，特別是伴隨著全球范圍內能源消費國和生產國之間相互依賴進程的發展，國際能源安全的另一種屬性，即相互性、共生性與合作性也日益顯現出來。能源消費國和生產國認識到它們之間存在著共同的利益。這種利益關系表明，合作對于各方來說都是互利的。因此，過去各國解決能源問題時往往采取排它性的作法，現今則趨向對話和合作。

第一，能源結構的調整促進了各國能源合作。隨著科技的發展，在世界能源結構中，天然氣地位正在上升，各種替代能源出現，削弱了石油在世界能源結構的地位。對于石油輸出國來說，石油作為政治武器的可能性下降。天然氣是一種更為清潔的能源，與石油和煤相比，天然氣所排放的礦物污染物較少，且天然氣的蘊藏量比石油豐富，成為世界各國尋找替代石油的首要能源形式。歐洲地區天然氣需求量每年將增加3%，預計到2020年，天然氣在該地區的能源消費結構比例將上升至26%——28%。東亞的日本和韓國的國家能源政策也強調要增加天然氣的進口比例。據美國石油工程師協會專家的預測，到2020年，天然氣在全球能源消費結構中，將上升至45%-50%。

第二，石油生產國組織歐佩克對世界石油市場的控制力有所減弱。20世紀70年代，歐佩克占據國際石油市場份額的80%。由于石油對現代工業社會具有重要的戰略意義，歐佩克不僅可以單獨左右國際石油市場，而且還能影響世界政治經濟形勢。如今，歐佩克仍是世界石油工業最有競爭力的生產者，但其對世界石油市場的控制力受到削弱，主要原因有:①歐佩克與西方消費國存在著相互依存的關系。西方消費國依賴歐佩克的石油，歐佩克成員國大多是單一的石油經濟，國家的發展嚴重依賴石油出口收入，這是限制歐佩克發揮石油威力的最根本原因；②20世紀70年代兩次石油危機后，西方國家努力促使能源來源多元化，鼓勵主要石油公司投資非歐佩克產油國。后者由于技術進步和增加投資，產量從1976年的600萬桶/日增加到1995年的2600萬桶/日，生產成本則從21美元/桶下降到9.4美元/桶。非歐佩克產油國的崛起分割了歐佩克的市場份額。目前，歐佩克在國際石油市場的占有率已減少至40%，幾乎不可能單獨控制世界市場；③隨著全球自由貿易體系的發展，歐佩克的成員國越來越多地融入世界經濟。這些國家更加重視本國利益，在制定油價和產量政策上意見分歧，履約率存在不確定性。歐佩克成員國內部的矛盾逐漸地削弱了該組織在世界能源政策中的作用。

中東國家顯然已經“考慮到世界變化的‘速度’以及全球化的自由化所帶來的挑戰和機遇”，在1999年9月28日閉幕的歐佩克首腦會議上，11個成員國首腦在他們共同簽署的《加拉加斯聲明》中強調要尋求與消費國之間的對話。

第三，國際能源協調機制為生產國和消費國提供了對話的場所，有利于協調彼此的利益。國際能源協調機制的形式多樣，有國家間的組織，如歐佩克和國際能源機構；也有重要的國際會議，如西方八國首腦會議和世界石油大會等；還有與世界能源貿易和生產投資領域相關的規則，如WTO相關的規定和《國際能源憲章》等等。

總之，在經濟全球化的背景下，國家仍是國際能源安全的基本行為體，其它行為體如國際組織和跨國公司的作用在上升。權力規定利益的強權法則仍體現在國際能源秩序中，但同時各國的經濟相互依存的趨勢更加明顯，無論是能源消費國還是生產國，都無法完全依靠自己的力量來解決本國的能源安全問題，尋求彼此之間的對話和合作，已成為趨勢。

二、國際格局中我國能源安全面臨的挑戰

中國是世界第三大的煤藏國、最大的煤炭消費國。原煤探明儲量占中國能源總儲量的52.6%，煤炭是中國的主要消費能源，也是中國經濟發展的主要動力支撐，目前約占一次能源構成的67%以上，遠高于國際24.37%的平均水平。中國的石油探明儲量240億桶，只占世界石油總儲量的2.3%。天然氣儲量占世界總量的1.20%。在中國已探明的能源總儲量中，石油資源僅占3.03%，天然氣僅占0.96%.20世紀90年代末迄今，石油在中國能源消費中的比率大約在23%-24%之間。中國的天然氣勘探和開發利用均相對落后，目前天然氣在中國一次能源消費結構中所占比例為2.5%，遠低于24%的世界平均水平和8.8%的亞洲平均水平。中國的天然氣工業尚處于初期成型階段，天然氣市場嚴重分割，其消費主要集中于天然氣源地，目前正在興建的連接塔里木盆地與上海的“西氣東輸工程”是中國準備大幅度利用天然氣的標志性工程。在中國能源資源結構中，煤炭占據了主導地位（52.6%），但其在能源消費中的地位更為突出（66%——68%）。另外，中國油氣資源儲量和消費量均比較低，對比世界能源消費的潮流和新興工業化國家的發展之路，石油、天然氣的大幅度進口不可避免。

中國是世界最大的煤炭生產國和消費國、第二大能源生產國和消費國、第三大石油消費國、第二大石油進口國，能源安全對于中國的意義十分重大。而能源安全不是單純的能源問題，也不是單純的經濟問題，而是涉及對外戰略、國家安全、戰略經濟利益以及外交手段等多層次的戰略問題。我國能源安全面臨的挑戰主要表現在以下幾個方面。

（一）發展性挑戰：能源對外依存度不斷增加

中國經濟的發展受能源供給和需求變化的制約。但在不同時期，能源制約中國經濟發展的方面是不同的。中國改革開放以來，能源安全形勢，發生了兩大轉變。1980——1990年的十年間，中國經濟發展的能源因素體現為能源消費不足，中國能源生產總量高于能源消費總量，出口量遠遠大于進口量，這十年中我國的能源形勢基本是安全的。但從1990年起，中國國內生產總值在保持7%以上的增長的同時，中國能源消費總量開始接近生產總量，能源進口量大幅上升。到1992年能源生產總量只略低于國內能源消費需求總量，2000年能源生產與消費總量缺口迅速拉大，能源進口已從1990年的1310萬噸擴大到2003年的18100萬噸,出口從5875萬噸擴大到9000萬噸，進出口分別增長1282%和53.6%。但就總的發展趨勢來看，改革開放以來，隨著中國經濟的持續增長，國內能源消耗迅速加大，而與此同時，國內能源的生產和供應增速卻相對緩慢，致使國內能源供需缺口日益增大。僅以石油為例，我國的石油消費量已從2004年初的2.66億噸增加到2005年初的3.08億噸，增長15.8%。而我國的原油產量卻從2004年初的1.69億噸增加到2005年初的1.74億噸，僅增長2.9%，供需缺口達1.34億噸。另據專家預計，到2010年，中國石油年消費量將達到3.4億噸，產量為1.95億噸，供需缺口將達1.45億噸。到2020年，中國石油年消費將達4.84億噸，而產量僅為1.85億噸，缺口將達2.99億噸。這說明，中國能源總消費已大于總供給，能源需求對外依存度迅速增大。中國能源安全形勢已亮起紅燈。

根據國家發展和改革委員會能源局的統計，2004年我國對外依存度達到48.5%。國際能源機構預測，到2010年，我國將每天進口石油400萬桶（年進口量約為2億噸），2020年將進口800萬桶/日（年進口約為4億噸），2030年將進口980萬桶/日（年進口量為5億噸）。屆時，我國的進口依存度將分別上升到61%、76.9%和82%。中國地質科學院報告估算，到2020年我國將進口石油5億噸左右，進口依存度將達到70%左右。

表2-1中國天然氣中長期供需平衡與對外依存狀況

年份國內需求量（億噸）國內產量（億噸）供需缺口（億噸）對外依存度%

20103.41.951.4561

20204.841.852.9976.9

20305.61.633.9782

資料來源：周鳳起、周大地主編：《中國長期能源戰略》，中國計劃出版社，1999年3月版

隨著中國未來能源對外依賴程度不斷上升，中國國內能源市場與國際能源市場的聯系必將日益密切，國際能源市場的變化，特別是國際油價的波動，可能對中國能源安全產生重大和深遠的影響。油價上漲將直接導致外匯支出增加，進而降低經濟增長率。油價上漲還將拉動物價上漲。因此，一旦國際石油市場發生波動，必將直接影響我國經濟運行、人民生活和國家安全。源于能源的經濟風險將成為我國經濟安全的最大風險之一。

（二）經濟性挑戰：圍繞能源引發的種種博弈

第一，中日能源博弈角力不斷。石油被缺油的中國和日本視為經濟命脈，雙方在世界范圍內搶油動作不斷，針對地理上最靠近的西伯利亞和東海蘊藏，更是志在必得。一場為能源安全而展開的石油大博弈已經展開，并且角力不斷。早在1994年，俄羅斯就主動提出，中俄合建一條由俄羅斯安加爾斯克至中國大慶的輸油管線（安大線），把西伯利亞蘊藏的豐富石油銷往中國，但當時還不算缺油的中國卻因資金問題對這項提議興趣不大，沒有及時與俄羅斯簽訂有關協議。幾年后中國打算認真考慮這項提議時，同樣需要石油的日本卻“橫插一杠”，趁中國猶豫之際，以重金誘使俄羅斯放棄“安大線”。中日為爭奪俄羅斯石油開始了一場漫長的角力。在不久前主席訪俄期間，中國最大的能源企業“中石油”和“中石化”與俄羅斯石油公司簽署了長期合作和建立合資企業的議定書；中國國家電網公司也與俄羅斯統一電力系統股份公司簽訂了長期合作協議。中俄能源全面合作的基本框架已經建立，使中國在與日本爭奪俄羅斯石油的搏弈中處于更有利的地位。

第二，東海油氣之爭日趨升級。中日在俄羅斯石油管道上的爭奪尚未平息，兩國又開始為東海油氣田打起口水戰。在今年5月中日就春曉油氣田開發的談判無果而終后，日本宣稱將在本月批準日本石油公司在東海開采油氣。中日東海油氣之爭有升級之勢。去年5月下旬，日本發現中國已經著手在東海建造春曉油氣田的開采設施。春曉油氣田的位置距離日本所認定的中日東海經濟區的“中間線”只有5公里，日本指中國在這個地方開采油氣，將對日本一側的油氣產生“抽吸”效應，損害日本利益。春曉油氣田位于浙江省寧波市東南350公里的東海凹陷區域，由4個油氣田組成，總面積2萬2000平方公里。春曉油氣田建成后，將通過海底管道每年向浙江和上海輸送25億立方米天然氣。有關學者指出，由于中日對東海經濟區的劃分有嚴重分歧，一旦日本企業開始在東海有爭議的地區開采油氣，中日之間的爭吵將進一步升級，甚至不排除雙方爆發沖突的可能。據最新的資料顯示，2005年7月14日，日本經濟產業省正式宣布授予日本帝國石油公司在東海中日爭議海域的試開采權，中國外交部和中國駐日本大使館已經向日方提出了強烈抗議和嚴正交涉。中日之間的油氣之爭有愈演愈烈的趨勢，這必然對我國的能源安全產生重大影響，應該引起高度關注。

第三，國際市場油價波動不定。我國雖然已成為世界上主要的能源消費大國，但對進口石油價格的影響卻微乎其微，進口油價處于被動接受的地位。近年來國際市場油價大幅波動使我國深受其害，過去幾年我國經常在價格高時采購大量原油，而在價格低時卻相反。如2000年國際石油價格暴漲，上升了約62%，中國進口原油7000多萬噸，比上年幾乎翻了一番，為此多支付了大約80億美元。而到了2001年，國際油價從30美元降到17美元一桶，中國的原油進口量卻降到6000多萬噸。2003年1月，中國進口原油同比增長77.7%，平均進口價格上升51%，為此多支付11.1億美元，1月份出現12.5億美元的貿易逆差，從進口石油的價格上漲中可以看出端倪。油價的大幅波動不僅使中國付出巨大的成本，而且使國內經濟直面國際石油價格波動的風險。從1999年年末以來，我國依靠不斷調整成品油價格，把國際市場價格波動的風險毫無遮攔地釋放給國內下游產業，這對我國經濟的穩定發展產生了極為不利的影響。石化工業在整個經濟鏈中屬于上游產業，它的價格波動使整個國民經濟都會產生連鎖反應。

（三）政治性挑戰：我國能源進口面對大量不穩定因素

第一，能源進口來源地單一。據統計，2004年在我國石油進口中，中東占45%，非洲占30%，俄羅斯占9%，中亞占1.2%，東南亞占10%，南美洲占2.3%，其他地區占2.5%。進口國主要集中于沙特阿拉伯、阿曼、安哥拉、伊朗、蘇丹和也門等高風險國家，6國占我國進口石油的60%。由此可見，我國石油進口嚴重依賴中東地區，且國家過于集中。這使我國容易受到外來勢力、突發政治經濟情況和能源來源地國家的社會動蕩等不可預知事件的影響。眾所周知，中東地區一向是世界的熱點，不僅阿以沖突持續不斷，暴力事件時有發生，而且阿拉伯內部也矛盾叢生，爭斗難分難解，因此一旦出現爆炸性的局面，我國的石油供應毫無疑問會受損。此外，我國第二大石油來源地是非洲，而且主要集中在西南非洲，這一地區近年來也屬于事故高發地，由于種族、部落等各種原因造成的政治和社會的動蕩頻繁發生，并且在今后相當長一段時期內，這種不安定仍會持續下去。這也必將影響到我國的石油供應，突然中斷供應或供應量大大減少的可能性是不能排除的。

第二，能源運輸通道安全堪憂。我國運輸能源的路線沒有多少選擇，掌握不了能源貿易的航線。中國除了從俄羅斯、哈薩克斯坦和蒙古進口的油氣可以從陸上運輸外，其余全靠海上運輸。而海上運輸的路線也非常單一，85%以上要經過印度洋——馬六甲海峽——南中國海一線，這條航線極易遭到封鎖。近年來，美國在東亞沿日本群島、臺灣島、菲律賓群島構筑圍堵中國的“鎖鏈”，借阿富汗戰爭加緊向南亞和中亞滲透，并在馬六甲海峽交通要道的新加坡設立軍事港口；印度力圖“有效控制”印度洋，并試圖將其控制范圍擴大到南中國海；日本也逐步將其軍事觸角伸到了馬六甲海峽。此外，經由馬六甲海峽的海運，也受到越來越猖獗的海盜活動的威脅。所有這些，均直接威脅著中國對外貿易和石油進口的安全。目前我國海軍還不能夠確保海上能源交通線的安全，過分依賴中東和非洲油氣以及單一的海上運輸路線加大了我國能源進口的風險。如遇特殊情況或因某種人為因素，這條海上運輸線被切斷，我國正常的能源進口將有被迫中斷的危險。

第三，“中國威脅論”的對我國能源安全的負面影響。10年前，美國地球政策研究所所長布朗(Lesterrown)出版了《誰來養活中國？》一書，布朗指出，隨著中國急速工業化，至本世紀初(也就是現在)，將造成耕地減少、農村人口流失、水資源匱乏，13億中國人越來越依賴糧食進口，并因此沖擊世界糧食供應和價格。繼“糧食威脅論”后“石油威脅論”被國外一些媒體大肆渲染，說中國是國際能源的“掠食者”，中國無限制的能源資源“胃口”是國際原油價格上漲的主要原因。2006年12月30日美國《紐約時報》就發表了一篇題為《美國在太平洋的統治面臨中國挑戰》的文章，對中國海軍加強現代化建設橫加指責，2007年1月21日，美國《基督教科學箴言報》又就中國能源安全問題刊登文章，強調中國能源需求增長對全球安全帶來的負面影響。“中國威脅論”的出臺對我國與國外合作開發能源造成了極大的負面影響，一定程度上加大了我國能源進口的難度。

三、全球化態勢下我國能源安全的戰略思考

21世紀是中國經濟迅速發展的關鍵時期，中國能否保持現有的發展速度，能否實現我國改革開放的宏偉目標，維持我國能源安全是一個至關重要的問題。中國經濟的對外依存度正在逐年提高，加強合作和對話，爭取和維護一個和平的國際環境，保持國家的穩定，增強國家綜合實力，是維護中國的經濟安全包括能源安全的基礎。要針對能源的具體安全問題及時采取正確的政策和措施。只要認識正確，措施得當，能源特別是石油的安全問題是完全可以妥善解決的。

（一）構建我國能源安全戰略的基本理念

要構建我國的能源安全戰略，解決中國能源問題，就必須堅持從中國國情出發，尊重自然規律和經濟規律，借鑒國際經驗，走中國特色的能源發展之路。為此，必須建立“提高效率，保護環境，保障供給，持續發展”的基本理念。

第一，提高效率。即提高能源的開發和利用效率。發達國家都把提高能效、節約能源作為其能源發展戰略的重要目標和措施。與發達國家相比，中國的能源利用效率很低，每單位能源消耗生產的GDP，僅相當于發達國家的1/4左右。中國的能源消費總量為日本的1.7倍，但GDP總量僅相當于日本的28%。因此，中國能源安全戰略要堅持開發節約并舉，確立節能首要位置，提高能源利用效率。

第二，保護環境。即把環境容量以及小康社會對環境的要求作為中國能源決策的重要決策變量之一。在世界各國經濟社會發展過程中，環境約束對能源戰略和能源供應技術產生的影響十分顯著；許多情況下，環境因素比資源因素所起的作用更具決定性因素。在中國，能源引起的環境污染治理已成為國民經濟發展中必須考慮的重大問題，并將制約未來中國經濟社會和能源發展。因此，必須正確處理能源和環境的關系，實施保護環境的能源安全戰略。

第三，保障供給。即要為2020年基本實現工業化和全面建設小康社會提供穩定、經濟、清潔、可靠、安全的能源保障。未來16年中國將面臨嚴峻的能源問題，中國的能源安全戰略只能是一種結構多元、全面發展的戰略。具體來說，就是要按照全面、協調、可持續發展的要求，借鑒國外解決能源問題的有益經驗，通過有效的宏觀政策引導，建立有利于優化能源結構、節約能源消耗的機制，加快能源技術進步，加強能源管理，妥善解決能源供給所面臨的一系列問題，以保障中國現代建設的能源需求。

第四，持續發展。是指要以能源的可持續發展和有效利用支持中國經濟社會的可持續發展。可持續發展是能源領域的長遠戰略。中國正處于工業化過程中，經濟社會發展對能源的依賴要比發達國家大得多。按照目前的能源消耗方式預測，在2020年中國需要一次能源32億噸標準煤以上，能源消費比2000年增長2.5倍多。如果不強化可持續發展的能源戰略，在不久的將來，能源的開采、轉換和利用對環境、公眾身體健康、全球氣候變化、經濟發展、國家能源安全等都會產生巨大的影響。

（二）實施我國能源安全戰略的必要前提

中國能源產業正處于由計劃經濟向市場經濟的轉型期，體制性障礙仍然明顯，影響能源領域深化改革和長遠發展的一系列深層次矛盾和問題并沒有根本解決，與經濟社會發展對能源的需求明顯不符，在一定程度上已經成為我國經濟發展和深化改革的制約因素。因此，必須深化能源體制改革，加快能源領域的市場化改革步伐，為實現中國能源安全戰略提供有力的體制保證。

第一，放寬和完善能源市場準入。能源領域的市場化改革，就是要在確保國家能源總體戰略得以順利實施的前提下，讓市場競爭機制充分發揮其優化配置資源的基礎性作用，以提高我國能源部門的國際競爭力，不斷滿足全社會日益增長的能源需求，應對各種能源領域里的挑戰，為經濟社會發展提供穩定、經濟、清潔、可靠、安全的能源保障。為此，必須在建立完善和有效的現代監管制度的前提下，減少政府行政干預，打破行業壟斷，放寬市場準入，引入競爭機制，鼓勵民營企業投資能源產業；改革現行行政審批制度，放松經濟性管制，加強社會性管制，將現行投資管理制度改革為經濟性備案、社會性管制，構建政府監管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發展的能源管理新體制。同時，要加快國有能源企業的產權制度改革，大力發展混合所有制經濟，改變當前國有能源企業普遍存在的“一股獨大”、“內部人控制”、公司治理結構不規范等問題，完善國有資產管理體制，為跨地區、跨部門和跨所有制的上下游一體化整合創造良好的條件。

第二，建立合理的能源價格形成機制。要建立有助于實現能源結構調整和可持續發展的價格體系。在市場經濟條件下，建立合理的能源價格形成機制和價格結構，就是要改革現行不適應市場經濟的能源價格形成機制和價格管制方式。凡是能夠進行充分競爭的能源產品，都要由市場的供求關系來確定價格；對具有壟斷特征的能源產品，要實行合理有效的價格管制，并以市場的可接受程度做為價格管制的主要依據；通過稅收政策、環保折價、價格管制等措施，形成各種能源產品之間的合理的比價關系，推動能源結構的調整；建立科學的保護低收入群體和保證人民基本生活需求的價格機制。并在此基礎上，建立完善的以經濟手段為主、行政方法為輔的能源價格宏觀調控體系。

第三，構建新的能源監管體制。能源產業是關系到國民經濟發展和國家經濟安全的重要產業，又是一個綜合性很強的產業部門。從能源管理的內容和范圍界定來看，目前國家各部委的能源管理職能是以管理對象來界定的，綜合性和長遠性的能源戰略管理很是薄弱。因此，應建立統一的政府能源管理部門，統籌能源各產業的發展和利益協調，綜合規劃國家能源戰略和制定能源政策，按照“政監分離”的原則，做到依法監管、依規監管。

目前，我國與能源相關的管理、開發以及研究職能，分散在國家發改委、國土資源部、水利部、電監會、國家環保總局、科技部、中國工程院等相關部門。這不僅使得監督管理職能極度分散，而且往往在政策制定和推行中缺乏統一性和整體性，出現所“謂只見部門、不見國家”的弊端。針對這一情況，建議建立國家能源委員會或能源部，加強國家對能源的集中、統一、協調管理。在此基礎上建立協調的能源決策機制。按照“政監分離”的原則，實行以戰略管理為核心的能源監管體制。在監管到位的前提下，政府將不再進行行政審批，而是把權限交給市場和投資者。政府的職能由行政管制轉變到維護國家能源安全、公眾利益和環境保護等上面來，其主要職能是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。要改革現行的能源投資管理制度，提高政策和決策過程的透明度；鼓勵民營企業進入能源領域；對一些能源資源引入公開拍賣或招標制度。

要實現中國能源安全戰略，就必須堅持正確處理各種能源之間的關系，充分利用國際國內兩個市場、兩種資源來發展自己；不僅要通過對能源的開發利用來增加社會財富，而且還要強調能源的結構調整和優化來實現能源的有效配置和充分利用；要樹立科學發展觀，正確預測未來世界能源發展趨勢，正確認識和評價中國能源狀況，從中國能源的國情出發來制定正確的中國能源發展戰略，通過能源體制改革來保證中國能源安全戰略的實施。

（三）我國能源安全戰略的內涵

能源安全戰略是全球地緣政治戰略的重要組成部分，其內涵和外延總是與國際政治斗爭、全球戰略利益爭奪相聯系。我們應站在國際戰略的高度，在戰略的層面上來認識能源安全問題，把能源安全戰略融入為中國新世紀國際安全戰略的有機組成部分，通過保障中國能源安全，促進世界經濟、資源、環境、社會的可持續發展，實現人類和平進步。在戰略指導思想上，要遵循能源與經濟、社會、環境可持續發展的原則，堅持國家安全的原則，堅持國與國之間友好協調合作原則，并從上述原則出發，不斷調整完善中國與國際主要能源國家及有關結盟組織的相互關系；特別是要綜合考慮能源與軍事、政治、經濟之間的關系，堅持以國家安全原則為能源安全的出發點，一方面要在尋求能源合作伙伴的過程中，充分運用政治、外交、軍事、經濟等各種手段，達到利益互惠、發展經濟的目的，即以合作求安全；另一方面在建立能源安全戰略時，要綜合考慮國際地緣軍事、政治因素，防止霸權主義和強權政治者以能源為幌子實現其野心的企圖，維護主權獨立國家的生存和發展利益，即以安全求合作、求發展。和平與發展逐步成為世界主流趨勢，但在能源領域，卻依然紛爭不斷，戰火不息，甚至有升級的趨向，中東形勢的進一步惡化就是一個典型例證。無論是石油輸出國還是進口國的民眾，普遍渴望和平的發展環境，絕大多數國家也順應了民意，在石油等能源問題上能夠友好協商，并取得良好效果。在和平與發展的年代，為了人類共同的利益，應當倡導國與國之間的友好協商合作，并把其確定為保障國家和世界能源安全的一項重要原則。用強權和武力解決能源安全問題只能帶來更大的不安定。

四、我國貫徹能源安全戰略的具體措施

在經濟全球化趨勢不斷強化的時代，中國的社會經濟迅速融入世界，中國對外能源依存度不斷提高，中國能源安全特別是石油安全日益與國際政治經濟環境相關聯，中國的能源安全已經國際安全和全球能源安全的一部分。因此，中國的能源安全戰略要有全球的視野，應充分考慮全球能源安全形勢，借鑒發達國家制定能源安全的經驗和教訓，結合中國的具體實際，制定出既符合中國國情又能融入世界大勢的能源安全戰略。

（一）立足國內：轉變方式，調整結構，提高效率

第一，適度控制能源進口的總量。目前，中國主要采取進口的方法來彌補能源供需缺口。能源是國家的戰略資源，而戰略資源在缺乏有力保障，特別是在缺乏強大的海軍對海上運輸安全進行保障的情況下，過度依賴海外能源進口，對中國這樣的大國來說，其風險無疑將是十分巨大的。其次，中國對外石油依賴度的增長受到世界石油產量的制約。為奔赴全面小康，中國今后仍可能將以7%的速度發展，這使石油消費必將以4%的速度增加，而同期我國國內原油產量的增長速度只有2%左右。況且隨著城鎮化和工業化的加快，石油需求仍將“水漲船高”。而且應該指出，中國也無法承受石油消費對外依賴度不斷擴大所帶來的風險及其資本支出之重。如果說今天采取歐美式的大量進口海外石油的模式尚屬一種不得已的選擇的話，那么，鑒于我國對世界富油區的有限的外交實際影響力及海上運輸的軍事自衛能力，這種依賴石油大量進口來保證能源安全的方法是否可取值得商榷。因此，中國似應確定一個“適度進口”的原則。

第二，重視煤炭的作用，開發與推廣潔凈煤技術。從能源安全的角度看，至少到本世紀中葉以前，煤炭作為我國能源“老大”的基礎地位不會動搖。在我國的一次能源消費結構中，煤炭長期占據主導地位，只是近年來出于環保考慮，簡單地棄煤改油才下降到71.6%。其實，在一次能源消費結構中煤炭向石油轉化過快，不利于石油安全。只有認真推廣煤炭的高效清潔利用，才是長遠之計。這不僅是由于全部棄煤改油不現實，且凈煤技術的使用也符合環保要求，更重要的是我國煤炭資源豐富，探明儲量是石油的7倍，按年產11億噸計算，還可開采100年。應該說，將大量的煤炭放在一旁，而去花大量的外匯進口油氣未必是一種好的選擇。因而從這個角度講，我們要立足煤炭這個根本，通過大力發展凈煤技術以替代部分石油消費才是保證中國能源安全的“康莊大道”。

第三，要合理調整能源結構。加快天然氣的開發利用，提高天然氣在能源結構中的比例，對于保證中國石油安全具有重要的戰略意義。目前，中國天然氣地質儲量為2.2萬億立方米，探明程度僅為5%，發展潛力巨大。如能在10年內將天然氣在一次能源結構中的比例從2.1%提高到8%，將會大大降低對進口石油的依賴。當然，開發燃料酒精等石油替代品，以甲醇代替汽油作為汽車燃料也不失為一種重大舉措。當然，我們也應大力發展水電，莫讓江河空自流。雖然到2000年底，全國水電裝機容量已達7935萬千瓦，年發電2431億度，分別居世界第二位和第四位，但與同樣是煤炭出口大國的巴西和澳大利亞相比，它們水電在一次能源消費結構中的比例分別為90%和59%，而我國水力資源的開發卻不到17%。這種鮮明的對比，不能不令我們深思。水電不僅是用之不竭的可再生資源，而且是無污染的清潔能源。我國水利資源豐富，而且河流落差也大。那么，我們完全可以抓住建設三峽工程的機遇，大力提高水電在一次能源消費結構中的比重。

在進行能源結構調整時除了要加大對可再生能源的利用，還要努力發展我國的核電技術。改革開放以來中國的核電事業取得了長足發展。總裝機容量達到210萬千瓦，擬建設的還有400萬千瓦。大型核電站主要是國家出資或由國家擔保向國外借貸建設的。秦山核電站是靠中國自己的力量研制的。美國的核電總裝機量為1005萬千瓦，占全國總發電量的20%。事實上，由于核電站建設一次性投資巨大，環保標準日趨嚴格，美國多數核電站不賺錢。美國已經基本上停止了新核電站的建設。核電站的經濟性與其它燃料電站相比并不占優勢。一方面中國鈾儲量貧乏，另一方面在戰爭狀態下核電站容易成為軍事威脅和攻擊的目標，并可能造成難以克服的核污染。在臺灣統一問題解決之前，中國未必有必要由國家來投巨資加速建設核電站。中國應該把更多的投資用于研制和發展我國自己的核電技術。可以考慮鼓勵由外資來投資核電站。

（二）建立穩定的國際能源供應格局

我國石油企業“走出去”進行石油勘探開發的跨國經營，將是保證我國長期供應安全的重要戰略。目前中國石油、中國海洋石油和中國石化三大石油公司都在繼續積極實施國際化的經營戰略。為此，二方應統籌協調，整合內部資源，形成合力，合作對外；或者與外國公司結成戰略聯盟，以增強在國際石油領域的競爭力。加強與獨聯體產油國的合作，尋求新的石油供應源。其基本途徑是:加強與東亞進口國的合作，爭取共同開發周邊國家的油氣資源，共同開發中東的油氣資源，共同建設輸油管道和戰略通道，減少經濟、政治風險。加強亞太國家間的能源安全協作。在激烈的石油市場競爭中，我國的石油安全越來越與亞太地區能源短缺國家休戚相關，應該加強與它們的能源對話，共同探討解決地區油氣短缺的方案與措施，避免區域能源沖突與惡性競爭。積極參與國際事務，提升和發揮我國在世界石油產出國中的影響力。在中東事務和西部非洲事務中，應該發揮更加主動、積極的政治、經濟、外交、國際維和與援助、促進這些地區國家間的合作等方面的作用。一方面要與中東國家維護傳統的友好關系，在美國與阿拉伯國家之間的紛爭中保持中立立場，另一方面迫切需要參加“石油消費國俱樂部”，就價格問題、石油供應問題向出售石油的阿拉伯國家施加影響。

（三）提高遠洋保護我國海外利益能力

海陸兩路出擊，反制美日圍堵，控制地緣戰略制高點；在東海油田爭執土動用國家威懾，展示強硬手腕。同時，加快海軍建設，擴大國際合作。歷史表明，生存資源的稀缺到什么程度，大國關系就會緊張到什么程度，而海軍是國家對一世界產生實際影響力并由此分享國際資源份額的決定性因素”。因此，一國的能源安全不僅是經濟問題，同時它更是一個政治問題，而政治問題的解決多是以軍事為后盾的。

現代海軍是伴隨國際貿易出現的，而海軍先行又是英美國家擴展國際貿易的基本路線。根據歷史經驗，未來中國在國際能源體系所擁有的相應份額，最終并不以商業談判技巧而是以海上軍事力量的大小為保證。目前中國擴大國際能源市場的步伐較快，而由此產生的維護中國已獲取的國際能源利益的軍事自衛手段卻嚴重滯后。根據自科索沃戰爭以來國際形勢的變化，沒有海軍保障的國家海外利益增長，隨時都有被海上軍事強國強行中斷乃至終斷的可能。從近代西班牙、荷蘭與英國，英國與早期美國，乃至與中國清王朝沖突的經驗看，軍事，特別是海上軍事較量，是大國解決國際貿易爭端的終極手段。阿富汗戰爭后，北約力量大幅進入與中國能源進口關系密切的中亞地區，美國在中國東部海上拉起由日本，經臺灣地區到南中國海一些國家的、意在封鎖中國海權擴展的鏈條，并日益收緊。這些對中國未來的能源進口安全將形成巨大的制約。中國對此要早作準備，大力發展中國海軍，盡快由黃水海軍向藍水海軍轉變，否則通過正常的國際經濟活動而迅速擴大了的，包括能源利益在內的全部經濟利益，將會在因準備不足而可能出現的軍事失利中迅速喪失。

（四）建立我國獨立的能源物流體系

建立能源物流體系，充分利用和發揮石油生產、供應、貿易、運輸、儲存、流通、終端消費等環節的信息的作用，這對于保障供應、平抑價格、提高流通環節的效率方面，將具有重要的意義，這本身就是能源安全中關于運輸安全的一個要求，對于建立我國獨立的能源物流體系來說主要要加強以下幾個方面的建設。

第一，構造多元化的石油運輸通道。我國應抓緊建立多條油氣戰略運輸通道，有效降低在海上石油運輸被中斷所導致的脆弱性，減少對西太平洋戰略通道的依賴。要開辟西南通道，通過印度洋，從緬甸進入云南，避免過分依附太平洋這一進口原油的通道。通過加強與俄羅斯、哈薩克斯坦、巴基斯坦等國家的合作，建設多條通往我國的油氣輸油管道。中國石油進口的運輸網絡設計，應對安全、油源、經濟效益等多種因素進行綜合考查。簡言之，目前中國石油運輸大動脈主要有三條:南線、北線和西線。南線（馬六甲海峽運輸線），要積極采取和實施各種措施和手段來確保馬六甲海峽的暢通無阻。通過強化與馬六甲海峽區三國(新加坡、馬來西亞、印度尼西亞)乃至印度的外交力度，推動東亞能源合作機制的建立，加強海峽區的聯合巡邏，嚴厲打擊海盜和國際恐怖勢力在該區域的一切犯罪活動，以提高馬六甲海峽運輸的安全系數，并盡可能把外部勢力的影響降到至最低限度。在不發生重大突發事件或重大外交問題的前提下，盡可能避免與美國發生直接的戰略沖突和矛盾，這對中國進口石油順利通過該區域起到了強有力的保障作用；北線（中俄石油運輸管線），中俄能源合作的戰略意義深遠且潛力巨大，只要我們充分認識到俄遠東油氣資源對維護中國能源安全的重要性，制定恰當的戰略措施，使遠東地區成為中國穩定、可靠的能源供應來源是大有可能的，中俄能源合作的前景應該是光明和廣闊的；西線（中哈輸油管線），中哈輸油管線的修建一方面將從亞洲內陸開辟新的石油運輸通道，可以有效緩解對馬六甲海峽的過度依賴，使中國的石油供給線更加安全，另一方面將有助于開拓中亞和里海的新石油供給源，以減輕目前中國石油進口對中東的過度依賴，最大限度的避免中東局勢動蕩對中國能源安全的影響，有助于提高中國在東亞能源格局中的地位。

第二，扶植中國大型油輪船隊，提高運輸力。一方面要積極促進國內油公司和船公司建立緊密的戰略合作關系，油公司應該給船公司長期和穩定的訂單支持，而船公司也應優先保證油公司的運力供應。目前，中國的石油進口商大多是通過即期租船的方式來處理與船公司的關系的。我們應該大力倡導油公司與船公司在“市場”原則下建立起的戰略合作伙伴關系，真正做到“雙贏”。不能庸俗地把市場理解為即期的、現貨的市場；市場本身也存在長期合作的關系，期租也是市場表現形式。應該鼓勵中國的油公司和船公司在雙贏的前提下達成某種“價格公式”，以長期租約的形式協調利益。另一方面應該在政策上支持有一定規模和有實際經營經驗的中國油輪船東通過上市，進入資本市場融資，促進行業的兼并收購和發展壯大。

（五）參與國際能源金融市場的運作

我國應該盡快開設石油期貨市場，規避國際石油價格風險。一要在建立石油戰略儲備和緩沖體系的前提下，抓緊建立和完善期貨市場，以遠期合同交易方式降低近期價格風險，逐步與國際接軌；二要建立國際采購的協調機制，通過國內企業聯手采購，爭取合理的價格。此外，我國可以考慮成立石油基金，參與國際能源金融市場的運作。石油是一種國際性的商品，其價格的變動受市場供求狀況的變化而定。然而，由于以下一些因素，其實際的價格水平往往又不是市場因素所完全決定的；第一，石油是一種戰略物資，世界范圍內重大的政治、經濟的因素對其價格的影響不可避免；第二，從國際石油地理來看，石油資源分布、石油產出、石油消費的地理分布十分不平衡，石油產出集中地(如中東)不穩定的秩序對國際油價的影響巨大；第三，因為上述的因素，石油價格的波動關系到世界各個國家，所以世界范圍內的石油貿易為市場投機活動提供了巨大的空間，各種對沖基金和利益集團在石油的現貨市場和期貨市場展開的博弈，為石油商品的價格變化增添了更多的不確定因素。

（六）建立綜合協調的負責組織和機構

時機成熟時可以考慮恢復能源部。2003年設立的國家發改委能源局，負責全國能源行業的綜合管理和協調工作，但能源局僅有30人的編制。中國能源如此緊張，能源局雖然盡力提高效率，但人手不夠，力量不足，做起事來就會顧此失彼，影響我國能源安全戰略的實施。

我國能源的勘探、生產、運輸、銷售等環節被國家發改委、國土資源部、商務部、國家安全生產監督管理局一一分解，這不僅容易導致管理低效，也很容易造成管理不到位和疏忽。成立一個專門的部級能源單位，可以統一能源戰略規劃和能源管理體系，否則，目前的能源管理體制將繼續制約我國能源和經濟發展。

能源辦僅僅屬于臨時性的議事機構，而目前煤、電、油、運各自為政，卻均呈日益緊張態勢，正部級能源部門有助于協調好各部門之間的關系，這樣才能真正做到能源與經濟協調發展。

當初發改委設立能源局本身就是一個過渡考慮，事實證明，僅僅一個能源局完全不能解決我國能源體系的管理問題；目前設立副部級能源單位其實也只是一個過渡考慮，如果經過實踐最終證明有建立能源部的必要，那么將來能源部肯定復出。

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