地方政府制度沿革和確立

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［摘要］當代中國地方政府制度，在沿革上與中央政府制度不同，是在繼承歷代地方官制的基礎上發展演變而來的。其確立分為兩個階段:1949～1954年是建立和過渡時期;1954年頒布了《中華人民共和國憲法》，正式確立了這一制度。此后，其基本原則一直延續至今。

當代中國地方政府制度，其沿革和建立與中央政制不同。中央人民政府，是中共根據長期建政經驗創立的一種新型政府模式，不但與蘇、美等各國不同，也與民國政府的五院制沒有延續關系。但當代地方政制，卻是在繼承歷代地方官制的基礎上發展變革而來的。

一、1949年以前的地方政制

中國地方政制始于秦代。秦設“郡縣制”，將全國劃分若干郡，郡再劃若干縣，分層級進行治理。以后歷代不論地方政府的名稱和層級如何演變，都未能脫離郡縣制的基本模式。

中華人民共和國成立以前，民國時期地方層級分省、縣2級。當時，省、縣之間還設有“專員區”，1932年始設于豫、鄂、皖，后因各省轄區擴大，屬縣增多，遂為定制。1936年國民政府規定，各省一律劃分若干“行政督察區”，設“行政督察專員公署”，簡稱專員公署。抗戰時期又規定，專員公署設保安司令部，專員兼保安司令，得掌一地軍政大權。但是，專員區制度無論如何變化，性質仍是省府的派出機關，［1］并非一級政府。

省成為地方行政區劃始于元代。元設“行中書省”，通稱“省”，為地方最高政權。明代廢省，改設“承宣布政使司”，但因其轄區與元代的省略同，習慣上仍稱之為省。清朝恢復省制，至光緒時全國劃22省。民國繼承清代省制，發展為28省，計有:江蘇、安徽、江西、湖北、湖南、四川、西康、云南、貴州、廣東、廣西、福建、浙江、山東、山西、河南、河北、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆、熱河、綏遠、察哈爾、遼寧、吉林、黑龍江。抗戰勝利后，東三省改為遼寧、遼北、安東、吉林、合江、松江、黑龍江、嫩江、興安9省。1945年8月臺灣回歸中國，設臺灣省。中華人民共和國成立前，全國設35省。

省是民國地方最高一級政權。設省政府，取委員制，由國民政府任命委員若干人組成“省政府委員會”，置主席1人，在委員中任命。省府另置秘書長1人，由省府委員兼任或專職。省府下設民政、財政、建設、教育4廳及秘書處。廳以下分科辦事，置科長、科員。

縣制始于秦代，在地方政制中起承上啟下的作用。中國歷代地方制度多變，但縣制卻很少變化，是最穩定也是最重要的一級基層政權。中華人民共和國成立以前，全國大約設2016個縣。［2］民國時期，縣制變化很大。據1929年《縣組織法》，縣綜理全縣行政，可以在中央及省府法律范圍內縣令。縣政府置縣長1人，由省民政廳提名，經省府議決任用。縣府置秘書1人，承縣長之命，處理各項事務，另設民政、財政、教育、建設等局或科，分置局長、科長和科員。此外還置督導縣立學校的督學，指導農林工商的技士，指揮縣警察的警佐、巡官，審問訴訟案件的承審及會計、出納、事務員等。

1939年，民國政府頒布《縣各級組織綱要》，推行“新縣制”。其主要變化是:（1）縣為地方自治單位，縣長由省府派充，另設縣議會為民意機關;（2）各縣按面積、人口、經濟、文化、交通等狀況分3至6等，由省府劃分，報行政院核定;（3）縣長除在省府監督下辦理全縣自治事項外，須執行中央及省府委辦事項;（4）各縣一律廢局設科，有民政、財政、教育、建設、軍事、地政、社會、糧政等，分置科長1人、科員若干人，另置秘書、督學、技士、技佐、警佐、巡官及事務員等;（5）設“縣政會議”，由縣長主持，秘書、科長等人組成，決議有關縣政重大事項及縣參議會議案。新縣制實施后，縣級政權得到加強。

民國時除實行省、縣2級地方制度外，還首創了市制。最早設立的是廣州市，于1921年設市政廳，辦理市政。以后各地陸續設市，分為兩種:一為直隸行政院之市，稱直轄市;一為隸屬省政府之市。前者地位同省，后者地位同縣。1941年，全國直轄市計有廣州、南京、上海、北平、天津、青島、西安、重慶。抗戰勝利后增設漢口、沈陽、大連、哈爾濱。至中華人民共和國成立前，共有12個直轄市。市設市政府，置市長一人，設公安、社會、財政、工務、教育等局，下設各處、科，置處長、科長、科員。

縣（市）以下的鄉、鎮實行自治，不是一級地方政府，由縣（市）分區管理。原則上每區管轄15至20個鄉、鎮。區設“區公署”，為縣府派出機關，督導各鄉、鎮行政及自治事務。區公署置區長1人，設員分掌民政、財政、教育、建設等事項，設警察所掌管地方警務。不設區的小縣，由縣政府直接派員督導鄉、鎮事務。

二、1949～1954年過渡時期的地方政制

當代中國政府與政府制度概念不同。前者建于1949年10月1日，后者確立于1954年制定的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱1954年憲法）。1954年憲法確立的當代政制的基本原則，延續至今。1949～1954年，是當代政制建立和過渡時期。

這個時期，《共同綱領》未對地方層級做統一規定。但是，從當時中央人民政府的有關各級地方“各界人民代表會議”和人民政府法令看，主要劃分為大行政區、省、市、縣、鄉（行政村）和大城市的區。此外劃有蘇北、蘇南、皖北、皖南、川東、川西、川南、川北8個行政區，地位相當于省，分設“人民行政公署”。1952年11月以后，全國地方層級統一變為“三實三虛”，即省、縣、鄉3個實級;大行政區、專區、區3個虛級。［3］所謂“實級”，該區域通過召開人民代表大會產生人民政府;“虛級”則是上級政府的派出單位，直接委任組成。

1952年前，省、市、縣各級地方政府除數量和轄區有所變動外，體制上變化不大，只是將民國時的“省政府”、“市政府”、“縣政府”改稱“省人民政府”、“市人民政府”、“縣人民政府”，均加“人民”二字以示政權性質區別。省仍采取委員制，置主席，市、縣仍采市長、縣長制，一律由上級委任。“行政督察專員公署”改稱“專員公署”，“區公署”改稱“區公所”。1950年后，雖開始在一些少數民族聚居地方實行民族區域自治，但尚處于推行和總結經驗階段。1952年后，開始將以前實行自治的鄉、鎮改為地方一級基層政權，但原先的“鄉公所”、“鎮公所”大多保留和沿用。過渡時期地方政制的最大變化，是大行政區一級政權的建立。

大行政區制度，即將全國劃分為若干行政區域，代表中央，領導數省。這種政權模式源于清代。順治元年（1644年）設總督①為地方最高長官，作為朝廷代表，總攬一省或數省軍政，至乾隆時成為定制。當時全國設有直隸、兩江、陜甘、閩浙、湖廣、四川、兩廣、云貴8位總督，光緒末年增設東三省總督。

大行政區遠比清代總督的轄區大。新中國成立后，初設5大行政區，1952年11月，中央人民政府增設“華北行政委員會”，正式劃華北為第6大行政區。各大行政區簡況如下:

華北大行政區包括:河北省、察哈爾省、綏遠省、山西省、平原省、北京市、天津市。②東北大行政區包括:遼東省、遼西省、吉林省、松江省、黑龍江省、熱河省、沈陽市、長春市、哈爾濱市、旅大市、鞍山市、撫順市、本溪市。政府駐地為沈陽市，主要領導人是高崗。

華東大行政區包括:山東省、浙江省、福建省、臺灣省、蘇北區、蘇南區、皖南區、皖北區、上海市、南京市。政府駐地為上海市，主要領導人是饒漱石。③

中南大行政區包括:湖北省、湖南省、河南省、江西省、廣東省、廣西省、武漢市、廣州市。政府駐地為漢口市，主要領導人是。④

西北大行政區包括:陜西省、甘肅省、青海省、寧夏省、新疆省、西安市。政府駐地為西安市，主要領導人是。⑤

西南大行政區包括:西康省、云南省、貴州省、西藏地方、川東區、川西區、川南區、川北區、重慶市。政府駐地為重慶市，主要領導人是。⑥

大行政區制度的設立，是中共根據當時客觀情況做出的重要決策。在1949年3月七屆二中全會上，首次提出中央向地方分權的問題，即:由分散到統一，不是幾個月而是要幾年才能完成的。這么大的中國，如果過分強調集中，會辦不好事。所以在組織形式上不能一下子都集權，一定要授權地方，才能發揮積極性。但中央必須成為掌握政策的司令部。［4］中共中央隨后發出文件，正式提出“中央領導之下的區域制”，指出由于中國地方廣大，經濟落后，又由于革命發展不平衡，戰區與非戰區、新區與老區、解放區與國統區有很大的區別。因此，在中央領導下的區域制，在相當長時期內仍然必要。［5］由此確定將全國劃分不同行政區域的方針。9月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過《中央人民政府組織法》中規定:“依據政務院的提議，任免或批準各大行政區和省市人民政府的主席、副主席和主要的行政人員。”［6］大行政區制度在法律上得到確定。12月，中央人民政府委員會分別任命東北、華東、中南、西北、西南5大行政區領導人，政務院隨后通過《大行政區人民政府委員會組織通則》，大行政區制度正式建立。

大行政區政權機關是“人民政府”或“軍政委員會”，分別為各該區所轄省（市）高一級的地方政權機關，并為政務院領導地方政府的代表機關。［6］（p.144）大區人民政府和軍政委員會并不完全相同。《大行政區人民政府委員會組織通則》規定:“凡軍事行動已經結束，已經徹底實現，各界人民已有充分組織的大行政區，即應實行普選，召開大行政區的人民代表大會，正式選舉大行政區人民政府委員會。在大行政區人民政府委員會成立后，軍政委員會即宣告結束。”［6］（p.144）因此，大區“人民政府”須經民主程序選舉產生;“軍政委員會”則是在此之前代行人民政府職權的過渡機構。

大行政區人民政府僅建于東北。華北曾于1948年9月建立華北人民政府，于1949年11月撤銷，所轄5省2市歸中央直屬。①大行政區制度建立后，次年9月，中央人民政府增設“政務院華北事務部”，負責聯系并指導華北5省及京、津2市工作。1952年4月，撤銷華北事務部，成立“政務院華北行政委員會”。11月，各大區人民政府或軍政委員會一律改為“中央人民政府行政委員會”，華北與其他大區行政委員會一樣，歸中央人民政府直屬。因此大行政區時期，華北一直未曾設立大區政府一類的政權機關。

東北人民政府前身最早稱“東北政聯行政委員會”，為東北解放區最高行政領導機關，1946年更名為“東北行政委員會”。1949年8月，東北人民代表會議選舉產生東北人民政府，12月經中央人民政府委員會批準正式成立。其體制與機構設置與原華北人民政府略同，置主席1人、副主席3人、政府委員若干人組成東北人民政府委員會，下設民政、教育、財政、工業、商業、農業、交通、公安、衛生、司法、文化等部、財政經濟委員會、司法委員會、人民法院、東北銀行等。另設勞動局、榮譽軍人管理委員會、文物保管委員會、辦公廳、外事處、東北科學院（后稱中國科學院東北分院）。另在東北財經委員會內設計劃委員會。

大行政區軍政委員會建于西北、華東、中南和西南4個新解放區。“軍政委員會”這個機構的名稱，最早由前國民黨湖南省主席程潛提出。程潛于1949年6月向中共遞交《備忘錄》，表示愿謀求湖南局部和平，要求在湘設立由自己領導的“中國國民黨湖南人民臨時軍政委員會”。復電同意，隨后在致關于和平解決湖南問題的電報中提出，應建立“湖南軍政委員會”，以程潛為主席，以中共的人為副主席。［7］不久，致電進一步提出，整個西北，地區甚廣，民族甚復雜，欲求徹底、健全而又迅速的解決，必須在采用戰斗方式的同時輔以政治方式。其辦法即為組織“軍政委員會”，以為臨時過渡機構。［8］軍政委員會從此成為新解放區最高政權機關。至1950年7月，4大行政區軍政委員會相繼正式成立。

軍政委員會作為過渡性機構，不經各該地區人民代表會議選舉，由中央人民政府任命產生。由主席1人、副主席若干人、委員若干人組成，一般設民政、公安、財政、商業、工業、農業、水利、交通、郵電、勞動、人事、文教、衛生、司法等部，體育運動、民族事務、人民監察等委員會等。

中央人民政府正式宣布撤銷大行政區，是在1954年第一屆全國人民代表大會召開前夕。但在此一年多以前，大區性質已發生變化。1952年底，中央人民政府將各大區人民政府或軍政委員會一律改為中央人民政府行政委員會，為“代表中央人民政府在各該地區進行領導與監督地方政府的機關”。［9］大行政區從此不再是地方最高一級政權機構，只作為中央人民政府的派出機關，對地方行使督導之責。新設大區的政權機關也由實級變為虛級。1954年6月，中央人民政府正式撤銷各行政委員會，大行政區制度結束。

大行政區時期，全國省級行政區劃變化很大。最初劃有遼東、遼西、吉林、松江、黑龍江、熱河、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆、山東、江蘇、安徽、浙江、福建、臺灣、河南、湖北、湖南、江西、廣東、廣西、云南、貴州、西康、河北、察哈爾、綏遠、山西、平原，以及內蒙古自治區、川東、川西、川南、川北行政區、重慶和西藏地方。1952年撤銷平原省和察哈爾省;1954年撤銷綏遠省;東北合并為遼寧、吉林、黑龍江3省，此外，將川東、川南、川西、川北、皖北、皖南、蘇北、蘇南行政區，合并為四川、安徽、江蘇3省。

市的變化也很大。除有直屬中央人民政府的直轄市外，還有隸屬于省人民政府的市、隸屬于專區的市。最初，直轄市設有北京、天津、上海、南京、武漢、廣州、重慶、西安、沈陽、長春、哈爾濱、旅大、鞍山、撫順、本溪。但當時除北京、天津因華北未設大區政府，確屬中央，其他上海、南京等市實際都隸屬于各大行政區。以后，中央人民政府在撤銷大行政區的同時，將沈陽、旅大、鞍山、撫順、本溪、長春、哈爾濱、武漢、廣州、重慶、西安11個市改為省轄市。

撤銷大行政區和省、市區劃的變化，為1954年《憲法》確立當代中國地方政制打下基礎。

三、1954年憲法確立的當代中國地方政制

1954年《憲法》首次對地方政府制度做出法律規定，確立了當代中國地方政府制度。

首先，1954年《憲法》對地方政權組織做了明確規定。人民代表大會制度是中華人民共和國的根本政治制度。此前，由于尚未召開各級人民代表大會，各級國家政權均采用“議行合一”，即中央人民政府不但是最高行政機關，也是最高權力機關。地方各級人民政府一律由上級任命組成，既是地方行政機關，又是地方權力機關。

1954年《憲法》改變了這種政權體制，將國家機構中的立法權與行政權分離，規定全國人民代表大會是最高權力機關，是國家立法的唯一機關;全國人民代表大會產生的國務院，即中央人民政府，為國家最高行政機關。對于行政權與立法權的關系，憲法中規定:國務院必須向全國人民代表大會及其常務委員會負責，并報告工作。地方政權同樣由地方各級人民代表大會和同級人民政府組成。地方各級人民代表大會是各級地方國家權力機關，產生的各級人民政府是各級地方國家行政機關。地方人民政府必須向同級人民代表大會負責，并報告工作。

地方各級人民代表大會的職權是:在本行政區域內，保證法律、法令的遵守和執行;規劃地方的經濟建設、文化建設和公共事業;審查和批準地方的預算和決算;保護公共財產;維護公共秩序;保障公民權利;保障少數民族的平等權利。［10］

縣以上人民政府的職權是:在本行政區內根據法律、法令、規定行政措施，決議和命令;主持本級人民代表大會的選舉;召集本級人民代表大會會議，向本級人民代表提出議案;領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作;執行經濟計劃，執行預算;管理市場和地方國營工商業;領導農業、手工業和互助合作事業;管理稅收、交通和公共事業;管理文化、教育、衛生、優撫、救濟和社會福利工作;管理兵役;保護公共財產、維護公共秩序、保障公民權利;保障少數民族的平等權利;辦理上級國家行政機關交辦的其他事項等。［11］

1954年后，中央人民政府稱國務院，地方各級人民政府一律稱“人民委員會”，即省人民委員會、市人民委員會、縣人民委員會、鄉（鎮）人民委員會。地方各級人民委員會即人民政府，都是國家行政機關，一律服從國務院。

其次，1954年《憲法》確立了民族區域自治制度。中國是統一的多民族國家，除漢族外，還有55個少數民族。據1953年首次人口普查統計，當時少數民族約占全國總人口的6%，分布在全國64%的地區。［12］

中共在少數民族問題上作過反復探索，早年一度主張實行“聯邦制”。1922年中共“二大”宣言提出:“蒙古、西藏、回疆三部實行自治，成為民主自治聯邦”［13］。中共在延安時期，在少數民族聚居地區實行民族自治。至1945年，在“七大”政治報告中又提出:“允許各少數民族有民族自決權及在自愿原則下和漢族建立聯邦制國家的權利。”［14］此后，中共完全拋棄“聯邦制”主張，確立在少數民族聚居地區實行民族區域自治政策，并于1947年建立了內蒙古自治區。

中華人民共和國成立時，《共同綱領》規定，在各少數民族聚居地區，應實行民族的區域自治。［15］1952年，中央人民政府根據推行民族區域自治工作中出現的問題和取得的經驗，公布《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》（以下簡稱《綱要》），規定了實行民族區域自治的基本原則，即:各民族自治區統為中華人民共和國領土的不可分離的一部分。各民族自治區的自治機關統為中央人民政府統一領導下的一級地方政權，并受上級人民政府的領導。［16］《綱要》還對各級自治區、自治機關、自治權力、自治區內民族關系、自治區上級人民政府的領導原則作了統一規定。1950年后，全國民族區域自治工作已全面展表，至1953年6月，全國已建各級民族自治區130個，其少數民族人口約450萬人。［17］其中，相當于縣和縣級以上的民族自治區47個，除規模最大的內蒙古自治區外，還建有桂西壯族自治區、西康藏族自治區、湘西苗族自治區、海南黎族自治區和苗族自治區、西康涼山彝族自治區、云南西雙版納傣族自治區、吉林延邊朝鮮族自治區、青海玉樹藏族自治區、四川藏族自治區、綏遠伊克昭盟蒙族自治區及烏蘭察布盟蒙族自治區等。［18］另從1950年起，中央人民政府組織了對全國各少數民族的民族識別工作，至1953年確認了38個少數民族，為民族區域自治制度載入1954年《憲法》打下基礎。

1954年《憲法》在民族區域自治工作經驗的基礎上，強調自治區、自治州、自治縣的自治機關依照憲法和法律規定行使自治權，［10］（p.537）并對原《綱要》的某些條款作了調整，如撤銷了關于各民族自治區內部改革、培養民族干部等條款;將得組織本自治區的公安部隊和民兵，改為組織本地方的公安部隊;將得制定本自治區單行法規，層報上兩級人民政府核準，并報政務院備案，改為制定自治條例和單行條例，報請全國人大常委會批準，等等。［10］（p.537）《憲法》還明確規定，民族區域自治制度的最基本原則是:“中華人民共和國是統一的多民族的國家。各民族一律平等。”“各少數民族聚居的地方實行區域自治。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。”［10］（p.522）

此前，各民族自治地方不分大小統稱“民族自治區”。1954年《憲法》明確規定:全國各民族自治地方分為自治區、自治州、自治縣。［10］（pp.533～534）

民族自治地方設立自治機關，即該民族自治地方的人民代表大會和人民政府。一方面，各自治機關同為國務院統一領導下的國家行政機關，服從國務院;其組織根據憲法規定的關于國家地方國家機關的基本原則;行使憲法規定的地方國家機關職權;形式可依照實行區域自治的民族大多數人民的意愿規定。［10］（pp.536～537）另一方面，各自治機關，依照憲法和法律規定的權限行使自治權，主要包括:依照法律規定的權限管理本地方財政;依照國家的軍事制度組織本地方公安部隊;依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例，報請全國人民代表大會常務委員會批準。［10］（p.537）自治機關在執行任務時，使用當地民族通用的一種或者幾種語言文字。［10］（p.537）

少數民族聚居的鄉，定為民族鄉，不是民族自治地方，為相當于鄉、鎮一級的基層單位。①民族鄉設立人民代表大會，代表由選民直接選舉，每屆任期兩年。［10］（p.534）其人民代表大會可依照法律規定的權限采取適合民族特點的具體措施。［10］（p.535）民族鄉依照法律和有關規定，可結合本地區的具體情況和民族特點，因地制宜發展經濟、文化、教育和衛生等事業。

第三，1954年《憲法》對地方政權的層級做了明確規定。全國行政區劃分為省（自治區、直轄市）、縣（自治州、自治縣、市）、鄉（民族鄉、鎮）正式3級地方政權。

全國分為省、自治區、直轄市。當時，全國省級行政區經過進一步調整，共有北京、天津、上海3個直轄市，河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、熱河、陜西、甘肅、青海、新疆、山東、江蘇、安徽、浙江、福建、臺灣、河南、湖北、湖南、江西、廣東、廣西、四川、貴州、云南、西康26省和內蒙古自治區、西藏地方、昌都地區。

省是地方最高一級政權，由省人民代表大會和省人民政府組成。省人民政府向省人民代表大會和上一級國家行政機關負責，并報告工作。省人民代表大會有權罷免省人民政府組成人員。省人民政府置省長1人、副省長若干人及政府委員若干人。下設廳、局、委員會、處，一般均設民政、公安、財政、糧食、商業、工業、交通、農業、水利、教育、衛生等廳;對外貿易、建筑工程、勞動、統計、手工業管理、機要交通等局;計劃、體育運動、民族事務等委員會，以及辦公廳、宗教事務處等。另外，建國之初，各省原設的人民監察委員會，一律改為監察廳，人事廳改為人事局，文化事業管理局改為文化局。并撤銷各省原來的政法、財經、文教3個委員會，一律改設政法、文教、工業、財貿、農林5個辦公室。［11］（p.155）省人民政府經國務院批準，得設若干“專員公署”為派出機關。［11］（p.144）

省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市。1954年全國縣級政權共有2116個，［10］（p.608）分別由縣人民代表大會和縣人民政府組成。縣人民政府向縣人民代表大會負責，并報告工作。縣人民代表大會有權罷免縣人民政府組成人員。縣人民政府置縣長1人，副縣長若干人，下設民政、公安、財政、糧食、稅務、工商、農林、交通、文化教育、衛生等科或股，得設辦公室。［11］（p.144）經省人民政府批準，得設若干“區公所”，為縣派出機關。［11］（p.144）

縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。鄉、鎮是中華人民共和國創建的一級地方政府。中國歷代以縣作為國家基層單位，縣以下雖設工作機構，但都作為縣政府的派出機關，不是一級地方政權組織。1950年12月，國家先后公布《鄉（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉（行政村）人民政府組織通則》，開始在全國普遍建立鄉級政權。憲法正式把基層政權確定在鄉、鎮一級，是中國歷史地方政制的一大變革。

1954年，全國共有220466個鄉。［10］（p.608）鄉人民代表大會是基層國家權力機關，由選民直接選舉人民代表組成。鄉人民代表大會選舉產生的鄉人民政府，是基層國家行政機關。鄉人民政府向鄉人民代表大會和上一級國家行政機關負責，并報告工作。鄉人民代表大會有權罷免鄉人民政府組成人員。

鄉人民代表大會與省、縣各級人民代表大會擁有同樣職權。此外，1954年《憲法》還對鄉人民政府的職權做出特別規定:（1）管理本鄉行政工作;（2）可根據法律、法令、本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決議、命令，決議和命令;（3）主持本級人民代表大會的選舉;（4）召集本級人民代表大會會議，提出議案;（5）管理財政;（6）領導農業、手工業生產，領導互助合作事業等;（7）管理公共事業、文教衛生、優撫和救濟工作;（8）管理兵役;（9）保護公共財產，維護公共秩序，保障公民權利;（10）保障少數民族的平等權利等。［10］（pp.146～147）

鄉人民政府置鄉長1人，副鄉長若干人。下設民政、治安、武裝、生產合作、財糧、文化教育、調解等工作委員會。［10］（p.148）在農村集市、商業地區設鎮。鎮與鄉為同級政權，鎮人民代表大會也由選民直選產生，由鎮人民代表大會選舉產生鎮人民政府。

最后，除省（自治區、直轄市）縣（自治州、自治縣、市）鄉（民族鄉、鎮）3級地方政府外，仍設市。市有多種，分為直轄市，地位相當于省;省轄市，地位相當于專區;隸屬專區的市，地位相當于縣，以及設區的市和不設區的市。直轄市和省轄市劃分區，并有轄縣。此外，還設有3個虛級，即作為省人民政府派出機關的“專員公署”（專區）、作為縣人民政府派出機關的“區公所”、作為市轄區和不設區的市人民政府的派出機關“街道辦事處”。［10］（p.150）

［參引文獻］

［1］《行政督察專員公署組織條例》，陳之邁:《中國政府》第2冊《附錄》，商務印書館1947年版。

［2］國民政府內政部編《中華民國行政區區域簡表》，商務印書館1947年版，第4頁。

［3］中共中央文獻研究室:《年譜（1949～1976）》上，中央文獻出版社1997年版，第269頁。

［4］金沖及主編《傳》第2卷，中央文獻出版社1998年版，第914頁

［5］中央檔案館:《中共中央文件選集》第14冊，中共中央黨校出版社1987年版，第609頁。

［6］中央人民政府法制委員會:《中央人民政府法令匯編》第1冊（1949～1950），法律出版社1982年版，第2頁。

［7］中共中央文獻研究室:《年譜（1893～1949）》下，人民出版社、中央文獻出版社1993年版，第544頁。

［8］《軍事文集》第5卷，軍事科學出版社、中央文獻出版社1993年版，第654頁。

［9］中央人民政府法制委員會:《中央人民政府法令匯編》第3冊（1952），法律出版社1982年版，第42頁。

［10］《建國以來重要文獻選編》第5冊，中央文獻出版社1993年版，第532～535頁。

［11］國務院法制局、中華人民共和國法規匯編編輯委員會:《中華人民共和國法規匯編》（1954年9月～1955年6月），法律出版社1956年版，第147頁。

［12］《人民日報》1954年10月1日。

［13］中共中央書記處:《六大以前》，人民出版社1980年版，第10頁。

［14］:《論聯合政府》，東北書店1950年版。

［15］《建國以來重要文獻選編》第1冊，中央文獻出版社1992年版，第12頁。

［16］《建國以來重要文獻選編》第3冊，中央文獻出版社1992年，第79頁。

［17］《人民日報》1952年8月13日。

［18］中央人民政府法制委員會:《中央人民政府法令匯編》第4冊，法律出版社1982年版，第140頁。