公平和效率統(tǒng)一
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摘要：西部大開(kāi)發(fā)是由中央發(fā)起的，著眼于基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護(hù)和建設(shè)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、科教與人才培養(yǎng)。財(cái)政部也擬將大部分資金投向西部，采取向西部?jī)A斜的政策措施。這個(gè)決策得到了西部地區(qū)熱烈的相應(yīng)，但東部地區(qū)和中部地區(qū)沒(méi)有那么積極。因?yàn)樨?cái)政部給西部的補(bǔ)貼大多來(lái)自東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。
回顧歷史，西部地區(qū)曾經(jīng)靠政府的計(jì)劃性配置資源而取得與東部相近的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。但在改革開(kāi)放以后，改革開(kāi)放的初始條件、生產(chǎn)力的特定布局這些客觀條件以及自然經(jīng)濟(jì)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思想觀念等主觀條件都直接或間接的導(dǎo)致西部地區(qū)發(fā)展滯后。在這一期間西部并不是沒(méi)有發(fā)展機(jī)會(huì)，而是其內(nèi)部的創(chuàng)新機(jī)制沒(méi)有啟動(dòng)，即使有機(jī)會(huì)有支援有幫助，也無(wú)法利用。
推進(jìn)西部開(kāi)發(fā)的一個(gè)重要目標(biāo)就是縮小差距，促進(jìn)公平。西部開(kāi)發(fā)首先就面臨如何處理公平與效率的問(wèn)題。對(duì)于西部脆弱的自然環(huán)境與其說(shuō)要開(kāi)發(fā)利用，不如說(shuō)是要保護(hù)；至于礦藏資源的開(kāi)采也應(yīng)注意是否值得的問(wèn)題；基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)可以改善資源的利用效率，達(dá)到公平與效率的統(tǒng)一，采取補(bǔ)貼政策確是無(wú)可挑剔的。但政府及其官員在實(shí)施改革的過(guò)程中會(huì)受到局部利益和個(gè)人私利的驅(qū)使，影響社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
對(duì)于西部開(kāi)發(fā)，本文提出了若干條可供選擇的對(duì)策：
（1）嚴(yán)格控制投入的總量、避免宏觀經(jīng)濟(jì)的劇烈波動(dòng)；
（2）加快改革開(kāi)放的步伐，推動(dòng)市場(chǎng)化進(jìn)程。
（3）加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的立法，鼓勵(lì)植樹(shù)造林。我們還可以借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，將民間組織引入西部大開(kāi)發(fā)的浪潮。
一、背景與展示
目前，西部大開(kāi)發(fā)正在神州大地如火如荼地展開(kāi)。在大力支持和積極參與的同時(shí)，更需要保持一點(diǎn)冷靜的思考，以便使這一重大的戰(zhàn)略行動(dòng)能夠順利進(jìn)行，并取得最后的成功。因此，對(duì)西部開(kāi)發(fā)決策的背景、目標(biāo)、體制安排和政策選擇作一深入分析，會(huì)使我們的行動(dòng)更為自覺(jué)。
這場(chǎng)在世紀(jì)之交興起的西部大開(kāi)發(fā)，是由中央最高層籌劃和發(fā)動(dòng)、中央部委及西部省區(qū)呼應(yīng)的自上而下的戰(zhàn)略行動(dòng)。其必要性和戰(zhàn)略意義非常明顯：著眼于中國(guó)的長(zhǎng)期發(fā)展，縮小東西部差別，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，實(shí)現(xiàn)三步走的戰(zhàn)略設(shè)想和鄧小平關(guān)于“兩個(gè)大局”的理念（先讓東部沿海地區(qū)加快改革開(kāi)放發(fā)展起來(lái)，當(dāng)本世紀(jì)末全國(guó)達(dá)到小康水平時(shí)，再拿出更多的力量幫助中西部發(fā)展，并要求東部和中西部分別在不同時(shí)期顧全這兩個(gè)大局）。其可行性在于20年改革開(kāi)放國(guó)力的增強(qiáng)、糧食總量的階段性過(guò)剩和加入WTO之后即將迎來(lái)的對(duì)外開(kāi)放的新階段。
中央關(guān)于西部開(kāi)發(fā)的決策得到了相關(guān)部委和西部省區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的熱烈響應(yīng)；東部地區(qū)則沒(méi)有西部那么積極；而中部地區(qū)則由于非東（部）非西（部），似乎受到冷落而有點(diǎn)抱怨。這很正常，它體現(xiàn)了在給定的博弈支付下各參與人為求自身利益的最大化所采取的最優(yōu)戰(zhàn)略。早就有學(xué)者分析，將中央與地方共享稅收轉(zhuǎn)化為地方體制外收入的地方主義行為，其根源之一就是（中）西部地區(qū)獲得了較多的中央財(cái)政補(bǔ)貼，而這些補(bǔ)貼又大多來(lái)自東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)（黃肖廣，1996）。因此，面對(duì)日益勃發(fā)的地方利己傾向，聲勢(shì)浩大的西部大開(kāi)發(fā)既可為抑制地方主義傾向提供利器，又可為加強(qiáng)集中統(tǒng)一展示全景舞臺(tái)。另一個(gè)背景是，歷時(shí)兩年的擴(kuò)張性財(cái)政和貨幣政策未能達(dá)到預(yù)期的效果，西部開(kāi)發(fā)顯然可以進(jìn)一步啟動(dòng)內(nèi)需，進(jìn)而走出持續(xù)數(shù)年的通貨緊縮。
根據(jù)中央的意圖，財(cái)政部擬將大部分國(guó)債資金和國(guó)外借款投向西部；央行已決意改變所控銀行的貸款結(jié)構(gòu)－－加大中、長(zhǎng)期貸款的比例；農(nóng)、林各口已經(jīng)出臺(tái)一系列鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)與改善生態(tài)環(huán)境的政策措施；鐵道、交通等部門(mén)分別宣示要讓上千億元投資向西部地區(qū)傾斜。西部省區(qū)亦不甘落后，紛紛亮出各自的底牌：或曰創(chuàng)建綠色經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省；或曰構(gòu)筑西部開(kāi)發(fā)的橋頭堡；或曰率先進(jìn)入發(fā)達(dá)地區(qū)的行列；可謂百鳥(niǎo)齊鳴、爭(zhēng)奇斗艷，無(wú)一不想從西部開(kāi)發(fā)的蛋糕中多切得一塊。這也難怪，在習(xí)慣了各級(jí)政府須經(jīng)爭(zhēng)叫獲取資源的傳統(tǒng)格局下，有誰(shuí)甘愿自損利益呢？經(jīng)過(guò)一番利益博弈和上下求索，終于明確了西部開(kāi)發(fā)的主攻方向：基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護(hù)和建設(shè)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、科教與人才培養(yǎng)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這一方向的確定實(shí)為正確和明智之舉。基礎(chǔ)設(shè)施包羅萬(wàn)象，大到機(jī)場(chǎng)、鐵路、水利樞紐，小到鄉(xiāng)村公路、電網(wǎng)建設(shè)等等；生態(tài)保護(hù)和建設(shè)則指退耕還林（草）、封山育林、荒山綠化、防風(fēng)固沙等；結(jié)構(gòu)調(diào)整主要是指大力發(fā)展各地的特色產(chǎn)業(yè)或優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)；科教與人才培養(yǎng)包括掃盲、遠(yuǎn)程教育等；這些都將納入各級(jí)政府的“十五”規(guī)劃當(dāng)中。今年的“盤(pán)子”也已敲定，以“十大工程”為主的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和退耕還林（草）將構(gòu)成今年西部開(kāi)發(fā)的主調(diào)。不過(guò)，實(shí)施起來(lái)需要精心選擇，慎重決策，具體落實(shí)。
二、西部為何會(huì)落后
西部地區(qū)確已落后了，至少?gòu)母母镩_(kāi)放以來(lái)是如此。據(jù)有人測(cè)算，從1978－－1997年，在全國(guó)GDP中所占的比重，東部地區(qū)從52％上升為61.4％，西部地區(qū)則從17％下降為14.8％。人均GDP差距也在逐漸拉大，改革開(kāi)放初期，西北各省區(qū)人均GDP高于福建，其中青海甚至高于廣東，但到1997年，全國(guó)人均GDP為6392元，西部人均GDP僅為4009元，相當(dāng)于全國(guó)平均水平的62.7％。1998年，廣東、福建人均GDP已超過(guò)10000元，西北五省區(qū)除新疆達(dá)到6435元，其余各省區(qū)均不到4500元，相差達(dá)一倍以上。那末，為什么在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下西部地區(qū)曾經(jīng)取得了與東部相近的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；進(jìn)而，這種均勢(shì)為何在改革的背景下會(huì)被打破？
任何社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)，要求產(chǎn)出的總量在空間的分布上絕對(duì)均勻，那將是一種幻想。迄今為止，即便是在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家或區(qū)域也未有過(guò)這樣的事例。但是，不同地區(qū)之間人均產(chǎn)出的均等化或者這種均等化的趨勢(shì)卻可能存在。尤其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為完善的國(guó)度，一旦發(fā)生地區(qū)間人均產(chǎn)出或收入較大程度的差異性，就會(huì)促使落后地區(qū)的居民通過(guò)用腳投票的方式向較為發(fā)達(dá)的地區(qū)遷移；而資本（假設(shè)其他條件不變）則向低勞力成本的地區(qū)流動(dòng)，由此縮小地區(qū)間的差別。不過(guò)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，地區(qū)間人均產(chǎn)出的差異則可通過(guò)另一種方式，即通過(guò)政府的資源配置、資源和產(chǎn)品的直接定價(jià)、以及強(qiáng)制性的移民措施等加以縮小，甚至予以消除。盡管兩者最終可以取得人均產(chǎn)出均等化的相同結(jié)果，而內(nèi)在效率上的差別卻極為顯著，這已被大量的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)所證明。
在改革開(kāi)放前，西部地區(qū)所取得的與東部地區(qū)相近的發(fā)展水平，正是在政府的計(jì)劃安排下實(shí)現(xiàn)的。據(jù)史學(xué)界分析，世紀(jì)之交的這場(chǎng)西部大開(kāi)發(fā)在新中國(guó)的歷史上絕非空前。在此之前，我國(guó)大規(guī)模的西部開(kāi)發(fā)至少有過(guò)兩次：一是“一五”時(shí)期以156項(xiàng)重點(diǎn)項(xiàng)目為核心對(duì)西部的開(kāi)發(fā)，二是“三五”時(shí)期開(kāi)始的以“三線”建設(shè)為核心的西部開(kāi)發(fā)。前者在最后投入施工的150個(gè)項(xiàng)目中，除東北占有較大比重外，布置在中西部地區(qū)的共有85項(xiàng)（50項(xiàng)民用項(xiàng)目和35項(xiàng)軍工項(xiàng)目）；在實(shí)際完成的196.1億元投資額中，東北地區(qū)占44.3％，中西部地區(qū)占52.9％。后者的重點(diǎn)項(xiàng)目包括連接西南的川黔、成昆、貴昆、襄渝、湘黔等重點(diǎn)鐵路干線，攀枝花、酒泉、武鋼、包鋼、太鋼等五大鋼鐵基地以及為國(guó)防服務(wù)的10個(gè)遷建和續(xù)建項(xiàng)目，還有大批煤炭、電力、機(jī)械、化工等項(xiàng)目；在1966－－1975年的“三五”和“四五”期間，“三線”投資累計(jì)達(dá)1173.41億元，分別占同期全國(guó)基本建設(shè)投資的52.7％和41.1％（吳江，2000）。這種大規(guī)模的西部開(kāi)發(fā)再加上零星的整廠西遷與古董復(fù)制式的工廠新建，使得西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到了與東部相近的水平；與此同時(shí)，整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)基本形成了東北和中西部以重工業(yè)為主、東部沿海地區(qū)以輕工業(yè)為主的生產(chǎn)力格局。
因此，西部曾經(jīng)并非落后的經(jīng)濟(jì)地位是靠政府的計(jì)劃性配置資源而獲得的，一旦資源配置的總體方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，原有的處境便難以為繼了。從辨證的角度看，西部的落后是相對(duì)的，或許是因?yàn)闁|部發(fā)展的太快了，才使西部變得相對(duì)落后。東部高速發(fā)展的根本動(dòng)因是改革開(kāi)放，而改革開(kāi)放的實(shí)質(zhì)便是經(jīng)濟(jì)的自由化。政府管制的松動(dòng)最初發(fā)生在與消費(fèi)者最為密切的基本物品的生產(chǎn)方面，于是，以輕紡工業(yè)為主的東部沿海地區(qū)在改革的初始階段便獲得了某種優(yōu)勢(shì)。在消費(fèi)者主權(quán)的行使過(guò)程中，消費(fèi)者的貨幣選票不僅投向了質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的商品和服務(wù)，而且選擇了與之相應(yīng)的更具效率的企業(yè)組織形式和產(chǎn)權(quán)安排。同時(shí)，外資的涉入有力地推動(dòng)了資金的聚集、技術(shù)與管理的變革。體制外極具生命力與擴(kuò)張傾向的資本流動(dòng)，在不斷離析出各色各樣頗具創(chuàng)新和冒險(xiǎn)意識(shí)的人群的同時(shí)，沿著最佳有效規(guī)模的軌跡由低到高地侵襲著傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的堡壘。而“內(nèi)部”規(guī)則（人們?cè)诮?jīng)濟(jì)交往中的規(guī)則）的形成又迫使政府的法令、規(guī)章（外部規(guī)則）發(fā)生調(diào)整和演化（周業(yè)安，2000）。可以說(shuō)，中央政府的特區(qū)建設(shè)和沿海地區(qū)加快開(kāi)放的戰(zhàn)略，正是對(duì)該地區(qū)原發(fā)性制度變遷的一種適時(shí)順應(yīng)。這樣，以輕紡工業(yè)為主的物質(zhì)基礎(chǔ)、傳統(tǒng)商品經(jīng)濟(jì)的觀念、以及漸進(jìn)性的改革策略和特定的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，共同結(jié)成了東部沿海地區(qū)在市場(chǎng)化進(jìn)程中的有利態(tài)勢(shì)。
由于上述有利條件，東部沿海地區(qū)在不斷擴(kuò)大的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中獲得了相當(dāng)穩(wěn)定的“改革租金”。而西部地區(qū)至少在改革初期并未受到重創(chuàng)，因?yàn)樵摰貐^(qū)賴(lài)以支撐的重工業(yè)仍在體制內(nèi)安然運(yùn)行。然而，隨著東部沿海地區(qū)源源不斷地從兩頭在外的“國(guó)際大循環(huán)”中斂得資金、并通過(guò)進(jìn)口裝備起更富技術(shù)含量的機(jī)器設(shè)備和使用到新的原料（甚至價(jià)格更為低廉的礦產(chǎn)資源），原先靠政府計(jì)劃予以安排的西部的產(chǎn)出鏈便遭到割裂。由此，西部在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下占據(jù)絕對(duì)重要地位的“制造生產(chǎn)資料的生產(chǎn)資料生產(chǎn)”，則處于一種極其尷尬的冷遇處境，盡管能源和部分資源的生產(chǎn)至今還在壟斷或政府的定價(jià)及補(bǔ)貼之下得以運(yùn)營(yíng)。所以，由于特定的生產(chǎn)力布局和兩種體制交替演進(jìn)中的后發(fā)劣勢(shì)，西部地區(qū)既在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)中感到困難重重，又在體制性的保護(hù)傘下暗自竊喜。客觀上講，重工業(yè)所具有的資本投入大、沉淀成本比例高的特性，確實(shí)給企業(yè)的調(diào)整與退出帶來(lái)相當(dāng)大的難度。當(dāng)較大數(shù)額的資本投入發(fā)生沉淀時(shí)，企業(yè)規(guī)模調(diào)整和退出的條件均會(huì)相應(yīng)改變。具體說(shuō)來(lái)，只有當(dāng)期望凈現(xiàn)值低于資本的殘留價(jià)值時(shí)，企業(yè)的退出才是有利的；為使損失達(dá)到最小化，企業(yè)不得不在長(zhǎng)期虧損下滯留于行業(yè)之內(nèi)。再考慮到大型企業(yè)集中了數(shù)以萬(wàn)計(jì)的員工、以及少數(shù)民族地區(qū)極為敏感的安全價(jià)值，國(guó)家就更有理由讓西部地區(qū)效率低下的國(guó)有企業(yè)維持生存。據(jù)資料表明，截止1999年9月末，國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)在全部銷(xiāo)售收入超過(guò)500萬(wàn)元的工業(yè)企業(yè)中所占的份額，東部地區(qū)是28％，西部地區(qū)則達(dá)61％。而國(guó)企的虧損面，東部地區(qū)為45％，西部地區(qū)則高達(dá)58％。
從上述分析中不難看出，除自然狀況外，改革開(kāi)放的初始條件、生產(chǎn)力的特定布局均已構(gòu)成西部地區(qū)相對(duì)落后的客觀原因。但無(wú)可回避的是，自然經(jīng)濟(jì)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思想觀念、等靠要的依賴(lài)情緒等主觀因素也嚴(yán)重阻礙了西部地區(qū)的發(fā)展。有學(xué)者指出：在過(guò)去20余年的改革開(kāi)放過(guò)程中，西部地區(qū)也面臨過(guò)多次有利的發(fā)展機(jī)會(huì)。例如，80年代初四川等地曾在農(nóng)村改革中處于前列；在確立“以能源交通為戰(zhàn)略重點(diǎn)”之后，超大型的三峽工程上馬、黃河中上游的水利綜合開(kāi)發(fā)、西部石油與煤炭的加快開(kāi)發(fā)、以及歐亞大陸橋的構(gòu)筑等，使得大規(guī)模增量資金投向西部；我國(guó)與俄羅斯、西亞、東南亞周邊國(guó)家關(guān)系的改善，也為西部的對(duì)外開(kāi)放創(chuàng)造了有利條件；而90年代中后期的“小康”戰(zhàn)略與“扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”，其重心也在中西部。但是，西部地區(qū)為何未能把握這些有利戰(zhàn)機(jī)加速自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展呢？其中一個(gè)重要原因是，地方各級(jí)政府過(guò)于強(qiáng)調(diào)礦產(chǎn)等狹義資源的作用，過(guò)于迷信政府直接配置資源的威力，過(guò)于依賴(lài)中央政府的資金投入；其將諸多精力用于工程項(xiàng)目的爭(zhēng)奪上，用于扶貧資金的爭(zhēng)奪上，用于壟斷部門(mén)所得的獲取上；同時(shí)，普遍忽視了從東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中挖掘真正的動(dòng)力源泉，普遍缺乏從具體的事例和手段中把握與提升一般性法則的能力，從而未能有意識(shí)地加快推動(dòng)本地的市場(chǎng)化進(jìn)程。于是，大批政府官員、公用事業(yè)的員工悠然地享受著相對(duì)富足的小康生活，盤(pán)算著如何能在級(jí)別的升遷上捷足先登；大型企業(yè)的職工則在虧損補(bǔ)貼的庇佑下謳歌著公有制的優(yōu)越性；大山里的貧困農(nóng)民卻大多在扶貧資金的期盼中年復(fù)一年地靠天吃飯，甚至不愿遷移到自然條件更為有利的地區(qū)，因?yàn)樗麄兞?xí)慣了等待和接受；即便有了一些民營(yíng)的業(yè)主，也更多將自身的發(fā)展建立在官商連接的關(guān)系網(wǎng)的編織之上；而相當(dāng)一批不甘平庸的“孔雀”則飛向東南；倒是從江、浙一帶過(guò)來(lái)的小商小販，卻從事著并不起眼的營(yíng)生，以便歲末將至把一年的辛勞所得帶回老家。由此可見(jiàn)，如果不能培育和啟動(dòng)內(nèi)部的創(chuàng)新機(jī)制，再好的發(fā)展機(jī)遇也無(wú)法利用，外部的支援和幫助，反而會(huì)成為消解內(nèi)部創(chuàng)新的催眠劑。
三、目標(biāo)與結(jié)局
在東西部收入差距明顯擴(kuò)大的情況下，推進(jìn)西部開(kāi)發(fā)的一個(gè)重要目標(biāo)是縮小差距，促進(jìn)公平。雖然，從根本上來(lái)講公平和效率是統(tǒng)一的，但在一定條件下卻是有矛盾的。因此，西部開(kāi)發(fā)首先遇到的問(wèn)題是如何正確處理公平和效率的關(guān)系問(wèn)題。
起初，有人對(duì)西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的效率含義產(chǎn)生過(guò)置疑。通過(guò)政府配置資源而人為地改變?nèi)珖?guó)資金分配的現(xiàn)有格局，是否會(huì)降低整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的效率呢？應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這種擔(dān)憂(yōu)并非毫無(wú)根據(jù)。資料表明，我國(guó)的資金分配存在著明顯的區(qū)域性差異，具體說(shuō)來(lái)，存在著東高西低的分配格局。1997年，東、西部的貸款份額分別為57.1％和15.6％；在473家上市公司中，東部占63.5％，而整個(gè)中、西部只占36.5％；東部地區(qū)的固定資產(chǎn)投資超過(guò)10000億元，是整個(gè)中、西部地區(qū)的兩倍。然而，這種傾斜的資金分配格局是以其相應(yīng)的投資效率差異作基礎(chǔ)的。據(jù)估算，東、西部地區(qū)投資的凈回報(bào)率平均相差4－－5倍，假如在東部投資1元錢(qián)能夠賺回1元的話(huà)，在西部地區(qū)則只能賺到2角多。這正是“惟利是圖”的外資企業(yè)之所以在西部地區(qū)投入不足2％資金的主要緣由。顯然，如果投資凈回報(bào)率的這種差別未發(fā)生根本改變，力圖通過(guò)大規(guī)模的逆向投資來(lái)縮小東、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距，從而達(dá)到令人神往的社會(huì)公平目標(biāo)，就將付出極為沉重的效率損失代價(jià)。
從狹義來(lái)講，開(kāi)發(fā)是指“以荒地、礦山、森林、水力等自然資源為對(duì)象進(jìn)行勞動(dòng)，以達(dá)到利用之目的”。開(kāi)發(fā)本身并不必然、也不應(yīng)當(dāng)與效率目標(biāo)相背離。事實(shí)上，美國(guó)歷時(shí)百年的西部開(kāi)發(fā)，正是旨在充分利用西部大片未經(jīng)開(kāi)墾的土地資源和落基山脈豐富的礦藏資源，并且取得了巨大成功。那末，我們能否據(jù)此也強(qiáng)調(diào)自然資源在中國(guó)西部大開(kāi)發(fā)中的作用呢？顯然不能。然而，不少人至今仍陶醉在以下數(shù)據(jù)之中：約占國(guó)土面積57％的西部地區(qū)只有占全國(guó)23％的人口居住，還有8億畝土地尚待開(kāi)發(fā)利用；西部擁有160種礦產(chǎn)資源，其中鈦、銅、汞、鉛、鋅、鉀等礦產(chǎn)儲(chǔ)量居全國(guó)首位，并儲(chǔ)存較為豐富的煤炭、石油和天然氣資源。似乎只要將鐵路、公路修通并將東部人口遷移到那里，便會(huì)帶來(lái)無(wú)盡的財(cái)富。殊不知，在這片廣袤的西部大地上，巍峨聳立著生存條件極為嚴(yán)酷的青藏高原，橫臥著人跡罕至的塔克拉瑪干、騰格里等大沙漠和風(fēng)吹石走的茫茫戈壁。毫不夸張地講，這僅占全國(guó)23％的人口已經(jīng)充斥在近乎所有可供人類(lèi)生存的地方。相反，倒是人口的過(guò)于擁擠（相對(duì)于給定的自然資源）與土地的過(guò)度開(kāi)墾，已使塔里木河下游干涸、大片胡楊枯死，黃河中上游水土流失加劇，土地荒漠化程度日益嚴(yán)重。所以，對(duì)于西部可供利用的土地資源與極為脆弱的生態(tài)環(huán)境而言，與其說(shuō)要實(shí)施開(kāi)發(fā)，毋寧說(shuō)要加以保護(hù)和修復(fù)顯得更為貼切。
至于礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)，尚須弄清以下兩個(gè)主要問(wèn)題：是否值得開(kāi)采和開(kāi)采多少。我們必須區(qū)分資源的潛在價(jià)值與實(shí)際利用價(jià)值。事實(shí)上，擁有礦產(chǎn)資源是一回事，雖在技術(shù)上可行而在經(jīng)濟(jì)意義上值不值得開(kāi)采是另一回事。當(dāng)從塔克拉瑪干沙漠腹地開(kāi)采石油的成本較為高昂，當(dāng)國(guó)際上的石油價(jià)格較為低廉，當(dāng)我國(guó)擁有較多的外匯儲(chǔ)備時(shí)，是否在經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上真有必要去消耗這種資源呢？前些年大規(guī)模油品走私在一定程度上反映出這種選擇不經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)，盡管走私本身是一種不法行為，必須堅(jiān)決打擊，但走私所具有的零關(guān)稅特征，可以更充分地體現(xiàn)出不同國(guó)度間油品的成本差別。針對(duì)開(kāi)采多少這一問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上的解是簡(jiǎn)單明了的。最具效率的做法是，生產(chǎn)單位價(jià)值產(chǎn)出的成本在邊際上與其他物品的生產(chǎn)相同。如果說(shuō)土地和礦產(chǎn)等自然資源在諸如美國(guó)西部開(kāi)發(fā)初期的19世紀(jì)顯得尤為重要，那末，在21世紀(jì)行將來(lái)臨之際，人力資本的增殖與技術(shù)的進(jìn)步便成為一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵變量。究竟將增量資金用于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和納米管的開(kāi)發(fā)還是用于礦產(chǎn)資源的采掘，將對(duì)整個(gè)國(guó)家未來(lái)的經(jīng)濟(jì)地位產(chǎn)生極其深遠(yuǎn)的影響。西部一些人，包括一些重要官員，迄今仍將狹義資源的開(kāi)發(fā)與利用視為擺脫落后的首要法寶，實(shí)在有反思的必要。
企圖背離效率準(zhǔn)則來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平目標(biāo)是有害的，也是難以持久的。“福利國(guó)家”的弊端已在國(guó)際范圍內(nèi)予以證實(shí)，更何況我國(guó)的國(guó)力遠(yuǎn)未達(dá)到福利國(guó)家的水平，福利的受益者也不宜以區(qū)域而應(yīng)當(dāng)以收入的分層來(lái)加以區(qū)別。盡管在縮小地區(qū)差別這一社會(huì)公平目標(biāo)的闡釋中，突出強(qiáng)調(diào)了其對(duì)國(guó)家整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的正面作用，中央政府還是謹(jǐn)慎地對(duì)待西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略所能帶來(lái)的效率上的負(fù)面影響，力圖在取得效率改進(jìn)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平目標(biāo)。這一點(diǎn)充分體現(xiàn)在西部大開(kāi)發(fā)“主攻方向”的選擇中。由于改革租金的存在，東部沿海地區(qū)能夠聚集更多的資金投向基礎(chǔ)設(shè)施，從而進(jìn)一步降低生產(chǎn)和交易成本。同理，從一個(gè)方面看，加快西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在公平的意義上是中央對(duì)于地方的一種補(bǔ)償措施，從另一個(gè)方面看，這一舉措仍然具有一定程度的效率含義。比如，交通條件的改善，可賦予原來(lái)不具有實(shí)際開(kāi)發(fā)價(jià)值的礦產(chǎn)資源以經(jīng)濟(jì)上的可行性，使原先成本條件較差的產(chǎn)品獲得較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。總之，基礎(chǔ)設(shè)施所具有的規(guī)模效應(yīng)，通常能使整個(gè)區(qū)域的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率得到相應(yīng)的提高。因此，我們不贊同違背效率準(zhǔn)則的資源開(kāi)發(fā)，但不否定通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善資源利用條件的可能性。生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)不僅關(guān)系到西部地區(qū)人們的生存和發(fā)展，而且影響著整個(gè)國(guó)家的前途與命運(yùn)。中央政府對(duì)這個(gè)問(wèn)題的高度重視是明智的，這是建立在對(duì)歷史經(jīng)驗(yàn)深刻反思基礎(chǔ)上的理性選擇。由于生態(tài)環(huán)境具有較強(qiáng)的外部性，采取某種補(bǔ)貼性的激勵(lì)措施無(wú)疑是十分必要的。從方向性上講，加強(qiáng)西部地區(qū)的科學(xué)教育和人才培養(yǎng)，也是無(wú)可挑剔的。這體現(xiàn)了對(duì)于廣義資源重要性的深切感受。
然而，良好的愿望并不意味著能夠取得良好的結(jié)果。其實(shí)，東西部之間的差異早就引起社會(huì)各界不同程度的關(guān)注。1985年在蘭州召開(kāi)的第一次西部發(fā)展論壇會(huì)議，就提出了西部概念和西部開(kāi)發(fā)的問(wèn)題。從“八五”時(shí)期開(kāi)始，中央政府也將中、西部地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展擺到了重要的位置上，在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)和利用、農(nóng)業(yè)的綜合開(kāi)發(fā)、以及補(bǔ)貼與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方面，已經(jīng)做出了相當(dāng)程度的支持。這些努力對(duì)于東西部差異的縮小，似乎并未產(chǎn)生明顯的效果。我們并不否認(rèn)西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略中主攻方向選擇上的合理性，更不懷疑各級(jí)政府在資金、人力等經(jīng)濟(jì)資源上的動(dòng)員能力。但是，歷史的經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)的某些作法，仍然使我們有理由發(fā)問(wèn)：在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)化改革的浪潮中，在當(dāng)今日益顯現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)下，主要憑借政府行為能否實(shí)現(xiàn)持久的、超出東部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度？這也許是西部開(kāi)發(fā)中必須回答和解決的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。
每年8000億元的投資，若以支出法核算，便可在當(dāng)年的GDP中顯現(xiàn)出來(lái)。政府大規(guī)模的資金涌入，可能會(huì)伴隨外資與東部企業(yè)的介入，理由是，出于對(duì)這筆資金的覬覦，也會(huì)誘致其他尋利者的跟進(jìn)，何況西部各地都會(huì)在引進(jìn)外部資金上想方設(shè)法做出各種誘人的安排。不過(guò)，應(yīng)當(dāng)清楚，各級(jí)政府的作為固然可以產(chǎn)生初始的效應(yīng)，但要將所有獲利者腰包里的錢(qián)繼續(xù)留在西部，就不那樣容易。作為消費(fèi)者，他（她）會(huì)把相當(dāng)一部分收入用于購(gòu)買(mǎi)非本地生產(chǎn)的物品；作為投資者，又可能再度將資金流回東部，因?yàn)闁|部畢竟聚集了較多的高回報(bào)的新興產(chǎn)業(yè)，具有更為合意的投資環(huán)境，除非政府每年以較高的遞增速度不斷投入巨額資金，才能保證西部地區(qū)的持久繁榮。一旦我國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)在擴(kuò)張性的財(cái)政、貨幣政策的推動(dòng)下，出現(xiàn)新一輪經(jīng)濟(jì)過(guò)熱與通貨膨脹，政府反過(guò)來(lái)要關(guān)緊資金注入的“水龍頭”，西部地區(qū)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的這“一畝二分地”就會(huì)首當(dāng)其沖，成為經(jīng)濟(jì)緊縮下的“旱災(zāi)區(qū)”。如此，西部地區(qū)憑借資金注入的追趕努力又將“付諸東流”。
借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)是西部開(kāi)發(fā)必須關(guān)注的一個(gè)重要問(wèn)題，目前很多人都在談?wù)撁绹?guó)的西部開(kāi)發(fā)，這是有意義的。政府的直接參與和運(yùn)作，構(gòu)成我國(guó)不同于美國(guó)西部開(kāi)發(fā)的特色之一。在美國(guó)，除《宅地法》、《育林法》、《荒地法》等旨在實(shí)現(xiàn)“公地出售”和鼓勵(lì)私人植樹(shù)、興修溝渠的法律由國(guó)會(huì)頒布之外，土地耕作、礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)等均由私人或民間實(shí)施，甚至鐵路的修建也靠公司來(lái)完成。我們卻恰好相反。作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的遺產(chǎn)，龐大的政府在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期發(fā)揮著重要作用，但事實(shí)證明，不見(jiàn)得由政府出面建造的橋梁就一定堅(jiān)固。從以往的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，凡由政府直接發(fā)起與操作的經(jīng)濟(jì)“運(yùn)動(dòng)”，幾乎都付出了沉重的代價(jià)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期自不待言，就以90年代初的“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”為例，全國(guó)大小不等數(shù)以千萬(wàn)的開(kāi)發(fā)區(qū)不僅侵占了大量良田，而且成為很多國(guó)有企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)投機(jī)的場(chǎng)所，最終不得不在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱與通貨膨脹的結(jié)局下悄然收?qǐng)觥Ｖ两袢杂泻芏嘣谀抢飼裉?yáng)，真正有成效的不多。不過(guò)，若將上述“苦痛”僅僅視為地方政府的無(wú)知，便大錯(cuò)特錯(cuò)了。如何打通關(guān)節(jié)在大型項(xiàng)目的爭(zhēng)奪上先拔頭籌，如何借用媒體“造勢(shì)”將省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)升至國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，如何堂而皇之地將各自的機(jī)構(gòu)變得大一些、經(jīng)費(fèi)搞得多一些等，可以說(shuō)是各有各的高招。至于政府官員們?nèi)绾谓铏C(jī)撈點(diǎn)實(shí)惠想必更用不著他人操心。這絕非我們的官員素質(zhì)不高，人品不好，比較而言，現(xiàn)有官員的總體水平超過(guò)中等偏上水平，關(guān)鍵在于制度安排中的激勵(lì)約束出了問(wèn)題。于是乎，某甲異想天開(kāi)地要在西部開(kāi)發(fā)的熱潮中投資上百億元搞個(gè)生物項(xiàng)目群、建個(gè)“中華生物谷”，這使人想起了那個(gè)動(dòng)蕩歲月中的假大空，散發(fā)著傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的腐味。某乙則“合伙經(jīng)營(yíng)”，超額完成了數(shù)十萬(wàn)畝的退耕還林任務(wù)；殊不知每退耕還林一畝地可得150公斤糧食，而每公斤糧食折算為1.4元錢(qián)，只要能從中央財(cái)政的口袋里掏出錢(qián)來(lái)，多搞些“空餉”也足以讓地方新建的辦事機(jī)構(gòu)買(mǎi)車(chē)買(mǎi)房了。
上述例證并非是要刻意貶低地方政府及其官員們的才智與德行，而是要表明，在特定體制下地方政府及其官員受局部利益和個(gè)人私利的驅(qū)使，總會(huì)以這樣或那樣的方式影響社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這已被有關(guān)“計(jì)劃失靈”的理論所闡明。總之，西部大開(kāi)發(fā)的最終結(jié)局取決于，能否以提高效率的方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的目標(biāo)，取決于主要采取計(jì)劃手段抑或運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，取決于西部地區(qū)能否持續(xù)地將市場(chǎng)化改革推向前進(jìn)，取決于能否變單純的政府行為為政府支持和保護(hù)下的民間行為。從目前初步落實(shí)和實(shí)施西部開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的情況看，雖然出現(xiàn)了一些可喜的進(jìn)展，但也存在著使轉(zhuǎn)型時(shí)期逐漸衰弱的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)成份得以固化的可能性。這將成為我國(guó)新世紀(jì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大隱患，應(yīng)當(dāng)引起我們的高度重視。
四、可供選擇的若干對(duì)策
在西部開(kāi)發(fā)中，尋求效率目標(biāo)和公平目標(biāo)的統(tǒng)一，必須分清中央與地方、政府和企業(yè)的不同職責(zé)。中央主要考慮：如何發(fā)揮公共財(cái)政的職能，以保障包括西部地區(qū)在內(nèi)的貧困人群的基本生存條件和接受義務(wù)教育的權(quán)利；如何在宏觀經(jīng)濟(jì)基本穩(wěn)定的前提下，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)不斷改善西部地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部條件；如何加強(qiáng)法治，以便從產(chǎn)權(quán)的界定與保護(hù)出發(fā)，構(gòu)建有利于西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境改善的激勵(lì)機(jī)制。而西部各省區(qū)則須在努力改善外部環(huán)境的同時(shí)，大力推進(jìn)本地區(qū)的市場(chǎng)化改革的進(jìn)程。在各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)中，政府不應(yīng)沖在前面，更不應(yīng)與民爭(zhēng)利，而應(yīng)當(dāng)追隨各個(gè)尋利主體，為其清障開(kāi)道，提供支持和保護(hù)，讓民間力量成為西部開(kāi)發(fā)的主角。這樣，不僅可以盡量減小西部開(kāi)發(fā)對(duì)于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)效率上的負(fù)面影響，而且可以逐步激發(fā)“凝固”在傳統(tǒng)體制內(nèi)的潛在活力，在西部開(kāi)發(fā)中實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，就有了更大的希望和把握。
（一）嚴(yán)格控制投入的總量、避免宏觀經(jīng)濟(jì)的劇烈波動(dòng)。
從根本上講，西部大開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，不能指望通過(guò)中央政府的資金投入在較短的時(shí)期內(nèi)加以完成。從當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)看，確實(shí)存在著資金投入較為有利的條件。我國(guó)經(jīng)濟(jì)尚未完全從通貨緊縮的陰影中擺脫出來(lái)，還有擴(kuò)張性財(cái)政政策施展的余地。但也不能不看到，這種政策余地的時(shí)間限定已變得越來(lái)越嚴(yán)厲。首先，目前我國(guó)的消費(fèi)和對(duì)外貿(mào)易的增長(zhǎng)已顯現(xiàn)出較為強(qiáng)勁的勢(shì)頭，而投資，尤其是民間投資和外國(guó)投資，尚未獲得有力的啟動(dòng)。不過(guò)，隨著其他變量持續(xù)地正向變動(dòng)，民間投資和外國(guó)投資有可能從某一時(shí)刻起開(kāi)始高漲。這是因?yàn)椋哺趪?guó)有企業(yè)性質(zhì)之中的制度性退出壁壘，雖在較大程度上持久地壓制了市場(chǎng)贏利性的回升，但當(dāng)總需求提高到足夠高的水平，市場(chǎng)贏利性使投資的期望凈回報(bào)率超過(guò)利率時(shí)，民間資本與外資就會(huì)同步涌入市場(chǎng)，從而導(dǎo)致信貸規(guī)模的擴(kuò)張。因此，問(wèn)題的關(guān)鍵不在于這一變化能否到來(lái)，而在于它何時(shí)到來(lái)。其次，除中央財(cái)政和同樣具有財(cái)政性質(zhì)的政策銀行將要或正在實(shí)施的擴(kuò)張之外，地方政府也會(huì)通過(guò)地方債券的發(fā)行和對(duì)各商業(yè)銀行的影響力，在西部省區(qū)間開(kāi)發(fā)競(jìng)爭(zhēng)的驅(qū)動(dòng)下，不遺余力地?cái)U(kuò)張本地的投資需求。例如，與同期相比，西部某省的固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率已高達(dá)50％。再次，與貨幣政策相比，財(cái)政政策具有更長(zhǎng)的決策時(shí)滯和生效時(shí)滯，這意味著把握政策效力的適時(shí)性不易，掌握政策效力的強(qiáng)度分布更難。如果因政策時(shí)滯而產(chǎn)生迭代效應(yīng)，就會(huì)引起新一輪經(jīng)濟(jì)過(guò)熱與通貨膨脹，進(jìn)而導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)的劇烈波動(dòng)。
控制住西部開(kāi)發(fā)的投入總量，不僅可以相應(yīng)減小因經(jīng)濟(jì)波動(dòng)所致的效率損失，而且可使西部開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略得以持續(xù)進(jìn)行。如果攤子鋪得過(guò)大，將來(lái)的損失也自然會(huì)加大，西部地區(qū)將變得更加被動(dòng)。此外，控制住投入總量還有利于西部地區(qū)降低資金的依賴(lài)程度，防止在開(kāi)發(fā)的過(guò)程中政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹，并且遏制制度性退出壁壘的無(wú)限加固。為此，應(yīng)當(dāng)做好以下幾個(gè)方面的工作：
1、加強(qiáng)預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)，動(dòng)態(tài)檢測(cè)宏觀經(jīng)濟(jì)的走勢(shì)。
我國(guó)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的劇烈程度要明顯高于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，其中固然有體制性的因素，也不否認(rèn)經(jīng)濟(jì)預(yù)警系統(tǒng)的效能較為低下。要著力發(fā)揮不同機(jī)構(gòu)（包括民間的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)）在經(jīng)濟(jì)預(yù)警中的作用，動(dòng)態(tài)觀察宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行狀況、宏觀政策的作用時(shí)點(diǎn)和效力強(qiáng)度，更好地把握宏觀經(jīng)濟(jì)的基本走勢(shì)，從而提高政策的適時(shí)性與對(duì)應(yīng)性。具體說(shuō)來(lái)，就是要高度關(guān)注投資乘數(shù)、貨幣乘數(shù)、充分就業(yè)結(jié)余等重要變量的變動(dòng)情況，為各項(xiàng)宏觀經(jīng)濟(jì)決策提供有力的依據(jù)，也為西部開(kāi)發(fā)的資金投入總量給出某種限定，并適時(shí)加以調(diào)整。
2、加強(qiáng)項(xiàng)目的論證、審核與監(jiān)督，借助市場(chǎng)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
目前，西部不少地區(qū)已經(jīng)顯現(xiàn)出亂上項(xiàng)目、亂鋪攤子的苗頭。例如，原本因運(yùn)力不足而被迫關(guān)閉的某支線機(jī)場(chǎng)又重新得以開(kāi)啟；區(qū)區(qū)200萬(wàn)人且分布分散的甘南某地，也打算修建機(jī)場(chǎng)，開(kāi)通航空支線。仿佛國(guó)家有無(wú)窮無(wú)盡的鈔票可以填充實(shí)為“空道”的所謂“通道”。這種只注重局部利益而不顧效率的做法，理應(yīng)受到嚴(yán)厲的約束。為此，既要對(duì)行將開(kāi)啟的項(xiàng)目作出嚴(yán)格的論證和審核，也要對(duì)已經(jīng)上馬的項(xiàng)目在資金的使用、工程的質(zhì)量、對(duì)環(huán)境的影響等方面進(jìn)行認(rèn)真監(jiān)督。要充分發(fā)揮各類(lèi)媒體的監(jiān)督作用，對(duì)于中飽私囊、挪用公款、偷工減料、鋪張浪費(fèi)等不法行為必須予以嚴(yán)懲。既然在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面很多地方還在走著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老路，我們就不能不對(duì)一哄而起產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)無(wú)度和無(wú)效擴(kuò)張的后果作出清醒的估計(jì)。其實(shí)，在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，市場(chǎng)仍然有著重要的作用，我們完全可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，借助真正意義上資本的力量，來(lái)從事鐵路、高速公路、航線等建設(shè)。
3、區(qū)分項(xiàng)目類(lèi)型，實(shí)施連續(xù)變量調(diào)節(jié)。
由于宏觀經(jīng)濟(jì)存在著波動(dòng)性，西部開(kāi)發(fā)的投入總量必須隨之而發(fā)生相應(yīng)的調(diào)整。為了更好地保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性，并使其成為較為精細(xì)的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控裝置，有必要將西部開(kāi)發(fā)的工程項(xiàng)目分為兩類(lèi)：一類(lèi)是定時(shí)完工項(xiàng)目，另一類(lèi)是擇時(shí)完工項(xiàng)目。前者可完全按照已有的計(jì)劃定時(shí)完工；后者則可根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)的形勢(shì)隨時(shí)調(diào)整資金流量和工程進(jìn)度。這樣，便可在一定程度上改變已往對(duì)離散變量實(shí)施粗調(diào)的情形，避免因經(jīng)濟(jì)收縮大批工程被迫下馬而造成巨大的浪費(fèi)與損失。
（二）加快改革開(kāi)放的步伐，推動(dòng)市場(chǎng)化進(jìn)程。
斯密在《國(guó)富論》的開(kāi)篇就講到，國(guó)民財(cái)富的多寡取決于一國(guó)從事有用勞動(dòng)的人數(shù)比例的高低。這是對(duì)的但還不夠，更重要的是，這些從事有用勞動(dòng)的人們究竟以何種努力程度投入到各自的工作之中。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之所以在效率上要優(yōu)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，就在于前者能夠提供某種激勵(lì)機(jī)制，使得人們的收益與其付出的努力程度密切相關(guān)，這種付出的結(jié)果又是社會(huì)所需要的。前已指出，西部落后的主要根源在于其改革開(kāi)放滯后于東部地區(qū)。然而，人們（包括西部省區(qū)的政府）對(duì)此并非都有清楚的認(rèn)識(shí)。在西部各省區(qū)公布的開(kāi)發(fā)方略中，尚未見(jiàn)到將改革開(kāi)放列于首位，明確給出市場(chǎng)化方案和進(jìn)程的范例。個(gè)別省區(qū)及城市固然進(jìn)行了一些政務(wù)改革，廢止并修改了一些不合適的政策條文和法規(guī)，但這些措施美其名曰是用來(lái)吸引外資的。為何外資就能一概享受優(yōu)惠待遇，而國(guó)內(nèi)和本地的資本則要遭受歧視呢？這就不得不讓人聯(lián)想到處于半殖民地的清朝末期的廈門(mén)，在50余家商號(hào)店鋪中僅有一家打著本國(guó)字號(hào)，其余則在國(guó)外注冊(cè)，而其中多半又是“掛著羊頭的”假洋鬼子。若不是在恥辱的《馬關(guān)條約》簽定之后日本取得了直接在華投資設(shè)廠的權(quán)利，張謇等人恐怕還找不到理由來(lái)興辦紗廠。雖然通過(guò)稅收優(yōu)惠等吸引外資的政策可以增加本地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量，但由此產(chǎn)生的資源配置扭曲和低效率企業(yè)進(jìn)入造成的福利損失，卻要由國(guó)人來(lái)承擔(dān)（左大培，2000）。我們支持對(duì)具有較強(qiáng)外溢性的高新技術(shù)企業(yè)給予一定程度的優(yōu)惠，但內(nèi)外企業(yè)在受益性上也要平等。此外，為了吸引外資，省區(qū)之間有可能展開(kāi)減稅大戰(zhàn)，從而導(dǎo)致稅收流失，增大財(cái)政赤字。在這方面，巴西開(kāi)發(fā)落后地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得借鑒。因此，將改革開(kāi)放主要理解為如何吸引外資，是一種無(wú)益的和狹隘的觀念。如何在大開(kāi)發(fā)中加快西部各省區(qū)的改革開(kāi)放和市場(chǎng)化進(jìn)程，需要做好以下工作：
第一、逐步放松并最終破除政府的各種不必要的強(qiáng)制與束縛，充分保障人們的消費(fèi)、擇業(yè)、生產(chǎn)、交易、居住、投資等自由權(quán)利的行使。
第二、盡量控制并逐步縮小地方各級(jí)政府的規(guī)模，經(jīng)常審核各部門(mén)機(jī)構(gòu)的權(quán)限并適時(shí)減少其事權(quán)，必要時(shí)可合并、裁撤實(shí)已阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)構(gòu)與部門(mén)；同時(shí)，盡量降低、直至廢除針對(duì)企業(yè)的各種攤派與收費(fèi)。
第三、逐步破除原有壟斷行業(yè)或部門(mén)的制度性進(jìn)入壁壘，允許不同所有制形式的企業(yè)平等參與資源的開(kāi)發(fā)，進(jìn)入電信、電力、金融、鐵路等行業(yè)；縮短企業(yè)開(kāi)辦的登記注冊(cè)時(shí)間，降低企業(yè)的進(jìn)入成本。
第四、逐步消除任何形式針對(duì)不同企業(yè)的有關(guān)稅收、融資、退出等方面的歧視，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的自由組合與企業(yè)間的自由兼并。
第五、加強(qiáng)法治社會(huì)的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)司法公正，對(duì)于各種欺詐、侵權(quán)、權(quán)利濫用等非法行為依法予以懲處；目前，尤其要加大執(zhí)法的力度。
第六、要密切關(guān)注市場(chǎng)化進(jìn)程中發(fā)生的生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問(wèn)題，并通過(guò)法律手段解決這些問(wèn)題。加快市場(chǎng)化進(jìn)程對(duì)于西部地區(qū)的發(fā)展至關(guān)重要。只要地方政府能夠提供一個(gè)充分自由、平等競(jìng)爭(zhēng)、稅賦適度、法律莊嚴(yán)的環(huán)境，就可以實(shí)現(xiàn)本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展。
（三）加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的立法，鼓勵(lì)植樹(shù)造林。
西部地區(qū)的生態(tài)問(wèn)題已經(jīng)引起社會(huì)各界的高度關(guān)注。財(cái)政部已將今年用于生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的支出由70億元增加到120億元，并打算在5年內(nèi)共支出1100億元，支持西部的生態(tài)保護(hù)和建設(shè)事業(yè)，這無(wú)疑體現(xiàn)了中央政府對(duì)這一問(wèn)題的重視程度。西部生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的必要性與緊迫性無(wú)須多言，長(zhǎng)江水患、黃河斷流、沙塵肆虐等莫不與西部地區(qū)的生態(tài)惡化密切相關(guān)。資料表明，我國(guó)荒漠化土地已達(dá)262.2萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的27.3％。西部地區(qū)的生態(tài)惡化固然與氣候、人口等自然因素有關(guān)，但亂砍濫伐、超載放牧、毀林墾荒等人為活動(dòng)，則是導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化的主要原因。因此，退耕還林（草）、荒山綠化、封山育林等，不失為針對(duì)性較強(qiáng)的策略與措施。
顯然，上述措施僅僅是一種事后補(bǔ)救，其預(yù)防作用是未來(lái)的事情；這些措施究竟能否對(duì)生態(tài)環(huán)境的改善發(fā)揮持久的效力，仍是一個(gè)變數(shù)。我國(guó)植樹(shù)造林運(yùn)動(dòng)開(kāi)展多年，“三北”防護(hù)林的建設(shè)也頗具規(guī)模，但是，生態(tài)建設(shè)的步伐總是趕不上土地荒漠化的速度。至今，我國(guó)土地沙漠化的面積仍以每年2460平方公里的速度增加。因此，要從根本上解決西部的生態(tài)問(wèn)題，就必須首先弄清破壞生態(tài)環(huán)境的行為之所以發(fā)生的根由。其實(shí)，問(wèn)題不難明白，在經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)與自利的合理性被認(rèn)同以后，土地、山嶺、草場(chǎng)等自然資源的產(chǎn)權(quán)制度（產(chǎn)權(quán)的界定與轉(zhuǎn)讓等）并未與之相配套、相適應(yīng)。當(dāng)一群利己的人要共同利用某種稀缺的公共資源時(shí)，這種資源終將被耗盡，這一機(jī)理近乎成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的常識(shí)。試問(wèn)，當(dāng)看到鄰居家的山羊在集體擁有的山坡上啃吃草根與樹(shù)苗而未被施以嚴(yán)厲的處罰時(shí)，這家農(nóng)民怎能安然將自家的羊只圈在院內(nèi)而不加效仿呢？植被破壞與草場(chǎng)退化的癥結(jié)正在于此。因此，如果沒(méi)有相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度作保障，無(wú)論退耕還林還是修復(fù)牧場(chǎng)，其效果極有可能是短暫的，除非在高成本條件下施加某種強(qiáng)迫和管制。從上述分析中不難導(dǎo)出，稀缺資源最優(yōu)配置與利用的先決條件是私有產(chǎn)權(quán)的制度安排。寧夏南部山區(qū)私有水窖的長(zhǎng)期合理存在便是一項(xiàng)有力的例證（曹遠(yuǎn)征、鄒藍(lán)，2000）。
必須指出，承包制不過(guò)是對(duì)私有產(chǎn)權(quán)的一種模擬。假如將承包的期限無(wú)限延長(zhǎng)，兩者即可等同。因此，承包制模擬的真度取決于承包期限的長(zhǎng)短。這就是為何要將林地的承包期延至30年或70年。然而，承包畢竟不是私有，林木的生長(zhǎng)期本來(lái)就很長(zhǎng)。當(dāng)承包人發(fā)覺(jué)林地仍不能作為財(cái)產(chǎn)世世代代地傳下去時(shí)，承包制所固有的短期行為就會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)。所以，面對(duì)西部大片的荒漠化土地，通過(guò)立法確立事實(shí)上的私有產(chǎn)權(quán)安排，并非不可考慮。
我們固然應(yīng)對(duì)廣夏公司在沙漠化土地上的獲利性開(kāi)發(fā)給予贊賞，但要求每位植樹(shù)造林者都能獲利，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。生態(tài)效應(yīng)所具有的公益性和外部性，需要對(duì)植樹(shù)者予以相應(yīng)的補(bǔ)貼，由此才能產(chǎn)生足夠的激勵(lì)。國(guó)家規(guī)定，每退耕還林一畝，補(bǔ)貼糧食300斤，連續(xù)7年，就是一個(gè)正確的辦法，但是，如何補(bǔ)卻大有文章。現(xiàn)在的作法是，完全由政府操作和政府行為：國(guó)家把糧食調(diào)往退耕還林的地區(qū)，各級(jí)政府官員由下逐級(jí)上報(bào)退耕還林情況，由上逐級(jí)下?lián)苎a(bǔ)助糧食。于是，在信息嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)的情況下，發(fā)生了大量基層官員與農(nóng)民合謀欺騙上級(jí)的事情：退耕還林的補(bǔ)助拿了，地照樣在種。既然如此，為什么不另?yè)Q一個(gè)政策思路呢？
比如，由民間成立一中介組織，就像很多發(fā)展中國(guó)家從事小額貸款的非盈利機(jī)構(gòu)。政府通過(guò)拍賣(mài)特許權(quán)或財(cái)政貼息貸款方式，把用于退耕還林的糧食貸放給這樣的中介機(jī)構(gòu)，由中介機(jī)構(gòu)與農(nóng)民簽訂退耕還林的商業(yè)合約進(jìn)行實(shí)施。這樣，就建立了與前述行政操作完全不同的制度框架。農(nóng)民面對(duì)的是商業(yè)機(jī)構(gòu)，不是基層官員，商業(yè)信譽(yù)會(huì)對(duì)其形成約束，不會(huì)再去欺騙對(duì)方，否則，就會(huì)受到違約制裁，受到鄉(xiāng)土社會(huì)的輿論譴責(zé)和道德制約。政府對(duì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督也易于進(jìn)行和較有保障。首先，改變?cè)u(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，從退耕面積變成林木成活的面積。其次，對(duì)于守法經(jīng)營(yíng)和確有成績(jī)的，政府可以免其利息甚至可以少回收或不回收本金，以資鼓勵(lì)。對(duì)于違法經(jīng)營(yíng)和不退耕還林的，可以吊銷(xiāo)其營(yíng)業(yè)執(zhí)照，進(jìn)而給予以制裁。再次，對(duì)于違約的農(nóng)戶(hù)政府也有辦法處理。這樣，退耕還林的一整套商業(yè)經(jīng)營(yíng)模式就會(huì)逐步形成。政府從退耕還林中會(huì)取得巨大的社會(huì)效益，中介組織也會(huì)在經(jīng)營(yíng)中發(fā)展壯大起來(lái)，成為農(nóng)村中一個(gè)重要的市場(chǎng)主體和重要的經(jīng)濟(jì)力量，農(nóng)村的市場(chǎng)制度也就會(huì)建立和發(fā)展起來(lái)，農(nóng)民也會(huì)在經(jīng)營(yíng)林木中與中介組織建立起全新的關(guān)系，新的觀念也會(huì)在農(nóng)村樹(shù)立起來(lái)，政府改革和政府行為也會(huì)規(guī)范化。與此同時(shí)，依托于中介組織，可以進(jìn)一步建立和發(fā)展活林木市場(chǎng)，使得林業(yè)的經(jīng)營(yíng)真正走上市場(chǎng)化的道路。西部大開(kāi)發(fā)也將作為激發(fā)深層次改革的催化劑而載入史冊(cè)！
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本文關(guān)鍵詞：公平效率統(tǒng)一
