政府采購制度

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摘要]2001以來，我國的政府采購制度得到了重大發展，政府采購規模逐年增加，政府采購的方式也趨向于多種多樣，更加公開，公平。本文在分析2001年到2005年的政府采購統計分析報告的基礎上，提出了對當前的政府采購制度存在的問題，并提出了自己的建議。

[關鍵詞]政府采購制度政府采購統計分析報告

一、前言

近年來，政府采購范圍方面基本采取“由點到面，分步實施”的模式；政府采購的組織機構相繼建立，但各地區做法不一；地方政府采購制度建設逐步加強，規范性的法律規章及措施相繼頒布實施；政府采購的原則框架已基本形成；政府采購的范圍不斷擴大；政府采購方式多樣化，公開招標采購日益成為主要的采購途徑；政府采購的作用效果從單純功利性節支向多功能調控轉變；政府采購的組織形式發生了較大變化；政府采購的資金來源和支付方式各具特色；政府采購信息管理系統初步建造；政府采購工作取得了顯著的經濟效益和社會效益；

2001年全國政府采購預算731.6億元，實際采購金額653.2億元，比預算節約資金78.5億元，資金節約率為10.7%。

2002年全國政府采購預算1135.4億元，實際執行采購金額1009.6億元，節約資金125.8億元。其中，地方采購金額788億元，比上年增長58%；中央單位采購金額221.6億元，比上年增長43.4%。

2003年全國采購預算為1856億元，實際采購1659.4億元，節約預算資金196.6億元，資金節約率為10.6%，采購規模比上年同期增長64.4%，分別占當年財政支出和GDP的6.7%和1.4%，比上年同期分別增長2個百分點和0.4個百分點。中央單位和地方分別為262.8億元和1396.6億元，分別占全國采購規模的15.8%和84.2%。

2004年全國政府采購規模達到2135.7億元，占當年財政支出的8%，比上年同比增長1.3個百分點；占當年GDP的2%，比上年同比增長0.6個百分點。地方采購規模為1842.3億元，比上年增長32%，6年平均增長率達到124%。

2005年全國實際采購規模達到2927.6億元，比上年同期增長37.1%，節約資金380.2億元，資金節約率12.99%。2005年政府采購規模占全國GDP的比重為1.6%，與上年同期基本持平。實施政府采購改革7年來，全國政府采購規模年平均增長77.9%。

2005年工程類、服務類政府采購增長迅速。全國工程類采購1323.2億元，比上年同期增長39.5%，占采購規模的45.2%；服務類采購195.8億元，比上年同期增長41.4%，占采購總規模的6.7%。2005年中央政府采購規模呈現快速增長勢頭，采購規模達407.8億元，比上年增長39.2%。（數據來源：中國政府采購網2001～2005年中國政府采購統計數據報告）

二、基于數據的分析

根據《2001—2005年全國政府采購規模統計分析報告》可知，我國現行的政府制度存在的主要問題有以下幾個方面：

第一、政府采購的透明度還有待提高。據統計，在2001年653.2億元政府采購規模中，有50％左右是通過公開招標方式完成的。但實際工作中存在著招標信息只在地方性媒體披露，不在全國性指定媒體（中國財經報、中國政府采購網）披露的現象。信息披露的范圍和廣度還很有限。目前，我國政府采購監督缺乏明確的監督主體、監督客體、監督內容、監督措施及其相互制約機制；對采購資金監督管理不規范；對采購商品的售后服務管理不規范；管理機構內部的制衡機制不規范；

第二、政府采購范圍和規模比較窄，采購項目結構單一。雖然2001年的政府采購規模比上年翻了近一番，但其規模也只占到當年全國財政支出的3.5％和GDP的7‰左右。貨物類所占比重很大，工程作為財政支出的大項，其所占的比重（29％）仍然偏低。實現政府采購的規模目標，逐步提高政府采購占財政支出的比重，不斷提高工程采購的規模是主要途徑。政府采購制度配套改革急需加強。預算數字不實，導致資金節約率高；財政直接支付金額僅占采購金額的33.63％，財政直接支付對推進政府采購的手段和保障作用還未充分發揮出來。受傳統財政理論影響，對政府采購制度的認識存在偏差。舊體制下的理財觀念依然盛行：重收入輕支出、重生財輕用財、重開源輕節流、重分配輕效益。片面理解政府采購制度的目標，只注重節約財政資金，而忽略其他多元化目標。對政府采購制度的系統性認識不足。政府采購的規模小，范圍窄，構成不合理。國際經驗一般為GDP的10%或財政支出的30%。以2004年為例，我國分別占2%和8%；采購局限于一些財政專項撥款的、限額以上的、較為標準化的產品；采購對象構成貨物類占49%，工程類44%，服務類7%，其中，工程類、服務類采購比例偏小，且以分散采購、自行采購為主；采購模式集中采購占60%，部門采購占21%，分散采購占19%。前二類中通過公開招標采購的占59.55%。采購預算編制質量不高，預算方法和手段有待逐步改變。不同程度存在爭盤子、搶資金現象，缺乏全局觀念；預算編制粗枝大葉，隨意性很大；編制采購預算時指定品牌和型號；上級下達的預算與單位的可執行預算不一致；財政部門分散審批、重復審批；預算審批的定額標準不統一；

第三、中央單位政府采購工作還需加強。中央單位2001年的政府采購規模盡管比上年有顯著提高，但在政府采購預算的編制、采購范圍的拓展、組織形式和采購行為的規范、采購信息的反饋等方面還存在諸多問題。、采購資金管理弱化，監督失控。政府采購資金預算約束力不強；政府采購資金總量分散、失控；政府采購資金運作效益低下；政府采購資金結算控管不力；國庫集中支付比例不高，缺少制約，2004年全國平均不到40%，江西12.5%，寧夏11.2%，寧波只有9.8%，西藏更為0。而且中央單位政府采購規模增長速度低于地方。具體為：中央級政府采購活動沒有和政府采購預算編制、政府采購資金支付銜接；監督檢查不到位；部門政府采購機構、人員不到位；統計中少報漏報。

第四、現行國庫管理與會計核算制度不適應政府采購改革的要求：國庫撥款體系與預算管理體系相匹配，不利于政府統一采購制度的實行；行政事業單位的會計管理體系和具體操作方法是按國家機構的建制和經費領報關系確定的，年初經費層層下撥，年終層層上報；政府部門的設備配備沒有統一標準，對采購要求的審核無所適從；政府采購法制化建設滯后：政府采購的立法層次較低；各地執行的標準不統一；相關的規定措施不配套；地方政府采購法規嚴重滯后；政府采購程序不規范：采購信息的不規范，透明度不高；對供應商、承包商資質的審核不規范；具體的評標、定標程序不規范；采購品的驗收、采購資金的結算不規范；政府采購機構的設置不規范：政府采購機構設置缺乏科學性，名稱、編制不一，性質各異；政府采購管理決策機構與操作執行機構分工不明確，職責混淆；上下級政府機構之間各自為政，各行其是；缺乏必要的監督管理機制第五、政府采購招投標機制不健全：沒有統一的招投標管理模式；專家評委庫人員空缺；招投標主體不明確，采購單位說了算；招投標主體缺乏自我約束機制，損公肥私現象處處可見；標書制作不規范、不科學、不合理；惡意竟標、串標，合謀價格欺詐時有發生；缺少資質、質量、價格、技術等方面的專業中介機構：目前大多僅委托中介機構進行招投標；政府不具備相關的檢測、認定、評價、控制能力；對供應商的管理與保護不夠：供應商進入政府采購市場的準入條件不明確，缺少必要的登記管理制度；對供應商的保護不力，缺乏救濟程序。雖然有些地方也有質疑、申訴和賠償的相關規定，但這些規定還不足于使供應商的合法權益得到有效的保護；缺乏對本國政府采購市場進行保護的政策目標：過多、片面的強調節支效益，缺乏對調節經濟總需求和產業結構、培育本國政府采購市場等深層目標；許多外國廠商早已成為我國政府的供應商，而我國民族產業的產品卻很難打入別國的政府采購市場，形成事實上的不對等；政府采購隊伍專業人才嚴重缺乏：對采購人員配備的專業素質考慮很少，有些地方甚至成為安置富余人員的去處；素質低下，專業知識貧乏；缺少對采購專業人員的培訓制度；

三、規范我國政府采購制度的現實選擇

通過上文的分析，作者對當前中國政府采購制度提出了以下的修改建議：

第一、進一步完善集中采購機構的管理制度建立集中采購機構內部運行管理制度建立采購業務管理制度建立委托中介機構管理制度建立接受政府采購監督管理制度建立民事訴訟和仲裁案件管理制度；進一步擴大各級政府采購的范圍和規模逐步將投資額較大的工程和服務項目納入政府采購范圍改變采購資金來源標準，政府履行公共職能的購買性支出都應實行政府采購及時調整政府集中采購目錄，合理制定政府采購限額標準。

第二、加強政府采購信息網絡管理政府采購政策、制度、法規的信息管理政府采購業務的信息管理政府采購供應商的信息管理政府采購招標評審專家的信息管理；培養一支高素質的政府采購專業人才建立一個高效的用人制度加強政府采購專業知識培訓加強政府采購從業人員的思想道德教育制定政府采購行業自律條例。

第三、合理選擇政府采購的方式公開招標邀請招標競爭性談判詢價采購單一來源采購政府采購監督管理部門認定的其他采購方式；進一步規范對供應商的管理對供應商進行條件和資格審查建立供應商信用評價體系對供應商的監督檢查要注重規范

第四、進一步完善政府采購預算編制明確政府采購預算編制應遵循的原則明確界定政府采購預算對象范圍規定政府采購預算編制程序規范政府采購預算編制方法規范政府采購預算編制機構的行為；改革預算會計制度，全面實施國庫集中支付制度改革現行預算會計核算制度，使之與政府采購相適應實行采購資金財政統一集中收付管理：設立一個帳戶實行兩個分離強化三個控制建立四項制度；建立政府采購發展量化指標體系政府采購發展速度指標政府采購工作績效指標政府采購公開透明指標政府采購配合工作指標。

參考文獻：

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