促進就業
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[摘要]促進和擴大就業是我國當前和今后較長時期內的重大戰略任務。根據黨的十六大和十六屆三中全會精神，從目前就業的嚴峻形勢、突出矛盾及其宏觀性、長期性、緊迫性和復雜性考慮，必須進一步認識我國的就業問題，認真處理好促進就業和與其緊密相連、互相制約的若干重大關系。目前，我國既然承認就業是民生之本，是當前和今后較長一段時期經濟生活中的突出問題和主要矛盾，所以，調整“中心”任務，強化人的主導作用，確立以人為本和以就業為中心的經濟增長模式，圍繞促進就業和人的發展制定經濟社會年度和中長期發展規劃，就是非常必要和完全可行的。以人為本和以就業為中心，就是在處理就業和增長即“人”和“物”之間的關系時，要讓“物”為“人’服務，讓增長為就業服務，而不是相反，保持就業和增長協調一致。
促進和擴大就業是我國當前和今后較長時期內的重大戰略任務。根據黨的十六大和十六屆三中全會精神，從目前就業的嚴峻形勢、突出矛盾及其宏觀性、長期性、緊迫性和復雜性考慮，必須進一步認識我國的就業問題，認真處理好促進就業和與其緊密相連、互相制約的若干重大關系。
一、促進就業與經濟（GDP）增長的關系
1．促進就業與經濟增長在總體上互相促進，必須協調發展。二十多年來，就業與增長雖然有時互相獨立甚至互相矛盾，但從總體上看，它們是互相聯系和互相促進的。前10年的經濟增長快，失業率低，就業彈性高，每增長1個百分點能增加240萬個左右就業崗位。這一時期的高增長帶來了高就業，高就業也促進了高增長，增長和就業是基本一致的。后10年的增長繼續保持較高水平，但就業彈性下降，失業率上升，每增加1個百分點只能拉動70萬人左右就業，城鎮登記失業率和失業人員由1992年的2．3％和393．9萬人，直線上升到2002年的4％和770萬人。出現增長和就業的這種矛盾現象不完全是經濟增長造成的。其主要原因是正當就業高峰，新生勞動力增多；體制改革深化，下崗失業人員增加；就業渠道不暢，“消化”不良，每年結轉膨脹；農村剩余勞動力轉崗量大，部分農民因失地而失業等。這些原因不僅抵消了新的就業崗位和就業人員的增加，而且也抵消了經濟增長對就業增長的拉動能力。從長遠和大局來說，就業和增長的關系是基本協調。互相促進的。在目前情況下，保持這樣的就業水平并且能夠促進經濟增長和改革發展穩定實屬不易。而這種水平的保持離不開經濟增長的支撐。如果一旦經濟下滑，這種水平也就難以維持了，這時增長對就業的作用將會清晰地顯示出來。因此，促進就業的根本和關鍵是要保證經濟的持續快速健康增長。當然，如果就業不足和失業率控制不住的情況繼續升級，居民特別是農村居民收入得不到明顯改善，經濟增長就沒有什么實際意義，經濟增長本身和社會安定都將成為大的問題。因此，必須保持增長和就業的協調發展。
2．促進就業與經濟增長的關系也是人與物的關系。經濟增長是對“物”的增長，促進就業是對“人”的發展。人的發展是為了實現人本身的價值，是為了追求人的自由而全面的發展。物的增長是為了滿足人的需要，而這種需要是要通過人的就業和人的發展來實現的。過去，我們在處理“人”和“物”的關系問題上，往往出現偏差，沒有倡導以人為本的精神，沒有樹立科學的發展觀。所以，我們把增長作為首要的政績指標，不管是在思想意識上還是在實際工作中，都是重物輕人、重增長輕發展。在當前新的環境和形勢下，對這種人和物的關系，我們必須重新認識，正確處理，盡快理順。通過促進就業，實現好、維護好、發展好廣大人民的根本利益，充分發揮人民群眾的積極性，是發展先進生產力和先進文化的根本要求。從正反兩方面的實踐經驗看，重視人的因素和發揮人的積極性，始終是最要緊的。
3．從我國的現實需要出發，確立以就業為中心的經濟增長模式和宏觀經濟發展戰略。對于宏觀政策各種目標主次先后的確定，在不同國家、不同時期完全可以各有側重。當就業崗位緊張、失業問題突出時，一些工業發達國家都把就業作為優先目標或中心目標。目前，我國既然承認就業是民生之本，是當前和今后較長一段時期經濟生活中的突出問題和主要矛盾，所以，調整“中心”任務，強化人的主導作用，確立以人為本和以就業為中心的經濟增長模式，圍繞促進就業和人的發展制定經濟社會年度和中長期發展規劃，就是非常必要和完全可行的。
以人為本和以就業為中心，就是在處理就業和增長即“人”和“物”之間的關系時，要讓“物”為“人’服務，讓增長為就業服務，而不是相反，保持就業和增長協調一致。需要指出的是，在現階段強調就業，并不是說增長不重要，而是說增長要以就業從而以提高人民的生活水平為出發點和”落腳點。那么，“就業中心”與“第一要務”、“硬道理”是否矛盾？“發展是第一要務”和“發展是硬道理”中的“發展”，應該包括人和物、經濟和社會兩個方面全面發展，并不等于GDP增長是“第一要務”，GDP增長是“硬道理”。以“經濟建設為中心”，也并沒有說是以GDP增長為中心。以就業為中。心，就是在堅持“第一要務”、“硬道理”和“經濟建設中心”這個總前提下，更加注重解決民生問題，把實現人民的根本利益作為大事，放在首位。這與“第一要務”、“硬道理”和“經濟建設中心”不僅不矛盾，而且更加體現了人的發展的本質需要，體現了最廣大人民群眾的根本愿望。讓廣大人民安居樂業，人民最擁護、最高興、最贊成、最滿意。
二、促進就業與實現再就業的關系
什么是就業和再就業？就其對象和范圍而言，就業是指全社會范圍內在一定年齡階段中各個方面的無業失業人員的就業。再就業特指國有企業下崗失業人員的重新就業。就業包括了再就業，再就業是就業的一個重要組成部分。根據我國當前的客觀現實和特殊情況，努力搞好再就業工作是十分重要和必要的。但是，就業工作同樣需要引起高度重視，就業和再就業工作的關系有待于進一步認真處理。不管怎樣，在考慮再就業工作時，要統籌策劃、通盤考慮如何下決心搞好全社會的整體就業工作。
多年來，隨著國有企業改革的深化，在職職工數量不斷減少。到2002年底，國有企業職工總數已由過去最多的1億多人減少為4400萬人。從1998年至2O03年6月底，國有企業下崗職工累計共有2700多萬人，其中1800多萬人通過各種方式已實現再就業，未實現再就業的還有900萬人左右，再就業的工作任務十分艱巨。但是，要看到，包括諸多方面的全社會的就業任務更是十分繁重。2002年底，全國就業人員達73740萬人，而國有企業4400萬人的從業人員只是其中的一小部分；國有企業目前有900萬人需要再就業，而每年新增包括大中專畢業生等在內的勞動力約1000萬人左右，1億左右進城務工的農村勞動力有的就業還很不穩定，在農村約1．5億勞動力的就業還不夠充分，1200萬農村勞動力因城市化進程失地而失業，有的非國有企業的職員也經常處于失業狀態等。這些人的總和要遠大于國有企業需要再就業的人數，他們帶來的就業壓力更大，矛盾更突出。長期以來，國有企業的職工為國家作出了巨大貢獻。解決國有企業下崗職工特別是“4050”人員的再就業和生活問題，是一項非常重要而緊迫的任務。非國有企業領域的職工對國家的經濟和社會發展的貢獻也很大，他們中許多下崗失業人員的生活也很困難，解決廣泛、龐大的非國有企業勞動力的就業和生活保障問題同樣重要。如果這個問題解決得不好，同樣會動搖黨的階級基礎，危及國家的長治久安。
近幾年，再就業工作力度很大，效果明顯。相比之下，就業工作顯得十分薄弱。其主要原因是對就業的重要性和緊迫性認識不足，就業和再就業的關系沒有得到妥善處理。促進就業和實現再就業都是政府的事，都應抓緊抓好。當前，我們要樹立宏觀就業戰略意識，進一步改善促進就業的領導機制和工作機制，調整工作方式和工作方法，認真處理好就業和再就業的關系。具體做好以下工作：
1．實施“一把手”就業責任制工程。從上到下普遍實行“一把手”抓就業的領導機制，建立促進就業工作責任體系，把再就業工作作為整個就業工作的重要內容，全面搞好全社會的就業工作。
2．實行統一的促進就業政策。按照黨的十六大提出的“兩個必須毫不動搖”，以及包括私營企業主在內的社會階層“都是中國特色社會主義事業的建設者”和中國共產黨始終“代表中國最廣大人民的根本利益”的精神要求，逐步實行統一的就業政策。對各類企業要一視同仁、平等競爭，要把國有企業享受的再就業政策逐步擴大到集體企業和其他非公有制企業。從長遠看，一定不要搞等級差別，不要搞特殊優惠，不要搞地區。城鄉、所有制及其人員的就業政策歧視和雙重標準。在最近進行的全國再就業大督促中，對這方面反映的問題不少，有的地方已經提出了要把各項政策放開到各類企業和所有人員。因此，對我們的有關政策規定有必要進行修改和完善。
3．組建促進就業的領導機構。盡快成立國務院促進就業工作領導小組，下設辦公室，具體統籌。督促、協調和推動全社會包括國有企業和其他各類企業下崗職工再就業、大中專畢業生和民辦成人高校畢業生就業、農民工進城就業和失地失業農民就業等方面的就業工作。黨中央和國務院每年召開全國促進就業工作會議。整個就業工作是全社會的大事，各地各部門要密切配合，齊抓共管。
4．設立和調整就業統計指標。配合就業工作，設立“實現新增就業人員”的統計指標，并用這一指標代替“實現新增就業崗位”和“實現凈增就業人員”的說法。按照國際標準，把現有的“城鎮登記失業人員”和“城鎮登記失業率”的統計指標調整為“城鎮失業人員”和“城鎮失業率”。根據需要，也可設立“鄉村失業人員”和“鄉村失業率”，進而調整為全社會的“失業人員”和“失業率”。
5．把政策就業與市場就業相結合。從2002年9月到2O03年8月，中央召開了兩次再就業工作會議，出臺了一系列促進再就業的政策措施。可以說，解決國有企業下崗職工在政策就業方面，已經做得不錯。但是，挖掘市場潛力，利用市場促進再就業還有待于繼續努力。不管是再就業還是就業，不管是對待國有企業還是對待非國有企業，政府在實施同等的政策措施即實行政策就業的情況下，更多的應發揮市場機制在配置勞動力資源中的基礎性作用，即更多的應實行市場就業，或者叫競爭就業。
6．抓緊制定促進就業的政策意見和加快就業立法。目前，有一整套關于實現再就業的政策措施，但促進就業的全國性指導性意見基本是空白。必須組織力量著手抓緊研究關于促進就業的政策措施。盡快研究制定《中華人民共和國勞動就業促進法》等，建立以法律保證促進就業的長效機制。
三、促進就業與深化改革的關系
實行市場取向的改革以來，過去“統招統分”、“統包統配”的就業體制及政策格局已基本打破。這是改革開放和市場經濟發展的必然結果。但是，總結其經驗教訓，有些具體做法值得反思，特別是促進就業和改革開放的關系需要引起高度關注，更需要加以認真處理。
1．改革為經濟發展服務，也要為就業發展服務。經濟改革和經濟發展是促進和擴大就業的重要保證。就業是穩定的基本要素，也是改革和發展的前提條件。沒有就業就沒有生活出路，改革發展穩定都無從談起。面對當前就業的突出矛盾，應明確改革要為就業服務。（1）制定、出臺改革方案和采取改革措施要充分考慮廣大人民的承受能力，要以促進就業為基本目標。改革的政策、方案實施之前，要向群眾解釋，要讓群眾明白；凡是多數群眾反對和不利于促進就業的政策措施，要停止實施，不能強制執行；對現有的缺乏考慮就業的改革措施（如正在建設的社會保障制度就不完全適應當前就業特點的要求）要及時進行修改；對以犧牲就業和直接影響群眾利益為代價的改革文件要堅決廢除。（2）在完善社會主義市場經濟體制中促進就業增長。就業是大家的利益，改革的目的是要搞活經濟，讓大家得到實惠。不管是區域改革還是城鄉改革，都要考慮把開發新的經濟增長點和開發新的就業增長點緊密結合起來，努力挖掘一些新的就業門路。（3）鼓勵。支持非公有制經濟和中小企業帶動就業增長。首先要創造一視同仁、平等競爭的市場、政策、金融和法律環境，加快壟斷行業和城市公用事業以及文化、教育、衛生、銀行、保險等領域改革，進一步為民間資本進入從而為擴大就業創造有利條件。
2．處理好就業和國有企業改革的關系是處理就業和改革關系的關鍵。在建立現代企業制度的過程中，如何解決冗員問題一直是國有企業改革與發展的一大難題。為了探索解決這一問題，我們提出和實施了企業改革與脫困的一系列措施。
1997年以來，我們采取的“下崗分流、減員增效”就是其中的措施之一。這一措施對解決國有企業的問題有一定積極作用。但是，由于沒有充分體現以人為本的原則，其負面影響也不小，過多的不必要的政府行為，對改革和就業的關系沒有完全協調處理好，使國有企業下崗分流的面過大、量過多，給目前的再就．業工作加大了壓力。企業是市場經濟的主體，解決企業的增效問題是企業自己的事，主要應該讓企業在競爭中按照市場規則利用市場機制解決。不管是“減員”還是“增效”，也不管是“下崗”還是“分流”，都不是政府的行為。誰都知道，國際上通行的政府行為是努力降低失業率。以前的教訓值得引起注意。進一步推進企業兼并、破產、重組、改造和制度創新，必須認真處理好改革與就業的關系，一定不要人為地以“下崗分流”犧牲擴大就業和廣大職工的根本利益為代價。如果再繼續實施行政干預式的“減員增效”和“下崗分流”政策，其結果只能是導致“人財兩空”和社會混亂。
3．深化改革，促進就業，必須建立開放型的符合市場經濟發展要求的就業體制，徹底取消地區、城鄉和條塊分割封閉的就業格局，建立和完善全國統一的勞動力市場，促進勞動力合理流動。建立和發展具有全國性功能的職業、人才、企業家等工作就業介紹機構及其他中介組織，沖破地域阻力，讓所有勞動力在全國范圍內參與競爭，合理流動。進一步放寬各類人員出入境限制，尤其是要鼓勵國內人員進入國際勞動力市場到國外謀求就業。實行勞動力接技能和知識水平公平競爭就業，讓勞動力資源在不同地區、不同行業、不同所有制之間通過市場機制的作用得到合理配置。
4．處理好就業與對外開放的關系，以擴大對外開放和發展外向型經濟促進就業。到2002年底，外商和港、澳、臺在我國內地投資吸納就業758萬人，通過境外投資派出勞務人員250萬人次左右。據專家測算，我國每出口1億美元商品可提供1．2萬個就業崗位。2002年我國外貿出口3256億美元，大約解決了4000萬人就業。可見，發展對外經濟十分有利于促進就業增長。然而，加入WTO后，國際競爭對我國的就業壓力將逐步顯現。要推進外貿體制改革，建立出口退稅的新機制，完善出口的相關政策，鼓勵勞動密集型產業產品出口，支持中小企業和非公有制企業吸納就業，進一步拓寬外商投資領域，支持和鼓勵“走出去”，擴大境外就業規模。
四、促進就業與經濟結構調整的關系
在當前我國市場經濟條件下，促進就業與經濟結構調整的關系十分密切。不同的產業結構。地區經濟結構、所有制結構和企業組織結構等及其調整模式，直接對促進就業產生不同的影響。多年來，雖然我國結構調整取得了良好成效，但仍不適應市場經濟發展和擴大就業的客觀要求。在產業結構調整方面，我們多年沿用的是20世紀《90年代國家產業政策綱要》，基本沒有把產業政策和產業結構調整與促進就業聯系起來，產業結構與就業結構發生較大偏差，從而導致三次產業之間的就業結構和比重變動沒有完全協調進行，三次產業各自的就業潛力也沒有得到充分發揮。在區域經濟結構調整方面，由于產業政策和投資政策及其他政策環境的差別，使得城鄉之間、東部沿海和中西部之間經濟發展、就業增長和居民生活水平的差距不斷拉大。近年來，中西部地區的固定資產投資比重雖然有所上升，但其總和（如2002年）仍然小于東部地區，而中西部的失業率和下崗人員比重則大于東部地區。在所有制結構調整方面，非公有制經濟和中小企業吸納就業的空間仍然受到體制性制約和政策性限制。
制定和實施突出就業戰略目標的產業發展政策和經濟結構調整政策，這是我們處理促進就業和結構調整關系的長遠發展戰略。
解決就業矛盾和就業壓力是我們的首要任務，當然也是經濟結構調整的重要任務。
1．把就業放在突出位置，實現結構調整與促進就業的緊密結合。要重新制定以促進就業為基本目標、指導思想、根本原則的產業政策和經濟結構調整綱要，清理產業、行業政策和經濟結構調整中不利于擴大就業的政策性文件，清理地區、城鄉和所有制結構中不利于勞動力合理流動的法律法規，大力發展勞動密集型產業，轉變經濟增長方式，開發能夠帶動就業的新興產業。
2．以促進第三產業就業為重點，協調發展三次產業的就業空間。加大農業水利、電力、交通、文教、醫療、社保和其他基礎設施發展投入，加快農業產業結構調整和小城鎮建設步伐，擴大第一產業就業的有效需求；以用高技術改造和提升傳統制造業為重點，把發展資金密集型和勞動密集型產業結合起來，大力發展現代工業，提高加工工業的競爭力，保持第二產業吸納就業的能力；把發展社區服務業作為擴大就業的突破口，繼續發展餐飲、商貿等商業性服務業，鼓勵發展物流、電子商務等生產性服務行業，進一步發展旅游業、教育業、金融業、保險業、房地產業等現代服務業，全面開發第三產業的就業空間。
3．推動企業組織結構調整，以非公有制企業和中小企業作為就業主體。要進一步放開行政壟斷行業、基礎設施領域、城市公用事業等的市場準入限制，拓寬非公有制經濟的就業渠道。實行統一政策和統一法律，為非公有制經濟和中小企業發展及更大規模吸納就業解決后顧之憂。
4．加快區域經濟結構調整，促進區域就業增長。當前，東部地區的就業形勢相對較好，西部地區的就業形勢比較嚴峻，中部地區的就業矛盾尤為突出。比如，中部地區的城鎮就業人員只占全國的34．2％，而下崗人員卻占了5l．2％。中西部地區要把促進區域就業增長作為經濟結構調整的重點，通過體制創新，充分發揮市場配置勞動力資源的作用，把經濟結構調整與促進就業增長緊密結合起來。發揮中西部地區的比較優勢，帶動勞動密集型產業從東部向中西部轉移，引導東部地區與中西部地區的廣泛交流，實現東部經營、資金技術、人才與中西部資源、勞動力的優勢互補，增強區域就業能力。
同時，要把擴大就業作為老工業基地振興的重要內容。東北三省和安徽、四川、陜西、江西、湖北、湖南、青海、天津、重慶等13個地區，雖然勞動力總量只占全國的40％，但下崗失業人員卻占全國的60％以上，就業問題十分嚴重。必須從產業政策和經濟結構調整入手，采取積極的振興和救助措施，大力培育和恢復老工業、老軍工、老礦區的經濟活力和就業活力。
五、促進就業與人力資源開發建設的關系
我國的勞動力資源狀況有兩個顯著特點：一方面，勞動力資源十分豐富；另一方面，勞動力素質整體偏低。2002年，文盲率占全國人口的9．2％，具有大專以上文化的占4．4％，初中以下人口比重高達77．2％。據第五次人口普查資料顯示，第一產業從業人員以小學和初中文化為主，平均受教育年限僅為6．79年，比日本少3．88年；第二產業從業人員以初中文化為主，受教育年限平均為9．44年，比日本少3年左右。全國15歲以上人口中仍有文盲8699．2萬人，其中75％分布在農村。目前從業人員中專業技術人員為3060多萬人，約占從業人員的4．3％。在技術人員結構中，初級技工占65％，中級占30％，高級僅占5％。
在市場經濟不發達和就業崗位開發有限的情況下，勞動力資源豐富既是優勢，也是壓力。勞動力素質整體偏低的特點，既不適應新形勢全面建設小康社會的需要，又不適應國內外勞動力市場激烈競爭的客觀要求。因此，當前處理好就業與人力資源建設的關系顯得十分重要。不可否認，處理就業與勞動力資源開發建設的關系，必須要按照促進就業的長遠發展戰略目標，在對勞動力資源合理利用、合理開發、合理配置和全面提高素質上下功夫。
1．從經濟社會發展水平和促進就業的實際需要出發，制定長遠發展戰略規劃，高度重視人力資源的質量和能力開發。牢固樹立人力資源是“第一戰略資源”的觀念，充分認識人力資源的有效開發和能力建設對全面建設小康社會的戰略意義，實現從注重物質性開發向注重人力資源開發轉變，從注重勞動力的數量發展向注重勞動力的質量建設轉變。結合戶籍制度改革，進一步完善人口發展規劃。根據當前人口大量流動的特點，著重建立和完善農村流動人口的管理機制，依法加強城鄉特別是農村流動人口的計劃生育工作。
2．加大對人力資源開發建設的投人力度，調整教育投資結構，把投資發展基礎教育特別是義務教育作為各級政府的工作重點。長期以來，我國的高等教育經費所占比重偏高，而義務教育和基礎教育所占比重過低。在義務教育和高中教育階段，由于各級財政投人不足，教育機構把大量教育經費轉移給受教育者負擔，普遍把“義務教育”變為“有償義務教育”，有的甚至通過亂收費把它變成“高價義務教育”，使每年約3000萬兒童因家庭貧困而失學或輟學。這種狀況對提升人力資源的整體素質十分不利。必須在保證國家投入教育經費持續增加的前提下，調整和改善投資結構，大力發展基礎教育、義務教育和高中教育。對于西部和農村貧苦地區，要通過加大中央財政轉移支付，推動教育事業發展。
3．根據我國人力資源狀況和當前就業形勢，進一步界定勞動人口年齡，把義務教育擴大到高中教育階段。世界的一般就業初始年齡是15歲，但各國各地區的就業年齡完全可以根據需要自行調整。不同的國家和地區在不同歷史發展時期的就業年齡是不同的。各國各地區選擇什么樣的就業年齡并沒有嚴格統一的標準。目前，歐盟多數國家就業的初始年齡是14歲，日本是15歲。香港的勞動就業人口是指15歲及以上人口，澳門的勞動就業人口是14歲或以上的人口。我國長期運用的初始平均就業年齡是16歲。
中國是一個人口大國。根據當前和今后一段時期處于勞動力新增高峰，就業供求矛盾突出的客觀現實，我國勞動就業的初始年齡可考慮提高1或2歲。對就業年齡的確定與教育發展水平具有直接的聯系。我國目前確定的就業年齡與考慮完成九年義務教育有關，基本沒有把上高中的因素考慮進去。如果把初始就業年齡平均推遲到17或18歲，不僅可以提高勞動者的知識水平和工作能力，而且還可以在很大程度上緩解就業壓力。與調整就業年齡相配套的根本措施是大力發展高中階段教育，把高中教育納入義務教育的范疇。目前，我國高中教育的供求關系很不協調，初中升高中的學生比例實在過低。20O2年全國初中畢業生包括上高中、職高、技校、中專和民辦校的升學率不到60％，大量未升學人員成為新增勞動力開始沖擊就業崗位。這種狀況可通過教育改革試點加以逐步改變。同時，進一步實行大學擴招，提高大學入學率。
4．以市場為導向加強就業培訓，完善高校專業結構，培養創新人才。建立與市場經濟發展要求相適應的就業培訓I制度和培訓體系。以對下崗失業人員轉崗、再就業培訓和農村進城人員就業培訓為重點，進行靈活多樣、針對性和實用性強的教育培訓。高校包括民辦高校要把招生目標與就業預測緊密結合起來，招生數量尤其是設置專業要與社會和崗位需求基本適應。建立和完善國家創新人才體制，進一步整合高技術創新人才資源六、促進就業與城鎮化建設的關系
促進就業與推進城鎮化建設的關系是互相依賴、互相聯系的辯證統一關系。擴大就業有利于推動城鎮化進程，而城鎮化步伐加快和城鎮化水平提高，有利于促進就業增長。到2002年底，全國總人口為128453萬人，其中鄉村78241萬人，占60．91％，城鎮50212萬人，占39．09％。全國就業人員73740萬人，其中鄉村48960萬人，占66．4％，城鎮24780萬人，占33．6％。從1978年到2002年，城鎮人口增加了3．3億人，城鎮化率上升了21．2個百分點，城鎮從業人員比重上升了約10個百分點。還有鄉鎮企業從業人員達1．3億人，農村勞動力進人城鎮就業的勞動力近1．2億人。城鎮就業增長比全國就業增長要快，即全國就業人員比1978年增長了83．65％，城鎮就業人員比1978年增長了160．46％。目前，在現有農村勞動力中，仍有1．5億人處于不充分就業和閑置的狀態。隨著城鎮化率的提高和向小康社會的邁進，這些勞動力的主要去向將是逐步進入城市就業。據有關部門預測，到2020年，城鄉從業人員比率將基本持平，即城鎮就業人員比重達到50％左右。
研究和處理就業與城鎮化建設的關系，關鍵是要加快城鎮經濟和社會的快速健康全面發展，把城鎮化建設與擴大就業協調推進，以城市發展促城市就業。要引導農村剩余勞動力有序向城市和小城鎮轉移，充分發揮大城市和中心城市帶動就業的作用，保證城鎮就業不能下滑，只能快速增長。
（一）促進城鎮化就業的重點。
1．發展城市社區服務，拓寬社區就業渠道，形成門類齊全、質量較高、便民利民的社區服務體系，組織失業人員和農村勞動力為社區建設作出貢獻。以老幼病殘孕、貧困戶、離退休人員、失業人員等為服務對象，開展全方位的社會救助性服務。大力開發社區社會福利、公共衛生、美化環境、家政中介、醫療保健、文體健身、文化娛樂、養老托幼、殘疾康復、居民生活、單位后勤、物業管理、安全保衛、美容美發、停車洗車、餐飲旅店等各類產業性和公益性服務就業崗位，廣泛提供各種服務。
2．增強城市國有企業活力，大力鼓勵、支持發展城市中的非國有企業，繼續發展鄉鎮企業，以城鎮企業發展促進就業增長。城市中的國有企業和非國有企業比較集中，要通過提高國有經濟的競爭力，為非國有經濟創造良好的政策和法律環境，進一步擴大和疏通就業途徑。目前，在鄉鎮企業就業的鄉村勞動力有1．33億人。在新的形勢下，鄉鎮企業在全面建設小康社會和吸納農村勞動力就業中具有更加突出的戰略地位，必須發揮更加積極的重要作用。
3．努力振興城市包括老工業城市中以制造業為重點的第二產業，特別是要發展以勞動密集型為主導的城市第三產業。發展城市工業和制造業，既能展現國家的整體工業實力，又能大規模吸納勞動力就業，必須按照黨的十六大的要求，努力促進產業升級，堅持走現代工業化的發展道路。把大力發展城市第三產業作為經濟結構調整的重點，以產業結構調整帶動就業結構優化，大幅度增加城市第三產業的就業比重。
4．加快城市改革開放步伐，以體制創新促城市就業。完善城市社會主義市場經濟體制，消除促進就業的各種體制性障礙，為加快城鎮化發展和不斷擴大城市就業創造良好的體制環境。擴大城市對外開放，加大城市尤其是中西部地區城市利用外資促進就業的力度，發展城市外貿勞動密集型企業。建立健全城鎮勞動力市場。
（二）處理就業與城鎮化建設的關系和加快城鎮化進程，必須注意以下幾個方面的問題。
1．避免在城市化發展過程中造成農民因失地而失業和生活得不到保障的現象。據有關部門測算，在1987－2002年的15年里，全國用于城鎮。交通、開發區和房地產開發等非農建設占用耕地達5000多萬畝，其中征用農民的耕地約3500萬畝，共有5000多萬人出現不同程度的失地。近六年，失地農民約為1700萬人，其中有1200萬人左右導致失業，出現生活困難，有的甚至出現鬧事。上訪等現象，形成一些不安定因素。如果不盡快采取有力的法律、政策和安置措施，長期任其下去，不僅會造成新的就業壓力，而且會產生嚴重的政治后果。
2．城鎮化建設要符合市場經濟發展規律，防止人為的盲目冒進。二十多年來，全國的城鎮化建設取得了巨大成績，這是應該肯定的。但是，在39％的城鎮化率中不能不說存在一定的水分，或具有某些計劃經濟的色彩。比如，曾經在比較集中的一段時間里，大量地實行地改市、縣改市。市管縣，近幾年又搞縣改城市區、市管區等，同時進行撤鄉并鎮、建鎮。到2002年底，建制鎮達19811個，占鄉鎮的50．7％，平均每個鎮的非農從業人員占40．3％。其實，在這些被改、并的地、縣。鄉中，個別的是典型的“三農”地區和貧困地區，根本不具備改為城鎮的條件，但就是被人為地改了，從而使部分鄉村人口和鄉村勞動力被人為地轉為城鎮戶口。這種做法沒有必要，值得反思。
3．城鎮化建設要與農村現代化建設相結合，積極開辟農村就業增長點。有人說，解決“三農”問題和農民增收問題，是要取消農民或盡快把現有在土地上的一半勞動力轉移到城市。這是美好愿望，但很不現實。中國是一個農業大國，鄉村人口到2002年仍有78241萬人，占60．9％，鄉村就業人員占66．4％。這是一個基本國情和客觀事實，必須面對，不可回避。要切實加大投入，加強農村水利、交通、電力等基礎設施建設，努力發展農村教育、醫療、衛生、保健、公共環境、文化娛樂等公用事業，鼓勵發展農村個體、私營經濟，創造一切有利條件，積極拓展農村就業領域.
