外籍勞務體制改革意義
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內容提要韓國人口結構的變化正對其勞動力供給和需求產生重大影響。為了更好地解決其勞動力短缺問題，韓國的對外籍勞務體制自20世紀90年代以來進行了三次重大調整與改革。從2007年1月1日起進行的第三次重大調整與改革的核心內容是以雇傭許可制取代產業研修生制度。韓國對外籍勞務管理體制的變化，必將對我國對韓的勞務輸出產生影響，因此，必須采取適當的對策予以應對。
關鍵詞韓國外籍勞務體制改革影響及對策
發展國際勞務合作是我國實施“走出去”戰略的重要組成部分。韓國一直是我國對外勞務輸出的主要國家之一，近年來韓國對外籍勞務的管理體制正在進行重大改革，其動向值得認真關注和研究。
一、韓國外籍勞務體制改革的背景
（一）韓國人口結構變化
1970年韓國生產年齡人口（15—64歲）達到54.4%，此后呈增長趨勢。預計2014年將達到72.2%的頂點，其后開始逐漸下降。2030年將會降到64.6%，2050年將降至55.1%。2000年15—24歲年輕人口占生產年齡人口的22.8%。由于生育率下降，幼年人口減少，預計2020年15—24歲年輕人口占生產年齡人口的比重將降到16.4%，2030年降至14.8%，2050年將小幅上升至15.4%。25—49歲年齡組人口是經濟活動中最為活躍的部分，2000年該年齡段人口占生產年齡人口的58.8%，并呈逐漸下降的趨勢，2020年將會降到50.8%，2030年降至49.1%，2050年為47.0%。2000年50—64歲年齡組人口占生產年齡人口的18，4%，預計2020年將會增至32.9%，2030年增至36.0%，2050年增至37.6%，其后還會持續上升。
（二）韓國人口結構變化對勞動力市場的影響
1.勞動力供給變化
根據預測，2020年以前韓國總人口將持續增長，但增長幅度會急速下降。1995—2000年總人口增長了218萬人（年平均0.97%），而2000—2005年之間總人口增長了185萬人（0.78%)。預計2005—2010年，總人口將增加150萬人（年平均增長0.61%)，其增長速度呈緩慢增長趨勢。到2020年，韓國總人口將維持上漲趨勢，之后將會呈下降趨勢。
2.勞動力需求的變化
韓國勞動力需求變化的特點如下：
一是不確定性增加。隨著產業結構的迅速變化與結構調整，就業結構也將發生轉換，勞動力需求與供給的不平衡現象會日益嚴重，導致結構性失業逐漸增大。
二是對白領階層的需要會逐漸增大。知識經濟時代勞動性質與就業結構從體力勞動轉為腦力勞動，因此對掌握新知識、具備開發能力的白領的需求將大幅度增加。
三是雇用結構的服務化將得到逐步發展。一方面從事制造業及農林漁業的人口比重持續下降，另一方面從事服務行業的比重持續上升。由于產業結構比重的下降、農業機械化導致的人員需求減少，從事農林漁業者從1995年的254.1萬人(12.5%)下降到2005年的203.5萬人(8.9%)，預計到2010年會減少到186.8萬人(7.4%)。1995年制造業的就業者人數為477.3萬人(23.4%)，到2010年將減少到451.8萬人(17.9%)。相比之下，服務業的就業比重將快速增長。1995年從事批發零售業及餐飲、住宿業的就業人數為535.8萬人，占全體就業者的26.3%，預計2010年將增至779.9萬人，占全體就業者的比重增至30.9%。1995年運輸、倉庫及通信業的就業人數為106.8萬人，預計2010年將迅速增長到184.2萬人，其就業者比重也會從5.2%上升到7.3%。此外，1995年其他服務行業的就業人數為236.5萬人(11.6%)，2010年將上升到320.5萬人(12.7%)。
二、韓國外籍勞務體制的改革
韓國的對外籍勞務體制自20世紀90年代以來進行了三次重大調整與改革：第一次改革是從1994年1月起開始實施產業研修生制度；第二次改革是從2004年9月1日推出雇傭許可制，并實施產業研修生制度和雇傭許可制兩制并行的雙軌制；第三次改革是從2007年1月1日起韓國的雇傭許可制取代產業研修生制度，實施單軌制。韓國對外勞務合作業務市場管理體制的變化，必將對我國對韓的勞務輸出產生影響。
韓國長期奉行不允許簡單技能外籍勞工就業的政策，其研修生業務的開展受政府的嚴格控制和操縱。為解決韓中小企業雇用勞動力困難等實際情況，韓國仿照日本1990年實行的“研修制度”做法，于1994年1月起開始實施“一年研修，兩年就業”的外國人研修生制度，引進韓國勞動力缺乏的制造業、建筑業、服務業研修生。外籍人員雖以“研修生”名義進入韓國，其實質為外派勞務，目的是彌補韓國國內勞動力的不足。研修生制度實施以來，韓國引進研修生的行業由單一的產業研修生擴大到產業、水產業、建筑業和農畜業等4個行業，外籍勞務人員從事的行業為制造業、近海漁業、建筑業、農業、近海商船等。截至2005年10月止，韓國共引進產業研修生28.93萬人次，其中我國累計向韓派遣產業研修生6.65萬人次，占總量的23%。
隨著韓國經濟的發展，在韓國境內出現了勞動力的供給不足，主要集中在制造、建筑、服務等行業，在300人以下規模的中小企業勞動力不足問題更為嚴重。為了解決研修生制下出現的種種問題，韓國政府出臺雇傭許可制這一新的引進外國勞動力政策。外國人雇傭許可制是指允許那些在韓國境內招聘不到合適勞動力的企業合法雇傭一定人數的外籍勞工，與此同時，國家也能夠做到系統地引進、管理外籍勞工的制度。通過外國人雇傭許可制的實施，緩解中小企業勞動力不足的局面，也使得外籍勞工能夠成為勞動關系法的保護對象，使他們的基本權利得到保障。
三、韓國外籍勞務體制改革帶來的機遇與挑戰
（一）機遇
1.韓國經濟發展和人口結構老化為我國勞務輸出提供了廣闊市場
2005年韓國引進外國勞動力總規模為7.3萬人。其中，產業研修生3.4萬人（含2004年未入境的研修生7000人），占46.6%；雇傭制就業者3.9萬人（含2004年未入境的就業者2.1萬人），占53.4%。中小企業制造業計劃調整和分配研修生指標27600人，其中，中國5751人，占20.8%。2006年是韓國研修生制度實施的最后一年，分配給我國的名額為7653名，占韓國總體產業研修生的20%左右，其中中小企業制造業為4213名。據韓國產業研究院調查，因為經濟高速發展，勞動力普遍短缺，人員不足現象在勞動密集型為主的中小企業普遍。目前韓國國內中小制造企業人力缺口為20.5萬名。為此，韓國擬按國內就業總數的10－15%引進外籍勞工，每年計劃引進20－30萬人，將成為勞務輸入的熱點地區。
韓國的人口結構的老齡化將為我國勞務的輸出提供更大的市場。據韓國統計廳公布的資料顯示：2000年65歲以上人口占韓國全體人口的7.3%，預計2020年這一比例將達到15.1%。老齡化將導致整個社會的勞動力嚴重不足，這就需要引進大量的外國勞工。
2.韓國的外籍勞務涉及的范圍不斷擴大
在產業研修生制度下，韓國所接收外國勞務的行業主要有五個：制造業、近海漁業、建筑業、農業和近海商船。而雇傭許可制度接收外國勞務人員的范圍包括了全部行業。開放范圍的擴大，為勞務輸出國提供了更多的機會。我國與韓國在地理位置、相關習俗以及大量朝鮮族居民的親緣關系等方面有著很大的優勢。隨著韓國對外勞務制度的不斷完善，必將推動我國對韓勞務輸出的發展。
3.外國勞工在韓利益將進一步得到保護
首先，韓國政府提出，在雇傭許可制下，有關外籍勞務的選拔與引進由韓國和勞務輸出國的政府或相關的公共機構來承擔，任何民間中介公司都不得介入此過程。這一規定避免了一些中介機構的不規范行為，保護出境務工人員的合法利益。其次，雇傭許可制規定外籍勞務享受《勞動基本法》規定的勞動者的三權，并享有與韓國人同樣的待遇。再次，提高外國勞動者的待遇。2005年9月，韓國政府提高了最低工資標準，新的小時標準工資為3100韓元，月標準工資為700600韓元。比去年同期增加9.2%。執行最低工資標準的外國勞動者從中受益。
（二）挑戰
1.市場準入和勞務保護壁壘嚴重限制了我國勞務輸出的發展
出于對本國國民就業，維護社會經濟秩序或保持本國國際收支平衡的考慮，韓國尚未對勞務市場進行完全開放，而是通過設置各種障礙和名目繁多的準入限制來保護本國的勞動力市場。如韓國政府提出，外籍勞務的人數，要與韓國勞動力供需動向緊密聯系，為防止雇主過分依賴雇傭外籍勞務，需要確定每家企業和工作場所允許雇用外籍勞務人數的上限。又如雇傭許可制下外籍勞務自入境之日起，在韓國工作年限為三年。依據“外國人雇傭法”在韓國國內工作后出境的外國人，自出境之日起一年內不得再次在韓國工作。限制普通勞務人員引進的數量、資格、工作年限和學歷文憑（由于我國的教育在很多方面尚未與國際接軌，因此在學歷和資質認證方面面臨很多障礙），限制外來勞工可以進入的行業和部門（見表1），限制本國企業招收國際勞工的數量和比例，嚴格簽證和工作許可證發放條件（見表2）等。
2.韓國的雇用許可制尚不完善
自2004年8月韓國實施雇傭許可制以來，雖然初衷是降低勞務人員的收費標準，降低脫崗率，但在實際執行過程中與預期有很大的差距，出現了很多問題。2005年下半年，已經開始雇傭許可制業務操作的越南、蒙古兩國中斷了其外派業務。
（1）收取高額中介費。據韓國媒體披露，在雇傭許可制實施過程中出現了與產業研修生制度初期一樣的亂收費、行賄受賄等問題。如菲律賓勞務人員需交納高于研修生收費標準兩倍的費用才能進入韓國；越南勞務人員需向中介繳納8000多美元費用，印尼勞務人員也需繳納3000多美元中介費用。
（2）缺乏后期管理手段，外籍勞務逃跑和惡性事件不斷增多。韓國勞動部雖然設立了外國人綜合支援中心，負責外籍勞務的后期管理，但由于沒有專人進行長期管理，也不能與研修生制后期管理一樣定期走訪企業，加上存在語言溝通問題，外籍勞務在工作中與雇主、韓國職員出現矛盾或工傷事故時不能及時、有效地解決，導致外籍勞務與雇主間矛盾激化，不斷發生外逃和惡性事件。雖然韓國政府多次采取行動打擊非法滯留者，并對雇傭非法滯留者的雇主加大處罰力度，但在韓非法滯留者數量仍逐年增加。
（3）招工程序復雜，引進外籍勞務時間過長，增加企業負擔。韓國企業一般都是在國內無法找到合適人員的情況下申請外籍勞務的。這些企業在申請雇傭許可制勞務時，所需手續繁瑣，企業等待時間較長，不能解決企業勞動力短缺問題。
3.新體制下對勞動力素質要求將會不斷提高
以研究開發(R&D)為標準，把產業劃分為高技術產業、中技術產業、低技術產業，并利用該標準劃分就業結構可以發現，韓國中技術產業中就業比重呈現持續上升的趨勢，而低技術產業中不僅就業比重減少，其絕對數量也逐漸減少。勞務人員結構呈專業化人才和初級勞務兩極分化，技術型和服務型普通勞務走俏市場。隨著科技的迅速發展和全球范圍內產業結構的調整，電信、計算機、生物工程、環保工程、金融等產業的技術工人和管理人才成為韓國引進的主要對象。而對于普通勞務進入的限制卻越來越多。如勞務輸出國的政府或公共機構根據與韓國簽訂的諒解備忘錄的要求，依據學歷、工作經歷、韓國語測試成績（此項2005年8月起實施）等標準確定相當于需要人數的3-5倍的備選人員名單，交韓國產業人力公團。而我國勞動力總體水平不高，對韓國輸出研修生的勞務外派單位的選拔、培訓、事后管理等制度還很不完善,輸出的勞工多數文化素質較低,專業理論知識不足,除了朝鮮族人通曉韓國語外,絕大部分的勞工不懂當地語言,獨立工作和生活的能力較差。另外,我國勞務輸出人員技能單一,缺少一專多能的復合型人才,因而只能主要從事建筑、海洋捕撈、縫紉、電氣裝配、廚師等技術含量低、勞務收入也低的工種。這與韓國技術勞務最為短缺的現狀不相適應,從而使我國在不少技術專業領域缺乏競爭優勢。
4.迄今中韓兩國未能在簽署雇傭許可制協議上取得新的進展
2005年為韓國雇傭許可制與研修制并行實施的第一年，并將于2007年完全實行雇傭許可制。與韓國簽訂雇傭許可制合作協議的國家已增至9個，但中國作為輸韓研修生最多的國家卻仍未完成這一步驟。從實施雇傭許可制以來，菲律賓、越南、泰國等十多個國家中除了中國以外的九個國家與韓國簽署雇傭許可協議的國家已向韓國派遣了將近20萬名勞動力。而這一段時間，因中韓兩國未簽署雇傭許可制協議，我國勞工就失去了以雇傭許可制協議方式進入韓國打工的機會。
5.其他勞務輸出國的競爭日益激烈
菲律賓等亞洲勞務輸出國與我國有著相似的勞動結構和工資水平，而且這些國家還具有勞動力語言能力強、國家支持體系完備等優勢。這些國家在韓國市場上對中國的勞動力輸出形成激烈的競爭。
四、應對韓國對外籍勞務體制改革的對策
（一）增強政府的支持和管理體系建設
進一步完善政府對勞務輸出的支持體系。由于韓國的雇用許可制尚不完善，需要我們的政府給予強有力的支持，以保障我國勞務人員的合法權益。首先，建立全面的社會服務支持體系，為解決目前勞務人員境外援助需求強烈、企業境外管理成本高、突發事件處理難度大等問題，建議設立海外市場援助、服務性機構。第二，強化政府的服務觀念，為外派勞動力的正常流動提供必要的服務和社會后備保障，并實行針對外派人員的優惠政策和措施，以消除其后顧之憂。第三，應制定恰當的有關歸國工人的政策。為了讓從海外回國的勞工在國內順利地重新就業，政府應當成立專門的職業培訓中心，對這類人員進行職業培訓，使其獲得新的技能，以便轉移到其他行業工作。第四，政府要進一步加強對勞務中介組織的管理，加強其對資格和運作的有效監管，以此保護出國勞務人員的合法權益。第五，通過我國的駐外機構為境外人員提供服務，加強境外務工人員的保護。第六，建立統一、高效的勞務輸出管理體系。提高辦事效率，簡化赴韓勞務人員出國手續。實施一站式、一條龍高效窗口式服務。加快異地外幣清算速度，減少企業資金在途占用；積極推進“電子政務”建設，完善社會化服務；減少辦事程序及環節，克服對韓勞務輸出中的管理層次過多、管理關系復雜的狀況。統一高效的勞務輸出體系，將對提升我國勞務輸出部門的形象，贏得韓國勞務部門的信任有著重要意義。
（二）加強對出國勞務人員的培訓
為了適應韓國需要較多高素質勞務人員的要求,我國應盡快建立起外派勞務人員的培訓上崗制度。如既可以在國內開辦若干勞務培訓中心,對勞務進行有計劃、有組織的培訓,也可以由外派單位和國外公司合作,按雇主需要進行對口培訓。培訓經費可以采取政府和個人共同負擔的辦法。教育和培訓，包括語言、專業技術、綜合素質等培訓。第一，加強對我國向韓國外派勞務人員的外語培訓,使其掌握韓國語和熟悉韓國文化,減少與雇主的溝通障礙；第二，加強對外派勞務人員的職業培訓,利用好各類培訓機構根據韓國市場需求,有針對性地開展人才培訓,努力增加高技術勞務比例；第三，提高我國勞動者的法律意識，要在勞務輸出之前組織法律培訓，使勞動者掌握韓國的有關法律知識，能夠運用法律武器保護自身合法權利。另外,在鞏固我國普通勞務輸出優勢的同時,加大力度引導我國勞務輸出向高層次發展,這不僅可以提高我國勞務輸出的創匯收入,還有助于打造中國勞務隊伍的國際品牌。
（三）盡快解決雇傭許可協議問題
我們要主動與韓國勞務部門協商，就雇傭許可制協議等問題取得共識，以保證我國在韓勞工的合法利益以及對韓勞務輸出工作的順利開展。雇傭許可協議問題的癥結在于韓方強調應由我國的勞動部代表我國與其簽署該協議，而我國的勞務輸出問題的主管部門是中華人民共和國商務部。因此雙方未能達成一致。在此問題上，我們應該進一步與韓國協商，說明我國的現實情況，爭取到他們的理解。此外，關于雇傭許可制下兩國政府間的合作備忘錄，就備忘錄文本內容雙方應該積極協商，以便達成雙方均為滿意的結果。
（四）推進對外勞務合作基地建設，培訓和儲備合格外派勞務人員
從結構上看，在我國潛在勞務輸出人員當中，主要是農村剩余勞動力和城鎮下崗工人，技術含量低，外語水平低、對外交往能力差，絕大多數人只能從事非技術性工作，而專業技術人員和管理人員比例很低。因此，要積極推進各類外派勞務專業基地的建設，完善對外勞務合作產業分工，儲備各類外派勞務人才特別是高級勞務人才，為擴大外派勞務規模，提高外派勞務檔次奠定基礎。要把外派勞務培訓基地的建設與企業的生產經營活動或教育活動相結合，把外派勞務基地建設辦成有實業支撐的基地，把勞務人員外派和國內就業結合起來。外派勞務基地可以由國家、地方政府、行業組織合作共同設立，并與職業教育體系和高等教育體系對接，逐步擴大我國勞務人員中技術人員和高級技術人員的比例，著重培養適合西方發達國家所需的計算機、通訊、金融等專業的高技術人員。
（五）完善對外勞務合作促進體系和保障制度
為促進對外勞務合作健康發展，應建立一套健全的對外勞務合作促進體系。一是建立面向外派勞務人員的服務體系，激發勞務人員出國務工的積極性。包括為出國勞務人員提供醫療和養老保險等社會保障；為歸國勞務人員的重新安置就業提供幫助和扶持；設立為勞務人員提供法律、心理和業務服務的咨詢機構等。二是建立面向經營公司的服務體系，提高經營公司市場開發能力和抗風險能力。
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