當今國際發展援助

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內容提要國際發展援助是當今國際經濟合作的一項重要內容。戰后六十年中，國際發展援助在對世界和平發展和減少人類貧困等方面發揮了積極推動作用的同時，也產生了令人擔憂的“援助依賴癥”，即受援國難以擺脫援助而自我發展。本文在歸納總結國際研究成果的基礎上，認為“援助依賴”是由援助授受雙方共同造成的，需要雙方共同努力來消除。隨著我國經濟的繼續發展壯大，對外援助的力度將會不斷加強。防止援助依賴，提高援助效率和效果，也是我國在制定對外援助政策和實施方案中需要特別重視的問題。

關鍵詞國際發展援助援助效果援助依賴

國際發展援助已走過了近六十年的歷程。其間，一些國家和地區經過國際援助和自身的努力迅速發展起來；但是大多數受援對象，尤其是南部非洲的大部分國家在經歷了長時間的援助以后，不但沒有得到應有的發展，反而經濟停滯甚至倒退，貧困人口不減反增，而且對援助產生了不同的程度的依賴。

對外援助是我國對外經濟合作和經濟外交的重要戰略內容。近年來，隨著經濟快速發展，我國對外經濟交往不斷擴大，對外援助的數量逐年增加，廣大發展中國家對我國援助的期待也不斷增大。本文旨在總結和分析國際發展援助中的援助依賴現象，以期對我國調整對外援助的方針政策和實施方法，提高援助效果，增強受援國發展能力，實現和諧共榮的目標提供參考。

一、“援助依賴”的概念

到目前為止，國際上關于“援助依賴”一直沒有統一的定義，比較有代表性的解釋有：孟加拉學者認為，援助依賴是一種思想狀態，在這種狀態下，受援國失去了為自己發展而思考的能力，因此而放棄對援助的控制；還有人認為，援助依賴是一種狀態，是指一國在沒有外國資金和技術援助的情況下，其政府的很多核心功能無法正常發揮，比如機構的運轉和維持、提供基本的公共服務等，這種狀態即可認為其處于“援助依賴”中。

可見，援助依賴首先是一種狀態，即產生依賴的受援國在沒有外部援助支持的情況下，其國內公共服務機構就無法正常運轉，其發展計劃和政策措施就無法付諸實踐，即使依賴程度輕微，在不得到援助的情況下只能放慢發展的步伐，舉步維艱；其次，這種狀態又是一種結果，即在經過了長期外部“輸血”以后，不但沒有真正建立自身的“造血功能”，還有可能破壞了這種功能。

長期接受發展援助削弱了自我發展能力，從表面上看，是一個矛盾的現象。任何一種現象的產生和存在必定有其原因，所以，找到產生“依賴”的原因是消除“依賴”的前提。

二、援助依賴產生的原因剖析

援助存在授受兩個方面，援助依賴的原因也就要從這兩個方面進行剖析，歸納起來，一般認為有以下幾個方面的原因：

（一）受援國落后的經濟技術基礎和羸弱的政治制度和管理體制

1.落后的經濟基礎、技術力量和人力資源

經濟發展落后是接受援助的原因之一，但是欠發達國家的經濟基礎和技術能力又是援助得以發揮作用的基本條件。長期以來，廣大發展中國家一窮二白，缺乏進行經濟建設的完善基礎設施，而且缺乏能夠制定發展規劃的管理人才和技術人才，所以，在接受的援助過程中，受援國基本上處于被動地位，只能被動地接受發達的援助國制定的建設方案，不能根據自己的國情和需要建設經濟體系。

2.脆弱低效的政治制度和管理體制

如果受援國有持續穩定的政治體制和較高水平的管理機制，一般更有利于其根據長遠發展需要來確定受援項目，對項目進行適當引導，同時，通過高水平的管理使援助項目達到最佳效果。

西方援助國傾向于認為民主的政治體制更有利于援助發揮效用，并要求受援國建立民主制度。但是，有學者研究發現，在法治條件較差、治理水平不高的情況下，一些發展中國家雖然采用了西方式民主政治體制，政府定期更換卻導致了發展政策缺乏連續性和穩定性的不良后果。當權者考慮的核心問題是如何能維持政權，如何在任期內維護既得利益。為了達到這些目的，他們必須維持現狀和獲得更多的政治支持；所以在接受援助過程中，他們傾向于用援助來“賄賂”選民或支持自己的利益團體。這種類型的政府一方面廣泛宣揚其任期內獲得國際發展援助的數量，以此來證明自身獲得外部援助的能力，并希望以此使選民相信他們的執政能力；同時他們更傾向于把外來的援助當作揮霍和賄賂選民的資本。這樣的政府通常把援助對經濟和國家建設方面的作用當作次要目標。在這種情況下，援助往往會加重受援國的腐敗程度。而另一方面，一個集權體制的政府可能具有很強的執政能力，其政策具有很強的連續性，鮮有短期的執政行為，在這種情況下，援助就會發揮積極的促進作用。DeborahBrutigam通過對博茨瓦納和我國臺灣這兩個受援效果較好的國家和地區的比較研究后得出結論，認為這兩者都有一個共同的特點：都具有集權的、獨立的政治體制。

關于政治體制和政府治理對援助效果的影響方面的研究近年來非常多。一些西方學者認為，受援國政府的政治體制和管理水平既可能促進也可能阻礙援助發揮作用。如果受援國經濟有轉好的跡象或者受援國政府希望對現有機制進行改革，援助會對其改革和發展起到推動作用；相反，如果受援國政府沒有改革的打算，援助可能對舊有體制起到固化作用，放大舊體制的弊端和阻礙經濟發展的因素。

（二）援助國的國家利益與援助“殖民主義”

摩根索認為，無論什么形式的對外援助，本質都是政治性的，主要的目標都是促進和保護國家利益。援助國向落后國家提供援助，總是夾雜著其自身的政治或經濟意圖。他們絕對不會對那些可能對援助國國內產業構成威脅的行業提供幫助，而是常常根據自身產業發展的需要來安排援助活動。而由于落后的經濟技術基礎與脆弱低效的政治制度和管理體制，受援國在決定援助的內容和方式上，常常處于被動地位，不能主導自身的發展。

這樣，受援國很容易陷入被經濟“殖民”的陷阱。瑞德爾提出了援助的殖民性理論，認為援助的實質是一種新的殖民手段，援助國與受援國之間的新關系不過是原宗主國與殖民地之間的關系，只不過是換了一種和平的殖民方式。布勞特就在他的理論中把所有援助，包括聯合國機構和所有雙邊援助協議看作是“殖民技術工作的直接繼續”，所不同的是原來的“殖民技術官員”換成了“外國顧問”或者“聯合國專家”。

援助殖民主義理論具有明顯的不足之處，甚至是偏頗之處，雖然它可以部分地解釋某些特定情況下個別發達國家對一些發展中國家進行的雙邊援助，但不能解釋全部，也不能解釋多邊發展援助，如聯合國系統的發展援助，因為多邊發展援助具有較強的中立性，已經在很大程度上過濾掉了雙邊援助的政治性和單向利益性；它更不能解釋發展中國家之間的互相幫助，比如南南合作，比如我國向其他發展中國家提供援助，這種援助是建立在平等互利基礎上的發展合作。

但是，在沒有完整的經濟體系、技術能力、強有力的政治制度和管理體制的情況下，受援國的發展進程就像是一張白紙，如果一味按照援助者的意圖來涂抹，最終只能成為援助國國內產業發展的補充，形成實質上的經濟依附關系。

（三）長期過度接受援助

國際發展援助中，援助國和機構在選擇援助目標時，往往從自身利益和目的出發。所以，在國際援助當中往往會出現這樣的狀況：當多個援助機構都發現某個援助領域不符合自己的利益和興趣時，即使是受援國急需的，也可能無人問津；而對于符合他們利益和興趣的領域，就會有多個國家或機構的援助同時出現，產生重復投資、過度投資，造成這個領域對援助的嚴重依賴。

就經濟整體而言，學者們普遍認為，高強度援助，即援助占受援國GDP的比重過大是造成援助依賴的主要原因。如果這個比重長期在10%以上，則可以說明受援國對援助產生了依賴。Brutigam通過世界銀行提供的數據進行分析后發現，在人口100萬以上、援助超過其GDP10%或以上的30個國家中，至少有20個國家接受的這種高強度援助狀態都維持了十年以上，而且，這些國家都產生了嚴重的援助依賴現象。可見，援助強度與援助依賴是成正比的，一旦援助額占其GDP的比重達到比較高的水平，就很難回落，援助依賴也就難以避免。但是，Brutigam通過對我國臺灣地區和韓國的研究發現，在其經濟發展的初期，援助占其GDP的比重都很高（有時甚至超過10%），但它們并沒有產生援助依賴，其原因應該與強有力的中央集權制度有關。三、我國接受外援和對外援助的效果和經驗

（一）我國接受外援的效果和經驗

我國隨著改革開放，自20世紀70年代末開始接受國際發展援助，至今已有三十年歷史。在我國改革開放和經濟社會發展的過程中，國際發展援助對吸引外資，引進先進的發展理念、技術和管理經驗，培養人才和融入國際社會等方面都起到了積極的推動作用，不但沒有出現其他受援國家的援助依賴現象，而且形成了自己的成功發展道路，被國際社會稱為“北京共識”。

總結我國接受援助的經驗，沒有產生援助依賴的原因可以概括如下：

1.正確的指導原則

我國在接受國際發展援助中，以“獨立自主、自力更生、以我為主、為我所用”的指導原則，堅持國際援助必須符合我國國民經濟社會發展規劃，不得干涉我國內政，而且在項目的執行過程中必須以我為主。這樣，就將發展的主動權牢牢地掌握在我們自己手里。

2.比較完善的經濟基礎和技術力量

經過建國后三十多年的自力更生、艱苦奮斗，在接受援助之初，我國已經建立了比較完善的經濟體系，也具備了自我發展的基本技術力量，因此，在接受援助的過程中，我國有力量確定自己發展的優先領域，也有力量在接受援助的談判中堅持自己的要求，按照自己的發展需求和優先次序確定援助內容和方式。因此，來自國際社會的發展援助得以成為我國經濟建設的有效補充。

3.強有力的政治保證

我國在對國際發展援助的規劃和執行過程中，中央政府堅持統一領導、管理有序，積極、主動、有效地利用國際發展援助，為最大限度地發揮外援的作用提供了重要的政治保障。

（二）中國對外援助的效果和經驗

我國對外援助始于20世紀50年代。我國至今已向一百多個國家和區域組織提供了援助，幫助受援國建成各類項目約2000個。這些項目涉及受援國生產和生活的各個領域，內容包括工業、農業、文教、衛生、通訊、電力、能源、交通以及社會公共設施等。除成套項目外，我國還向受援國無償提供了大量的物資援助，并培訓培養了各類技術和管理人才十萬人。為減輕受援國經濟發展負擔，我國還無條件減免了部分友好重債貧窮國和最不發達國家的部分債務。此外，我國政府向許多國家和地區提供了緊急人道主義援助。我國的援助在受援國經濟發展過程中發揮了積極的推動作用，贏得了受援國政府和人民以及國際社會的廣泛贊譽。

從援助者的角度看，我國的對外援助沒有導致受援助國的援助依賴，原因大致如下。

1.著眼于增強受援國自我發展能力、合作共贏的指導思想

與西方國家援助不同的是，我國與廣大發展中國家一樣，都是剛剛擺脫西方列強剝削，正在進行國家建設，對于經濟和社會發展中的困難感同身受。我國的對外援助不像西方發達國家對發展中國家居高臨下的援助，而是發展中國家對發展中國家的相互幫助。

1964年，總理訪問亞非十四國時提出了“中國對外經濟技術援助八項原則”，強調平等互利的基本精神，提出中國將切實幫助受援國自力更生，力求使受援國真正受益，盡量減輕受援國的負擔以及嚴格履行承擔的義務。20世紀80年代，我國的對外援助在注重社會效益的同時，更加重視項目的經濟效益，所奉行的對外援助的指導思想仍然是平等互利、共同發展和不干涉別國內政的原則。中國在今后的援助工作中將繼續以平等互利為基本精神，在對外合作中支持國際社會幫助發展中國家增強自主發展能力，合作共贏。

2.根據受援國需要進行援助，建立經濟社會發展的基本條件

經濟發展需要的重要基本條件是完善的基礎設施，而基礎設施建設投資大、周期長、見效慢，是許多援助者不愿提供的。但是，我國對發展中國家提供的許多援助都放在了基礎設施領域，如鐵路、公路、電站、港口等。基礎設施建設為發展中國家的長遠發展提供了基本條件，受到了受援國政府和人民的熱烈歡迎。受援國政府和人民把中國稱為非洲的“全天候的朋友”。正是由于我國對外援助是從增強發展中國家自我發展能力的角度出發的，是發展中國家間相互幫助和平等合作性質的援助，因而帶動了我國與非洲各種形式的經濟技術合作，形成了互惠互利、和諧共贏的發展與合作新格局。

四、結論

可以看出，援助依賴問題的產生，既有援助國不良的動機、援助機構之間缺乏協調與合作等外部因素的作用，同時也有受援國自身政治經濟體制、技術水平和管理能力等內部原因。援助國和機構不能推卸自身對消除援助依賴所負有的責任。提供援助不僅要從自身條件出發，也需要充分考慮受援國的政治、經濟和社會條件，從有利于受援者增強自身可持續發展能力出發。援助依賴現象的消除需要援助授受雙方共同努力。

近年來，隨著我國經濟社會的發展，綜合國力不斷提高，對外援助不斷增加。西方傳統的援助國認為我國已經是國際社會中一直重要的援助力量，并且以懷疑的眼光研究我國對外援助是否給受援國造成負擔。對外援助是具有重要戰略意義的國際經濟合作內容，在新的國際發展環境中，我國將以建設“持久和平、共同繁榮的和諧世界”為目標，繼續堅持平等互利、合作共贏的指導思想，在援助工作中，要特別重視支持發展中國家增強自主發展能力，既要避免援助依賴現象的發生，同時也要做出努力，化解和消除國際社會對我國對外援助的疑慮、誤解和敵意。

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