投資體制改革管理
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[摘要]本文回顧、分析和研究了我國投資體制改革所走過的歷程，認為我國投資體制改革的總目標是充分的市場化，具體內容包括：（1）賦予企業獨立的法人地位，使其成為真正的投融資主體；（2）政府從一般性投資領域中退出，在絕大多數投資領域嚴格按市場經濟規律辦事，公平競爭，一視同仁；（3）支持銀行獨立審貸；（4）大力發展資本市場；（5）全力推進社會投資；（6）建立健全服務體系；（7）積極穩步推進利率市場化改革；（8）政府加強宏觀調控；（9）調整政府投資方向。
[關鍵詞]投資體制市場化
黨的十六大報告提出要“深化財政、稅收、金融和投融資體制改革”，“優化金融資源配置”。投資體制如何改革？只要我們重新審視投資體制改革的軌跡，深刻反省投資體制改革存在的問題，認真理清投資體制改革的思路，我們就會發現，投融資作為資源配置的一種方式，必須以市場為基礎，市場化是投資體制改革的必由之路。
一、投資體制改革經歷了計劃經濟和改革開放兩個時期，在探索中向市場化逐步前進
我國的投資體制伴隨著經濟體制改革完善而不斷發展。先后經歷了計劃經濟和改革開放的兩個時期、八個階段：
第一階段是從1949年到1957年，是建國初期投資主體多元化與“一五”計劃時期中央集權加強時期。建國初期，我國經濟生活中存在著大量的民族資本、個體工商業、手工勞動者、沒收的外國資本，形成了所有制結構、經濟成分多樣化的格局，從而決定了投資主體多元化局面。投資資金來源中，國家財政撥款、公私合股出資、贖買資金、銀行借貸均占不少比例。1956年生產資料的社會主義改造完成以后及“一五”計劃的最后完成，政府投資成為最主要的投資主體，高度集中的計劃投資體制也逐漸形成。
第二階段是從1958年到1960年，是在“”背景下中央與地方分權的投資體制時期。為克服第一階段時期投資體制中存在的高度統一集中的弊端，調動地方政府的積極性，中央采取擴大地方投資審批權、投資計劃的編制權及管理權，實行基本建設投資資金包干制，裁撤中國人民建設銀行并將其并入財政部等措施，動搖了前一段時期形成的投資體制。但是，“”使中國經濟生活秩序被打亂，被調動了積極性的地方政府成了追求高標準、大規模、低效益的盲目投資、重復投資的“先鋒隊”，致使國民收入在1959年到1969年之間下降35%，一個有希望的新的投資制度亦遭夭折。
第三階段是從1961年到1965年的國民經濟調整時期。1961年，中央提出了“調整、鞏固、充實、提高”的方針。中央以調整為中心，力圖搞好綜合平衡，加強了對新建、改建大中型項目的計劃審批權，削減地方財政投資撥款權，改由中央財政專項撥款，調整投資力度，改革投資結構。然而，此項投資體制的調整是基于國民經濟的恢復和社會穩定的需要，借助于具有強制力的行政命令實施的，因而未能從根本上改善投資體制的運行機制，反而重新回到高度集中統一的計劃投資體制。
第四階段是從1966年到1978年的“”時期?！啊睍r期我國投資經濟體制及其運行機制被嚴重破壞。為擺脫這種局面，國家采取了一系列措施，如再次下放基本建設投資計劃的審批權，投資包干的資金管理形式再次起用，建立基建施工指揮部和工資制度，擴大地方、企業的投資分配權限等。然而，政治運動或強行干預，并未使相應的投資管理體制形成，反而最終導致全國投資總規模失控、投資結構極不合理、投資無效益的局面。
總的來講，建國后我國的投資體制雖然經過了反復的變動，但最終仍然未能跳出計劃經濟體制的藩籬。其共同特點是：（1）投資主體的單一性。國家作為主導的投資主體，擠占了其他經濟所有制構成中的所有權主體的投資主體地位。投資決策權、實施管理權、調控監控權、效益審核權均由中央集中統一部署、審批，企業成為政府的附屬機構。（2）投資資金的單一化。中央財政撥款成為基本建設資金的唯一來源。（3）投資管理組織、機構、制度的統一性。投資計劃的編制、投資資金的預決算都集中在中央統一管理，地方政府只能依據中央計劃而編制相應的計劃。（4）專業銀行監控力度擴大化。1952年，交通銀行開始負責監督和管理國家對基本建設單位的撥款，強化監控力度，擴大監控范圍。1954年中國人民銀行成立，于是承擔起對基本建設資金撥款和監督的職能，銀行的職能不斷擴大，這些因素都阻礙著更多的投資者成為投資主體。
改革開放后投資體制在適應社會主義市場經濟進程中逐步得到完善。黨的十一屆三中全會以后，我國的經濟建設步入了嶄新的改革開放的歷史發展時期。在農村改革逐步向城市滲透的經濟體制的改革過程中，投資體制及其運行機制也伴隨著經濟體制改革的步伐而逐步完善，使得我國的投資融資體制在涉及宏觀、微觀、市場等諸多方面進行了有益的探索。投資體制改革也經歷了以下4個階段：
第一階段是1979年到1984年。這一階段首先推出了“撥改貸”的改革，即由國有單位投資完全靠財政撥款、無償使用方式改為主要靠銀行貸款、有償使用方式；在設計、施工企業管理體制、建設單位責任制等方面進行了初步的改革，并開征國家能源重點建設基金和建筑稅。
第二階段是1984年到1988年。這一階段開始觸及投資決策與管理中的計劃與市場問題。先后在擴大地方和企業的投資項目決策審批權限、確立基本建設程序、推行設計、施工招標投標和工程總承包制度、擴大建筑材料和設備供應的市場調節范圍等方面，進行了一系列改革。這一系列政策、方針的出臺，致使投資領域打破了政府作為單一投資主體的格局，三資企業、鄉鎮企業、國有企業分別承擔起投資主體的決策權和責任權。
第三階段是1988年到1992年。這一階段，以國務院《關于投資管理體制的近期改革方案》為標志，第一次對投資體制提出了比較系統的改革思路。實行了以建立基本建設基金制度（即為了保證重點建設有穩定的資金來源，將財政預算內用于基建的資金和部分專項資金作為國家投資基金，在財政列收列支，?？顚Ｓ?，周轉使用）和成立政府投資公司為主要內容的改革措施。這一個階段的許多政策、措施，開始從根本上突破原有的許多投資體制上因社會制度性質的限制，開始運用經濟杠桿、市場中介、價格調控來建立新的投融資體制，并取得了豐碩成果。
第四階段是1992年至今。鄧小平發表南方重要講話和黨的“十四大”確定以建立社會主義市場經濟體制為改革目標，為深化投資體制改革進一步指明了方向。這一階段提出了把投資項目區分為競爭性項目、基礎性項目和公益性項目，并按此劃分政府與企業各自的投資責任的思路，推出了項目法人責任制、資本金制度、工程監理制等改革措施，發展了證券市場，成立了政策性銀行，對國有金融機構進行了商業化改革，取消了固定資產貸款的指令性計劃和規?？刂?。隨著社會主義市場經濟進一步完善和發展，資源配置的市場化已成為趨勢，社會主義的投資體制也必將更加科學規范有效。
二、投資體制改革已取得了初步成效，但仍有許多問題亟待解決
經過20多年的改革，我國的投資體制發生了巨大變化，主要表現在以下5個方面：
1.投資體制多元化
以市場經濟為目標的投資體制改革已基本形成，從根本上改變了改革前我國投資體制單一化的局面，形成了目前中央和各級地方政府投資主體、各類企業投資主體以及國內外私人投資主體等的多元化格局。
2.投資決策多層次
由過去主要為中央政府進行項目決策的單一層次，發展為中央政府、地方政府、企業部門、企業和個人等多層次項目決策。
3.投資方式多樣化
由過去只有政府撥款建設一種方式，發展為合資、合作、股份合作、項目融資（BOT、TOT等）、承包、租賃等多種方式。
4.投資來源多渠道
現已形成財政撥款、專項基金、國內銀行貸款、投資主體自有資金、發行債券、國外貸款、外商直接投資等多種多樣的資金來源渠道。
5.管理方式間接化
國家在投資管理中逐步用指導性計劃取代指令性計劃，運用產業政策、稅收、價格和利率等間接調控手段調節投資方向和各類投資主體的投資行為。越來越多地依靠發揮市場機制作用和運用經濟杠桿而不是行政命令去調節資本要素的配置；在項目建設的全過程引入市場競爭機制。
我國投資體制改革雖然已經取得了一定進展，許多制度性、時空性的傳統觀念被打破。但由于國有企業改革、國有資產經營管理體制改革、金融體制改革等尚未解決許多深層次的問題，市場體系的發育還很不充分，政府職能轉變也還不到位，有關法律法規也不健全，現行投資體制仍然不能適應發展社會主義市場經濟的要求。突出表現在：政企尚未完全分開，政府投資包攬過多，企業作為最主要的投資主體還缺乏充分的投資決策權，對非國有投資主體投資領域限制過多，國有資本的產權關系不夠明晰，出資人不到位，激勵和約束機制不健全，投資決策主體與投資責任主體不一致；直接融資和間接融資都還存在許多體制、機制性障礙，融資渠道和融資方式還有待進一步拓寬；投資的結構性矛盾日益突出，固定資產投資存在著總量膨脹和周期性波動的問題；投資宏觀管理體系不完善，參與投資調控的有關部門和各種調控手段協調配合的機制尚不健全，對投資項目的管理基本上還是沿用計劃經濟時代的行政審批制，未能形成多向性、立體化的改革思路；投資的宏觀效益低下，投資體制中存在的深層次矛盾，如投資機制、投資經濟責任機制等未能真正觸及；投資的管理中仍然存在著過多運用直接手段，而對間接手段使用不多；投資中介服務機構發展滯后且不規范，尚未形成公開、公平、有序的競爭局面。從根本上解決這些問題，不僅需要對投資體制進一步作深層次的改革，而且有賴于相關的各方面改革措施真正到位。
三、以市場化為目標，進一步深化投資體制改革
進一步深化投資體制改革要從我國社會主義的基本國情出發，按照逐步完善社會主義市場經濟體制的要求，在堅持和完善以公有制為主體、多種經濟成份共同發展的基本經濟制度的基礎上，分清政府和社會投資主體各自的投資責任，使企業成為社會再生產最主要的投資主體。在國家宏觀調控下，充分發揮市場對資源配置的基礎性作用，做到“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”。但是，投資體制改革涉及的范圍廣，從改進對大型投資項目的管理到深化微觀經濟中投資及融資的市場化改革；從投融資渠道看，涉及政府財政投資、企業投資、銀行貸款、證券直接融資、社會投資和外資等方面。推進投資體制改革，要著重于加強和規范政府投資的管理，擴大企業投資決策權，規范企業投資行為，發揮市場機制作用；綜合利用經濟、法律、行政手段，加強對投資的監管。我國投資體制改革的目標模式，必須是在社會主義市場經濟體制前提下的投融資體制。中國生產力狀況的現實性，社會主義制度的根本性，市場經濟運行的規律性，是我國投資體制的三大本質特征。因此，我國投資體制改革的目標模式總的講要按照“企業自主決策、銀行自主審貸、政府調控監管”的原則。具體內容包括以下幾個方面：
1.在堅持公有制為主體、多種經濟成分共同發展方針的前提下，賦予企業獨立的法人地位，使之真正成為獨立決策、自主經營、自負盈虧、自我約束與發展的投融資主體
運用市場調節，強化投融資風險責任承擔機制，按政企分開原則確立政府投資主體的責任，實施項目資本金制度、項目法人責任制度，建立決策責任制度。
2.任何投資主體必須在嚴格遵循市場經濟基本規則的條件下從事投資活動
政府投資從一般競爭性領域中退出，主要負責與提供“社會公共產品和服務”相關領域的投資，以及某些具有先導性、示范性的高新技術產業化投資。鼓勵企業自主決策，使企業成為最主要的投融資主體，除極少數必須由國家壟斷經營的行業外，絕大多數投資領域對國有企業和非國有企業在市場準入上一視同仁，公平競爭。凡是不需要政府投資的項目，均應在國家有關法律法規約束和產業政策指導下，由投資主體（主要是企業投資主體）自主決策，并對從項目、資金籌措、建設實施、生產經營、投資回報、債務償還到資產的保值增值實行全過程負責，強化企業法人的投資風險責任約束機制。
3.支持銀行獨立審貸
金融機構要強化風險責任意識，加強對投資主體的外部約束。政策性銀行要貫徹國家產業政策，同時也要按資產負債比例進行管理，實現良性循環。商業銀行要嚴格執行《商業銀行法》和《貸款通則》，嚴格實行資產負債比例管理，增強風險意識，按照確保資金安全性、盈利性、流動性的原則自主選擇貸款項目。
4.大力發展資本市場
在繼續完善以銀行融資為主的間接融資體系的同時，要積極培育和發展規范、透明、高效的資本市場，通過擴大債券、股票發行規模，逐步提高直接融資的比重，拓寬企業自主投融資渠道。
5.全力推進社會投資
進一步放寬投資領域，除競爭性項目外，鼓勵和引導社會投資投向基礎設施、教育、文化和衛生等公共事業項目。加強對社會投資的信息服務，提供技術、管理及培訓等方面的幫助。
6.建立健全服務體系
主要是加快投資市場中介組織（包括設計、會計、審計、咨詢、監理等）的企業化和市場化進程，規范其服務行為。各種投資中介組織要按照政企分開的原則與政府部門脫鉤，打破行政性的行業壟斷和地區分割，以其執業信譽和服務質量進行公開、公平、有序的競爭。對工程設計、咨詢、施工和監理等一律實行招標投標，引進必要的國際競爭。通過加強對投資建設領域中介服務收費標準的監督管理，建立自律性行業協會，建立資信評定、分級制度等措施，實現各項中介服務規范化。
7.積極穩步推進利率市場化改革
利率市場化有利于金融市場更優化、更高效地配置各類金融資源，促進經濟增長。要逐步建立以中央銀行利率為基礎，由市場供求決定商業性金融產品利率水平的利率體系，這是金融體制改革中的重要內容。利率市場化改革必須穩步推進，逐漸探索，而選擇品種、時機和實施步驟非常重要。
8.政府加強宏觀調控
政府主要通過制定發展規劃和重大項目布局，綜合運用經濟政策、經濟杠桿和經濟法規，對投資總量和投資結構進行宏觀調控。凡屬國家法律法規和產業政策允許范圍內，又不需要國家財政投資的建設項目，除極少數對國民經濟和社會發展全局影響特別重大的項目外，均應逐步取消行政審批制，改為投資項目登記備案制。政府宏觀調控部門通過及時投資項目信息，引導投資方向。
9.調整政府投資方向
當前社會需求嚴重不足，需要大量的資金投入。政府要改善投資環境，刺激民間投資，對民間投資做好引導。但是，加大政府投資的力度也是不可缺少的條件。這里的問題是政府該往哪里投？就目前而論，政府投資的方向主要有以下4點：（1）基礎設施建設。基礎設施的不足與落后一直是制約我國經濟發展的瓶頸，投資方向包括能源、交通、通訊等領域。（2）技術創新投資。（3）生態建設和環境保護。（4）實施西部大開發。
我國的投資體制是隨著我國社會主義市場經濟的發展而逐步完善的。黨的十六大提出了全面建設小康社會的發展目標，把我國的改革開放水平推向了一個新的、更高的平臺。但是，投資體制改革涉及的問題復雜，還需要在實踐中不斷探索和總結，建立和完善與社會主義市場經濟相適應的新型投資體制任重而道遠。
參考文獻：
1.中國國家戰略問題報告[M].北京：中國社會科學出版社，2002.
2.領導干部宏觀經濟管理知識讀本[M].北京：人民出版社，2001.
