城市政企博弈

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摘要：通過對城市經營中典型政企博弈問題的分析，運用新制度經濟學的方法解釋城市經營中存在的制度風險，并說明制度風險是由于城市經營的制度缺陷，即特殊國情的約束條件下，政府追求自身效用最大化與作為整體的社會財富最大化之間的偏離所致。并強調這種內生的制度缺陷無法僅憑外部競爭有效化解，而必須切實轉變政府職能，促進城市經營制度的創新，有效彌補城市經營的制度缺陷，從而避免城市經營制度風險的產生。

關鍵詞：城市經營；博弈；經營風險；制度創新

城市經營是近些年來城市管理和學術研究的熱門問題，在我國許多城市也得到了有益的嘗試。雖然城市經營便顯出來的形式多種多樣，但其內涵和本質是實現城市資源資本在容量、結構、秩序和功能上的最大化與最優化，從而實現城市建設投入和產出的良性循環、城市功能的提升及促進城市社會、經濟、環境的和諧可持續發展。

城市經營風險是與城市經營過程結伴而生的，狹義地講，它主要是指城市管理人員由于自身知識水平、管理經驗和業務能力等的不足，及國際國內局勢、政策導向的不利影響，未能實現城市可持續發展的預期目標，導致城市資產損失或處于風險狀態的可能性。導致城市經營風險的因素很多，大致可以分為城市社會影響因素、經濟影響因素以及環境影響因素[7]。其中，城市社會內生因素的矛盾顯得尤為突出，這主要表現為城市經營的制度缺陷，即特殊國情的約束條件下，政府追求自身效用最大化與作為整體的社會財富最大化之間的偏離，并且這種內生的制度缺陷無法僅憑外部競爭有效化解，而必須切實轉變政府職能，促進城市經營制度的創新，有效彌補城市經營的制度缺陷。本文將從城市經營中的幾個典型政企博弈問題來深入分析城市經營的制度風險。

一、城市經營中政企博弈關系產生的原因

城市經營中的博弈是用系統觀點即用辨證的思維方法去看待競爭問題，包括全局觀點、動態發展觀點、信息的觀點等。[1]從博弈論的角度來看，城市經營的博弈主要可以反映在兩方面，制造博弈和參加博弈。從微觀角度來說，城市經營是制造政企博弈場所，管理政企博弈行為；從宏觀角度來說，每一個城市經營的主體都是城市經營過程中的博弈者）都可能成為博弈者，參加更大范圍的經濟博弈活動。城市經營政企博弈關系產生的原因可以概括為以下幾個方面：

1、城市經營中政府企業目標的不一致

在城市經營活動中，政府部門較少考慮項目本身的經濟效益，更多注重的是宏觀經濟效益、社會效益和環境效益。如南京地鐵一號線的建設以改善市區內交通環境和改善居民出行條件為目標，秦淮河綜合整治工程以環境綜合治理與提高居民生活環境質量為目標。其效益主要通過城市居民生活滿意度和舒適度指數提升、出行時間縮短以及交通擁堵現象緩解等得以體現。而企業考慮的目標則不同，他們關心的是營業額、利潤、經濟回報率等指標的高低。為了實現各自的目標，政企雙方不得不根據各自所掌握的知識和信息采取各自的博弈行為，從而導致博弈關系形成。

2、城市經營中政府企業的信息不對稱

由信息經濟學我們知道，現實世界除了信息不完全以外，還存在信息分布不對稱的問題，即博弈雙方擁有的信息量是不對等的。在城市經營的政企博弈關系中，對政府來說，企業常常會隱瞞自身情況，往往具有信息優勢，處于人的地位；政府處于委托人的地位。在城市經營活動中，信息不對稱就意味著理性的企業可以利用其信息優勢謀取自身利益，從而發生逆向選擇和道德風險。對企業來說，城市經營是一種全新的城市建設與管理的理念，城市政府尚處于一種嘗試摸索的階段，企業更缺少相關經營的經驗，有時很難把握政府的政策，因而對城市經營中公共設施的投資風險缺少明確的把握，不敢貿然投資。

3、經濟轉型過程中政府企業關系的轉變

我國的政府與企業之間在過去很長一段時間所存在的是一種行政命令關系，由于資源支配權的高度集中，政府對企業具有高度的控制能力，企業對政府制定的政策性措施不能及時作出市場反應并采取行，造成了所謂的“博弈缺位”。當我國經濟逐步轉人市場經濟軌道后，政府與企業的關系發生了巨大的變化，其中較為重要的趨勢就是政企關系向著契約式和交易性方向發展。政府與企業必須充分考慮對方的利益，否則，契約就無法達成，交易就不能實現。同時，政府與企業也必須對對方可能采取的行動保持高度的警覺。因此，從某種意義上來看，政府與企業之間博弈關系的形成，是我國經濟轉型的結果[2]。

4、城市經營中政府相關制度框架的缺陷

除上述因素外，城市經營活動中政企博弈關系的形成還有制度缺陷的原因。按照新制度經濟學的解釋，任何個人或組織都是追求“約束條件下的效用最大化”，而不是傳統經濟學所認為的“利潤最大化”。城市政府作為城市經營的一個行為主體，其追求自身效用最大化，與作為整體的社會財富最大化之間的偏離，這就是城市經營中包括制度風險在內的各種風險產生的根源。我國現階段的“特殊國情”，在制度方面可大致概括為“漸進式改革”以及政治體制改革滯后于經濟體制改革。如對于城市而言，包括以公有制為主的產權結構，政府財政預算軟約束，以任期內經濟增長為重點的政績考核制，以及政府身兼“裁判員”與“運動員”的雙重身份等，直接造成各種城市經營風險的產生。

二、城市經營中典型政企博弈問題制度分析

1、城市經營的政府介入問題

新制度學派突破了把政府干預作為“外生變量”的傳統方法，而是把政府干預當作經濟發展過程中的一個“內生變量”，從而大大拓寬了政府在經濟發展中進行合理而有效干預的空間。城市政府是城市經營主體之一，政府有必要介入城市經營經濟活動，但政府的介入必須是有條件和有原則的。通常來說，政府在運用行政手段來參與城市經營活動的時候，必須遵循間接干預原則，即不直接參與企業之間利益的分配，而是以制定公平的企業行為規則作為政府的主要工作職責。由于政府的基本功能之一是作為企業利益和社會利益的調節者，所以政府對企業經濟博弈的直接介入將有違公平，必然會誘發相關的社會經濟問題。而且，政府主體定位的錯亂更會干擾市場機制的正常運作，優勝劣汰的市場機制將會失去效力，企業主體結構的惡化就難以避免了。

甲（優秀企業）

投資不投資

乙（不合格企業）投資-5+G,-51+G，0

不投資0，100，0

圖1城市經營政府介入問題

如圖1，相對一個特定項目而言，盡管甲企業是一個優秀開發企業，乙企業是一個不合格企業，甲企業在實際開發能力上也遠遠勝過乙企業，但由于存在政府對乙企業的不適宜支持（G），當這個支持足夠大（G>5）時，劣質企業就一定會投資，因為投資已是其優超策略，此時，兩個企業的博弈將出現乙企業投資、甲企業放棄的均衡結果。正是由于政府對企業利益分配格局的直接介入，使不合格市場主體以一種不公平方式戰勝了合格市場主體，從而導致了社會利益過大損失的負面后果，投資主體結構也大大惡化了。[4]從上述博弈分析可以看到，解決行政介入問題的基本途徑是：政府放棄這種對于特定企業的直接支持，而代之以確立一致性的企業行為規則。當然，要避免政府支持隨意出現，要防止行政權力被濫用，就需要確立多元化的社會主體，需要建立對于行政權力的有效制衡機制。

2、城市經營土地拍賣問題

招標與拍賣，是市場化運營的典型，也是非對稱信息博弈的典型。在我國城市土地的有效利用一直是人們關注的焦點，所以，土地也就成為早期城市經營的對象。有償使用土地，進一步使土地資源市場化運營是改革的方向，但我國城市土地的市場化仍還不成熟。作為土地市場化程度標志的招投標拍賣制度仍存在許多缺陷。造成這種現象的深刻原因是由于我國城市土地制度的創新與城市政府密切相關。更進一步說，制度的創新是城市政府和城市企業博弈的結果，漸進式改革的造成城市政府與企業的合謀。假設政府收入來自兩方面，一是企業的稅收，二是來自土地的收益，政府希望二者之和最大化；企業希望得到土地方面的優惠，以達到增加利潤的目的。考慮下面博弈：

政府

市場化非市場化

企業進入4，410，8

不進入5，15，0

圖2城市經營土地拍賣問題

上述城市政府與企業博弈的結果是NE（進人，非市場化），政府只要從企業稅收中得到的收益大于土地的收益，那么政府就會采取土地的非市場化的策略，并作為優惠條件來吸引企業和支持本地企業的發展。反之，則會實行市場化的運營。當面臨沉重財政壓力時，許多城市政府認識到只要從土地市場化中獲得的收益大于從企業稅收中獲得的收益，市場化經營土地就會變成一種發展趨勢。尋求一種較好的方式，即政府設計一種機制在非對稱條件下與土地的使用者博弈，以取得土地收益的極大化。[3]可見，城市土地的市場化經營是基本原則，而設計最優的土地市場化運營機制才能減少制度風險，取得最優的城市經營績效。

三、城市經營制度風險防范對策——制度創新

傳統經濟學理論認為，經濟增長的核心要素是土地資金、技術和勞動力，而將制度作為一種既定不變的假設。而制度經濟學卻認為，制度創新是經濟增長非常重要的一個因素。制度經濟學的先驅美國學者科斯就認為交易成本影響著經濟增長。當交易成本增大到一定程度影響經濟發展時，需要通過制度創新、技術發展來降低交易成本，進而刺激經濟增長。在城市經營中，應以制度創新為中心.充分、合理地挖掘利用城市的各種資源要素，提高城市持續的競爭能力。從而有效的防范制度風險及其所造成的一連串各種經營風險。應著重在以下方面加強制度創新：

1、找準定位，切實轉變政府職能

轉變政府職能是政府體制改革的核心，也是政治體制改革的組成部分。只有合理界定和明確城市政府在城市經營中的地位和職能，才能積極高效地履行職責，有效地引導、規范、推動城市經營戰略的實施。

新時期的高效的城市經營所要求的城市政府職能應當是：（1）政府與微觀經濟活動保持一定距離，以宏觀指導為主的經濟管理職能。城市政府主要應行使提供公共服務、創造并維持經濟運營的環境，而不應成為獨立的利益主體，必須從直接干預和管理經濟活動領域退出。（2）政府作為國有資本管理者與所有者的職能必須分開。加強對政府經營國有資本、公共資源的監管是提高政府效率的必要步驟。（3）從強調政府“依法治國”向建設“法治”社會轉變。法治強調法律而不是政府在社會、經濟管理中擁有主體地位，法律面前、人人平等，法治首先就是要治政府，來約束政府行為、規范城市經營。[5]

2、建立促進競爭、保護產權的有效制度

產權制度改革是當前一個比較棘手的問題，政府應積極的進行經濟和行政體制改革，尤其是要在個人權益制度的完善方面多做努力，要建立、健全有效保護自然人、法人的人身及財產權益的產權制度。要建立規范政府，特別是規范政府與城市企業關系的制度，消除政府與企業之間的“不正當關系”，加快建設刺激創業者創業動力的貢獻與報酬相對稱的經濟刺激制度，同時要把目前大量產權邊界模糊，政企職責不分，內部管理混亂的經濟單位改造成為真正的企業。創造一個公平、公正、公開的競爭環境。[8]

3、完善城市規劃制度，提高規劃的科學性、開放性和穩定性

城市規劃是我國實施城市管理的一個重要手段，但是相當一部分城市的規劃存在著朝令夕改、變化性大、規劃對某些方面限制過死、操作性不強、缺乏科學性、普通市民無緣參與城市規劃的編制、城市規劃不透明等問題，從而造成城市經營的成本過大。[6]因此，科學地編制、實施規劃是十分必要的。城市規劃制度創新的核心是提高規劃的科學性、開放性和穩定性。為此，要進一步規范我國城市規劃編制程序。尤其是要保證公眾參與這一程序能得到落實。城市規劃的編制應該慎重，其實施應得到落實。城市規劃一旦編制完成審批通過，就應該作為法律規范進行實施，對規劃的修改調整亦應遵照法定程序。

4、加大土地市場管理力度，促進土地市場管理制度的創新。

城市土地具有高度稀缺性特點。近年來我國的城市經營，則是以土地出讓為重點，部分城市更是將土地出讓作為城市經營的全部，以至于土地出讓速度過快、供給過多，造成土地貶值、國家財富流失。因此，城市經營也必須注意加強對上地市場管理的創新。必須實行統一管理、統一出讓的制度。進一步規范土地出讓的程序，控制土地出讓的速度和數量。完善土地出讓招投標制度，將協議出讓土地控制在最小的范圍內。處理好農用地征用過程中用地權屬轉換過程中的利益矛盾。必須給予農民必要的利希補償和發展出路，以有利于城市發展為前提，兼顧城市政府與農民的利益。另外，還須加強土地出讓后的后續檢查，建立起規范的土地二級市場、三級市場，保障土地在法律范圍內進行流通。

參考文獻

[1]張維迎.博弈論與信息經濟學[M].上海：上海三聯書店，1996

[2]尤建新，陳強.對城市建設活動中政企博弈問題的探析[J].同濟大學學報：社會科學版，2002，(2):56-60

[3]蹤家峰.從博弈論看城市管理中的幾個問題[J].城市，2001，(2):37-39

[4]洪開榮.城市開發問題的博弈分析[J].城市發展研究，2001，(6):50-53

[5]吳超，魏清泉.城市經營中制度創新的思考[J].現代城市研究，2004，(2):39-41

[6]謝滌湘，袁利平.城市經營與制度創新[J].長江建設，2003，(4):12-14

[7]董林，姚效興.城市經營風險初探[J].黑河學刊，2005，(4):23-26

[8]董林，姚效興.社會轉型時期城市發展戰略再思考[J].湖北經濟學院學報：社會科學板，2005，(8):37-39