農村經濟

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一、明后兩年糧食調控政策應該把握好兩點：既要重視切實保護和穩定提高糧食綜合生產能力，確保糧食供求基本平衡，也要重視防止糧價出現較大幅度的回落，使糧價能夠保持在合理的水平上

2004年糧食總產量預計會達到9100億斤以上，其中夏糧增產93億斤，增長4.8;早稻增產52億斤,增長8.8;秋糧增產幅度也較大。糧食增產幅度這么大，與氣候因素有直接關系，更得益于國家對糧食生產的扶持政策。2004年旱澇災害呈“點狀、散發”，未形成大的區域性災害，總的受災程度也較輕。1990年以來平均每年旱災面積為4.12億畝,2003年為3.73億畝,2004年為2.18億畝;1990年以來平均每年澇災面積為2.25億畝,2003年為3.05億畝,2004年為1.16億畝。2004年中央1號文件和國務院9號文件出臺的對糧食生產的支持政策力度之大是多年來不曾有過的。2004年糧食工作中的一條重要經驗是，面對糧食價格的全面上漲，決策部門沒有人為打壓糧價，而是順應了市場供求規律的要求，理性地對待糧價上漲，主要依靠用經濟手段調控糧食供求。這是2004年糧食工作中值得肯定的﹁條重要經驗。

目前國內糧食總需求大約在9700多億斤，每年約增長0.8，這是各個方面比較接近的看法。只要今后2~3年糧食產量能達到9500億斤，加上大豆進口和適當進口一部分小麥，完全可以確保糧食供求基本平衡。應當清醒地看到，雖然2004年糧食大幅度增產，但糧食綜合生產能力并沒有提高，特別是科技對糧食生產的支撐能力并沒有增強，糧食生產比較效益低的狀況也沒有改變，糧食生產穩定增長的基礎還不牢固。實現糧食總產量恢復到9500億斤的目標，取決于氣候條件是否有利，也取決于對糧食生產的支持政策能不能保持穩定、并不斷完善和強化。實現這樣的目標雖然有難度，但只要調控政策得當，是完全有可能的。

這次糧食價格上漲以后，能在目前的高價位上維持多久？會不會只維持2~3年的時間？這是當前農民和糧食主產區最為擔憂的一個問題。從過去10年的情況看，1993年底至1996年糧價經歷了3年的上漲，1997年至2003年又經歷了近7年的下跌和持續低迷。目前，主產區糧食價格有較明顯的回落。受各種復雜因素的影響，糧食價格出現一定幅度的波動是難免的，但一定要防止這次糧食價格上漲2~3年后，又出現較大幅度的下跌。今后2~3年內糧價下跌的可能性要遠大于糧價上漲的可能性。如果出現糧價大幅度的回落，整個農業和農村工作會陷入十分被動的局面。

對2005年的糧食政策提出以下幾點建議：

（一）確保糧食播種面積。這是穩定和增加糧食產量的基本保證。2003年糧食播種面積為14.91億畝。2004年農業部的估計是15.3億畝，增長4000萬畝。今后2~3年要爭取恢復到15.5億畝。恢復到1998年17億畝的最高糧食播種面積已不可能。

（二）對糧食生產的各種扶持政策要保持穩定。糧食直接補貼資金規模要適當擴大。2005年總規模可增加至150億元。農業稅的減免力度要進一步加大。建議將安徽、河南、湖南、湖北、江西等省份列入全部免除農業稅的試點省。國家重點扶貧縣也全部免除農業稅。糧食最低收購價最好僅限于稻谷，不宜擴大到其他品種。從國內外的經驗看，最低收購價或最低保護價政策雖有必要，但政策成本往往較高，即使采取這項政策，也要把握好力度，最低收購價的水平要合理確定。要集中財力確保對稻谷生產的價格保護。2003年我國稻谷生產水平比1982年的水平（1.62億噸）還低200萬噸。稻谷是我國人民口糧消費的主要品種之一，我國的年需求量在3300億~3500億斤，而全球貿易量只有400多億斤，大量進口缺乏可行性。當前糧食供求偏緊，主要表現在稻米供求矛盾較大。稻谷庫存消費比由2002年的36降到2003年的28。我國1988年、1993年、2003年三次糧價大幅度上漲都是從稻谷漲起的，必須高度重視國內供給的穩定性。

（三）加大中央財政對糧食主產區小型農田水利建設的支持力度。農村稅費改革前，每年中央加地方的農田水利投資為200億元左右，其中中央占1/3，而每年農民自籌資金就達200億元左右。高峰時每年冬春農民投工可達到80億~100億個工日，最近幾年，農民投工這一塊已經大大下降，現在已降到50億個工日，今后還會繼續下降。逐步取消“兩工”后，如何保證農田水利建設有穩定的資金渠道，是亟待解決的問題。今后，對于直接受益對象是村和該村農戶的社區性公共工程（如農田水利和道路修整），在農民自愿的前提下，可以允許動員一定數量的義務工。這一塊是很難由各級公共財政覆蓋的。對于受益對象超出了村界的農村公共工程，必須納入各級財政的支持范圍的投入。三是要繼續清理各種針對外出民工的歧視性政策，盡快取消專門面向外出民工的就業證、健康證等不合理的證卡，簡化農民外出就業手續。在實際執行中，這種專門面向民工的就業證卡管理制度，基本上已喪失了管理和服務的實際意義，大多演變成以管理之名，行收費之實。

（四）在國債發行規模繼續減少的情況下，要確保國債資金用于農村“六小工程”的規模基本保持穩定，并不斷充實農村小型基礎設施建設的內容。最近幾年實施的農村沼氣、鄉村道路、節水灌溉、人畜飲水、農村水電、草場圍欄等“六小工程”深受農民擁護，對改善農民基本生產條件和生活條件發揮了重要作用，財政對“六小工程”的支持力度要繼續加大。

三、調整國家財政支出結構，大幅度向農村傾斜，加大對農村社會事業的支持力度

（一）進一步強化中央和省級政府對發展農村義務教育的責任，加快實行“兩免一補”。即使現在農村義務教育投入中政府投入已占了大頭，也應該清楚地看到，這種投入還是低水平的，遠不能滿足農村義務教育發展的要求。實行“以縣為主”的農村義務教育管理體制，主要是把過去鄉鎮用于發放教師工資的資金上收到縣財政，由縣財政統一發放，這種做法對保障教師工資發放有明顯的效果，但這項政策從總體上看仍囿于現行體制框架之內，未能從根本上解決義務教育體制的城鄉分割問題。實行“以縣為主”的農村義務教育管理體制后，學校公用經費依然嚴重不足，預算內補助虛列現象普遍，危房改造資金仍然存在較大的缺口。教育債務負擔沉重，償還難。

要真正落實中央提出的把農村教育作為整個教育工作“重中之重”的要求，真正實現政府辦農村義務教育，必須按照建立公共財政體制的要求，加大中央和省級財政的轉移支付力度。具體建議是：中央財政根據農村義務教育的最低標準，對中部省區不能保證生均最低義務教育經費的縣予以補助。省級財政也要加大轉移支付，以平衡省內富縣與窮縣之間義務教育水平的差距。

以我國現今的經濟發展階段和國家整體財力狀況而論，應該有能力在免除農村義務教育學雜費和書本費方面走得更快些。2004年秋季入學后，中央財政拿出8.7億元，在中西部地區免除困難學生的課本費，深受農民歡迎。建議2005年就在中西部貧困地區全部免除貧困學生的學雜費和課本費。在經濟發達的省份，提倡各個省自主決策，全部免除農村義務教育階段的學雜費和課本費。

（二）進一步改善農村醫療衛生服務，完善農村新型合作醫療制度。為了解當前農村醫療衛生服務狀況，我們2004年組織了一次較大規模的實地調查。共調查了118個村，1000多個農戶，地域涉及25個省市的114個縣。從調查結果看，農民看病難、醫療費用高是當前農村社會發展中一個迫切需要解決的問題。在本次調查中，過去三年內仍有32的嬰兒是在家出生的，其中西部高達41.6，中部為25.2，東部為17.9。過去三年內在家死亡的占到了78.6，其中西部為82.1，中部為71.9，東部為79.6。大病給農民的生活帶來了沉重的負擔。在調查的1100多個農戶中，共調查了402個大病戶，農民一次大病的平均花費為7000多元。一次大病的醫療費就花掉了一個家庭一年多的全部收入。

基于這次實地調查，我們就進一步改善農村醫療衛生服務提出以下建議：

第一，切實降低農村藥品價格。從調查看，醫療支出已經成為農村居民一項沉重的經濟負擔。在全部調查農戶中，醫療支出占農民消費性支出的8.5％，大病戶家庭則占了30％左右。藥品銷售收入是農村醫療單位的主要收入來源。村級診所藥費收入占其總收入的70以上，鄉鎮衛生院60的收入來自藥品銷售。調查表明，農村中在較大范圍內存在藥品質次價高的問題。加強農村藥品監管，平抑農村藥價，是當前農村衛生工作中迫在眉睫需要解決的問題。

第二，進一步完善新型合作醫療的相關政策。目前全國農村新型合作醫療的覆蓋人口為6800萬人，共籌集基金31億元，共有4100萬農民得到了報銷，平均補償比例為32.7,共報銷14億元,人均報銷只有35元。大多數大病醫療費的補償比例在20％到60％之間。這樣的補償比例意味著病人自付費比例依然很高，依然會為病人帶來沉重的負擔。新型合作醫療的保障水平還很低，嚴格講，只能說是一種低水平的互助機制。應該承認，財政對新型合作醫療發展支持的力度還很小，用每人每年30元的合作醫療基金還遠遠不能解決農村居民因病致貧、因病返貧的問題。建議進一步加大對廣大中西部地區的財政支持力度。

農村新型合作醫療目前面臨的一個突出問題是保門診還是保住院。1998年和2003年兩次全國衛生服務調查顯示，每年僅有3至4的農村人口接受住院治療。農村新型合作醫療以大病統籌為主，由于患大病的概率相對較低，這就意味著大多數參加者從這一制度中的受益是非常有限的。建議新型農村合作醫療制度在注重大病醫療保障的同時，也應該包括補償部分門診費用和免費預防及衛生教育服務，滿足大多數人的基本衛生需要。

第三，完善農村醫療救助制度。從2004年開始，民政部門開始對農村五保戶、特困戶、重點優撫對象等實行醫療救助。2004年中央財政扶持資金達到3億元，有490萬農民受益。從我們調查情況看，目前財政用于醫療救助的資金遠遠不能滿足需要。要進一步加大各級政府對醫療救助的支持力度，近期內，建立農村醫療救助制度，應以加強新型農村合作醫療制度的建設為重點，對于確實貧困的農民，政府應減免他們每年上繳的大病統籌費，使這部分人看得起病，用得起藥。

第四，增加政府對農村公共衛生服務的投入。重點用于預防性措施，確保合作醫療參保人員享受免疫接種和早期疾病檢查及常規體檢等服務。

四、加快農村各項改革步伐，從制度上建立保護農民權益的長效機制

中央一號文件提出2004年要推進四項農村改革，即農村稅費改革、糧食流通體制改革、土地征用制度改革及農村金融體制改革。2004年農村稅費改革和糧食流通體制改革力度很大，農村信用社改革試點也全面推開，但土地征用制度的改革實際進展不大。

（一）解決城市化過程中農民土地權益保護問題，需要對現有土地法規和政策做大的修正。目前，全國建設用耕地每年250萬~300萬畝，如果按人均1畝地推算，就意味著每年大約有250萬到300萬農民失去土地。據估計，目前完全失去土地或部分失去土地的農民可能高達4000萬~5000萬人。中國城市化要推進，工業要發展，對土地必然要有一個最基本的需求，應該滿足這個需求。關鍵是在這個過程中農民的利益一定要受到保護，現在的問題是征地補償標準太低了。大量征地造成的農民生活水平下降、就業無著落等問題日益嚴重，因征地問題引發的社會矛盾不斷加劇。失地農民問題已經成為一個比下崗工人問題更嚴重的社會問題。

為了保障農民權益，土地征用制度改革應該體現“集體土地變為國有土地是一個平等的產權交易過程”這一基本原則。要完善有關法律，確保農村集體土地所有權的完整性和與國有土地產權的平等性。要對公共利益需要作出明確的法律界定，不能濫用征地權。要對農民給予公平的補償。要完善征地程序，保證在征地過程中農民有充分的知情權和參與權。在現行的制度下，土地一級市場由國家壟斷，農地轉為非農地都必須變為國有土地。這一條不打破的話，保障農民土地財產權利就破不了題。必須允許農村集體非農建設用地直接進入市場流轉。

為失地農民建立社會保障是保障失地農民權益的根本途徑。要改變一次性貨幣安置為主的做法。土地補償費一部分要作為失地農民的社會保障基金。政府從土地出讓收益中按一定比例注入失地農民社會保障基金。這是建立農民社會保障基金的主要來源。建立失地農民社會保障制度的基本框架，應該把握好保障水平與經濟發展水平相適應。應允許各地因地制宜，制定具體實施方案。對完全失地的農民，應鼓勵加入城鎮居民社會養老保險體系。對部分征地的農民，應加快建立包括最低生活保障、養老保障和醫療保障在內的失地農民的社會保障。也可以鼓勵失地農民參加商業保險。

（二）農村稅費改革已經邁出了非常大的步伐，但是后續改革的任務仍然非常艱巨，對農村稅費改革的后續配套改革要有周密的政策設計。根據鄉鎮的規模和經濟發展水平等實際情況，對現有的鄉鎮進行撤并，鄉鎮政府機構該減的減，該并的并，分流人員，壓縮支出，是鞏固稅費改革成果，防止農民負擔反彈的重大政策舉措。鄉鎮基層政權組織的改革不能簡單歸結為鄉鎮合并、機構撤并和人員精簡。改革不是推卸政府的責任。對于改革成效的評判，不能只看機構和人員精簡了多少，更要看改革后對農民的公共服務的提供是否有所改善。鄉鎮基層政府改革應該與建立和完善農村公共財政體制和公共服務服務體制結合起來。在取消農業稅后，要通過各級政府財政的轉移支付，滿足農村基層政權和農村公共服務的資金需要，穩定基層政府的服務和管理。

改革開放以來，我們已經歷經幾次機構改革，但縣鄉政府機構仍不斷膨脹的問題始終未能根本解決。從縣鄉機構人員增長趨勢看，主要問題是發生在縣直的事業單位。2002年，在獨立核算的事業單位中，縣鄉兩級的職工人數1907萬人，占全國事業單位職工總人數的64.5，其中縣級事業單位1712萬人，占57.9，鄉級195萬人，占6.6。縣級事業單位人員經費支出增長幅度最快對鄉鎮而言，與上級對口的部門往往成為最有條件膨脹人員的地方。可見，單純精簡鄉鎮機構和財政供養人員是遠遠不夠的。必須將鄉鎮政府機構改革與調整政府的行政架構進行通盤考慮，加快自上而下的行政體制改革。

農村事業單位的改革不能簡單化為走市場化的路子，應該充分考慮鄉鎮事業單位的性質進行分類改革。目前農村事業單位分類混亂、繁雜，很多不具備事業單位性質和功能的單位也作為事業單位對待。在事業單位序列中，存在著大量的行政管理機構和行政執法機構，形成“小行政、大事業”格局。一些從事經營性業務的機構充斥在事業單位之中。要把那些承擔執法、行政和管理職能的事業單位劃歸行政管理系列。把從事經營性業務的事業單位從事業序列中剔除。對于事業單位興辦的各類實體和后勤服務機構，要從主辦單位中脫離出來，明確投資主體和產權關系，使其成為自主經營、自負盈虧、自我積累、自我發展的企業法人，并盡可能轉為民營機構。

（三）從農村實際和農民需要出發，加快改革和創新農村金融體制。當前農民貸款難問題仍普遍存在。農民從事農業結構調整和農產品加工等方面的數額相對較大的貸款需求很難得到滿足。農村貧困家庭貸款難的問題非常突出。

第一，要進一步完善農村信用社改革試點政策，“花錢”要買來一個好機制。從8個省（市）試點的情況看，改革后各個試點省（市）信用社的資金實力明顯增強，農業貸款較改革前都有不同程度的增加，在一定程度上緩解了農民貸款難的問題。改革后成效最為顯著的是不良貸款比例的較快下降和資本充足率增加。應該承認，農村信用社改革試點除了江蘇省已經開展了3年時間，其他省只有一年左右，應該說現在還很難對改革的總體成效作出全面的評價。這次信用社改革有嚴密的政策設計，在改革過程中各地也做了非常細致的工作。國務院關于深化農村信用社改革的試點方案對信用社改革提出了具體的要求。從8省（市）試點的情況看，還不能說改革已經成功地實現了這些目標。當前，農戶貸款難問題仍普遍存在。從各試點省來看，信用社在完善法人治理機構，轉換經營機制方面還沒有實質性進展。評價信用社改革是否成功，最重要的是看改革后農民貸款難是否得到了很大程度的緩解，農村金融服務是否有顯著改善，信用社對農戶的貸款覆蓋面是否有較大幅度的提高。評價信用社改革是否成功的另一個重要標準是看信用社所有權不清晰、法人治理結構不完善的問題是否真正解決了。

在試點改革方案中，將不良貸款比例和資本充足率作為改革和獲得央行專項貸款或專項票據的先決條件。根據我們調查了解到的情況，地方政府為了能得到國家的支持，提高信用社資本金充足率，紛紛進行增資擴股，不少地區普遍存在要求職工入股的做法。從2002年末到2004年6月末，8省（市）農村信用社共增擴股金332億元，資本金達436億元，資本充足率達5.69％。增資擴股不能成為套取央行支持資金的一種手段，更不能成為一種單純的“集資”手段。增資擴股后，實現產權主體多元化，根本目的應該是真正改變信用社的內部治理結構。在下一步的改革試點過程中，要進一步明確提出對產權關系和內部治理的要求，真正解決“一人說了算”的“內部人控制”問題。對信用社試點的評估不能只注重資本充足率和不良貸款比例，還應考察改革后治理結構的變化和民主管理的落實情況。否則，拿多少錢都買不來一個好機制。

第二，要按照有利于增加農戶和企業貸款，有利于改善農村金融服務的要求，以培育競爭性的農村金融市場，形成合理的農村金融機構體系為目標，推行農村金融體制的整體改革。農村金融體系的改革并沒有完全跟上農村經濟轉型對銀行服務不斷增長的需求。商業金融在農村金融領域的功能趨于弱化。隨著主要商業銀行逐個退出農村，僅僅依靠農村信用社的貸款無法解決農戶和鄉鎮企業所面臨的資金短缺問題。農村金融結構中最大的問題是所有權問題和部門之間缺乏競爭。解決當前我國農村金融中的突出問題，不能局限于對當前農村金融體系的小修小補，改革的總體目標應該是培育競爭性的農村金融市場，形成合理的農村金融機構體系。農業銀行在堅持商業化經營的前提下，要加大對農業產業化經營龍頭企業、農村中小企業的支持力度。要完善農業發展銀行功能。要適當降低農村金融市場的準入門檻，發育、培養民間金融機構，放寬民間資金進入金融業的限制。參照國外的成功經驗，通過立法的方式，規定設在縣域的金融機構必須保證將所吸收資金的一定比例在當地使用。穩步推進農村利率市場化改革。建立郵政儲蓄資金回流機制，增加農村信貸資金來源。

關鍵詞：農業農村經濟形勢政策建議