農業結構調整經濟發展探討
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增加農民收入，不僅是關系農民切身利益的問題，也是關系國民經濟全局的大問題。1997-2000年農民人均純收入增幅連續4年下降，引起全社會廣泛關注。2001年農民人均純收入增幅開始回升，今年上半年農民現金收入增長6.5%，但是，這只是恢復性的增長，農民收入增長還是缺乏后勁。近年來，農民收入增長越來越依賴于非農產業的發展，尤其是工資性收入的增加。然而，無論是通過調整農業結構增加農民來自農業的收入，還是發展農村非農產業、促進農村勞動力轉移，增加農民來自非農產業的收入，以及通過農村稅費改革減輕農民負擔，都遇到了一些困難。透過對表面現象的分析，可以看到，制約農民收入持久增長的一個關鍵因素是體制因素。所以，為了促進農民收入持久增長，應改革經濟和政策體制中不適應農村經濟發展的部分，調整國民經濟的分配格局，妥善處理不同社會群體的利益關系。
一、繼續推進農業結構戰略性調整，改善農民增收環境
由于農產品價格不斷走低，農民從農業生產得到的收入逐年減少。以1996年農產品收購價格總水平為100，2000年則只有74.4，下降了25.6%.兩年多來，農業結構戰略性調整取得了一定成效，主要體現在改善農產品品質、優化農業生產布局、實行農業產業化經營等方面。但是，農業結構戰略性調整中的"戰略性"還沒有體現出來。例如，大豆、花卉是在農業結構調整中要大力發展的作物。但是，大豆從東北運到南方受到交通網絡不發達、流通渠道不暢通的制約；花卉的空運費用是外國航空公司的6倍。這些都削弱了我國農產品的競爭力。畜牧業是農業結構調整中要大力發展的產業，但畜產品藥物殘留問題突出，而對這個問題的管理又分屬不同的部門。所以，目前的管理體制已經不適合農業結構戰略性調整的需要，要從宏觀上樹立農業和農村經濟綜合發展的思路及相應的制度架構，轉換農業部的功能，改變農業產前、產中、產后分割，農產品生產、銷售與生產資料供應部門分割，國內貿易與國際貿易分割的體制，消除部門分割和部門利益的格局；成立農業和農村綜合發展的領導機構，根據農村發展和農產品生產市場化和商品化的需求，將農業投入品、農產品生產、加工、運銷、質量標準檢測、動植物檢疫等，作為一體化的進程統一協調，建立從"田頭到餐桌"的農業管理體制；將農業生產、農民福利放在促進農村經濟、社會、文化綜合發展的大框架中統一考慮。要促進全國性的生產要素和產品市場的形成，從根本上改變城鄉分割的二元結構和消除地方保護主義，實現國內資源的優化配置。
二、拓寬就業門路，促進非農轉移
農村勞動力外出就業已經成為農村勞動力轉移的重要趨勢。從"推力"看，"十五"期間農村新增勞動力就業的壓力將達到高峰，但由于生產成本上升，農產品價格下跌，農業增收困難，而鄉鎮企業近年來吸納就業的能力又下降。從"拉力"看，農民外出就業可以獲得較高收入，城鎮和東部沿海經濟發達地區已經出現了較大的勞務市場，城鄉差異拉大。在促進農村勞動力外出就業方面，首先，要消除對農民外出就業的政策性歧視。這集中表現在戶籍管理制度的歧視上面。盡管戶籍制度已經有所松動，但一些地方沒有完全執行中央和國務院的規定，外出就業的農民還沒有可能在大中城市落戶。更重要的是，與戶籍制度相關的一些制度沒有被觸動，影響了戶籍制度改革的效果。一是就業制度。例如，一些地方對農民進城就業實行總量控制、用工審批、工種限制，以及收取各種管理費等。二是社會保障制度。外來民工一般不享受任何保險待遇，只有部分從事高危工種的民工才享受工傷保險。而且，對于外來民工的社會保障應當是由企業還是民工自己負擔沒有統一規定，即使有社會保障，外來民工在返鄉時也很難帶走。三是子女的教育制度。進入當地就業和生活的農民，如果沒有取得當地戶口，子女上學就要交納各種名義的不合理收費。在具體制度措施上，要做好5件事：一是繼續推進戶籍制度改革。要逐步以居住地登記制度和身份證管理制度替代戶籍制度，不能再以戶籍管理把農民排斥在城市化進程之外，把農民和市民分為兩個不平等的階層。二是要消除對農民就業的歧視。要盡快修改《勞動法》，進一步完善勞動合同制度，根據實際情況逐步建立起覆蓋全體勞動者的市場化的醫療衛生和勞動保障體系，認真清理限制農民進城務工的有關政策規定和亂收費。三是要搞好農民就業服務。要建設為農民外出就業服務的職業介紹網絡，定期勞務信息。四是要加強農民就業培訓。要充分利用勞動、就業、教育部門的師資、技術和設施，開展多形式、多渠道的職業技能培訓，切實提高外出民工的職業技能素質和競爭就業崗位的能力。五是要妥善解決外出就業民工子女的就學問題。有關部門要逐步取消公立學校借讀費、贊助費等不合理收費，讓所有有穩定就業和生活基礎的外來家庭能夠將子女送進當地正規學校就學。其次，要促進鄉鎮企業發展。鄉鎮企業由于資本密集度相對較低，在轉移農村勞動力方面仍將發揮重要作用。在鄉鎮企業發展中，一是要注重所有制結構調整，大力發展民營經濟，因為民營經濟吸收勞動力的能力強；二是要注重產業結構調整，大力發展農產品加工業和第三產業；三是要注重區域結構調整，引導鄉鎮企業發展與小城鎮結合。再次，要推進城鎮化?，F在，城鎮化中的一個重要的、根本性的問題是城鎮化進程中行政導向過強。主要表現是：1、人為地"改縣為市"、"撤鄉建鎮"、發展小城鎮，結果這些市、鎮的功能不健全，缺乏對農民、企業的吸引力。2、以行政手段強令鄉鎮企業向小城鎮集中，增加創建鄉鎮企業的成本。3、由于存在等級化的城鎮行政體系，上級城鎮不會把手中的資源用于支持與自身關系不大的下級城鎮，反而會通過行政手段從下級城鎮獲取更多的資源，用于自身所在地的城鎮建設。而下級城鎮尤其小城鎮，要完成上級政府部門下達的種種任務，卻沒有自己相對獨立的財政。這兩方面使小城鎮發展受到資金的制約。4、城鎮政府管理目標模糊，職能偏重于管理經濟，對經濟事務干預過多，忽視對城鎮的綜合管理；重視城鎮的外在形象，忽視城鎮整體素質的提高。5、城鎮政府機構龐大，部門之間職能交叉。6、城鎮化過程中的農用土地轉為城鎮土地完全由政府控制，級差收益主要被政府和房地產商瓜分，其中房地產商得到的太多。據調查，在土地收益分配中，農民只得到5%，村一級得到25%，政府及其各部門得到70%.農民得到的補償太少，不足以使其進城定居、就業。城鎮發展是公平環境下的市場選擇的過程，而不是政府決策的過程。綜觀發達國家城鎮化的進程，可以看到，它們很少通過行政手段來維持城鎮發展。因此，推進城鎮化進程，就必須改革傳統的等級化的城鎮行政管理體制，減少多層次的行政管理格局。一是要對已經形成規模的小城鎮下放權限，同上級政府合理劃分事權，建立相對完善的精干高效的管理體制，減少中間管理層次；二是在合理劃分事權的基礎上實行分稅制的財政體制，建立小城鎮獨立的一級財政；三是按照"小政府、大社會"的方式，設置城鎮政府機構，重點解決管理權限的劃分。
三、創新金融服務，改善農村信貸
目前，農村信用社已經成為農村金融的主力軍和聯系農民的金融紐帶，農民從事簡單再生產的信貸資金需要基本能得到滿足。但是
，農村金融服務整體上還是不能滿足農村經濟發展特別是產業結構調整的需要。農民從事生產經營的大額資金需要，尤其是產業結構調整中發展科技含量高、附加值高的生產所需要的資金，由于信用社資金有限，還不能得到滿足。當前發展農業的資金方面存在的主要問題是：1、農村金融體系不健全，缺乏向農村的"輸血機制".農村金融機構的職能定位需要進一步明確，特別是農業發展銀行和農村信用社。農村信用社還承擔一些政策性業務，影響了其職能的發揮。2、農村資金外流嚴重，影響農村資金的供應。一是國有商業銀行在縣及縣以下吸收的存款大部分上調，用于支持大企業、大項目，用于農村的很少。據估計，每年從這一渠道流出農村的資金有2000-3000億元，占商業銀行農村存款的80%左右。二是郵政儲蓄從農村吸收了大量存款，不但只存不貸，而且上存人民銀行的利率是商業銀行的2倍，刺游了郵政部門吸收存款的積極性。郵政儲蓄上存利率高與郵政部門利用郵政儲蓄收益彌補經營虧損有關。2001年末，郵政儲蓄機構存款余額5911億元，其中縣及縣以下的存款余額3781億元，這些資金直接流出了農村。3、對農村金融機構的支持政策不夠。農村信用社吸收的資金大部分是農民的儲蓄存款，成本較高，而投放的貸款大部分是農業貸款，風險較大，收益率低，因此，農村信用社的盈利能力十分有限。很多國家都對這類機構給予免稅政策，以體現支持農村和農民。但是，我國的農村信用應仍需繳納高額稅收，政府在財政、資金等方面的支持也很不夠。4、國家對農業資金支持水平低。據世貿組織資料顯示，我國農業生產者補貼等值和國內綜合支持量（AMS）均為負數。5、農戶新增投資中，用于農業的比重明顯偏低，表現出強烈的非農化傾向。針對以上問題，可以采取的主要措施，一是組織創新。要深化農村金融組織體制改革，明確界定農業發展銀行、農業銀行和農村信用社的職能，充分發揮政策金融、商業金融和合作金融的作用。農業發展銀行要改變目前"收購銀行"的專業性政策銀行現狀，增加其政策性金融的綜合支持功能。成為支持農村產業化的主導銀行，支持農村全面發展的開發銀行，引導商業銀行和合作金融的資金流向。農村信用社要因地制宜地改革組織方式，重點支持農戶發展生產和經營。二是制度創新。一方面要建立農村資金用于農村的機制，包括：充分發揮農業發展銀行發行金融債券籌集國內外資金，用于支持農業發展的資金能力。改革郵政儲蓄制度，降低郵政儲蓄資金轉存中央銀行的利率，并通過再貸款機制將郵政儲蓄在縣及縣以下吸收的資金返還農村使用；在農村吸收資金的各類商業銀行也要安排一定比例的資金用于支持農村發展；放開農村信用社存貸款利率，提高農村信用社吸收農村資金的能力。另一方面要對支農資金實行優惠政策，比如減免農業發展銀行、農村信用社稅收。三是業務創新。農業發展銀行要恢復種子貸款、林業貸款、農業綜合開發貸款、扶貧貸款等業務，開辦小城鎮建設貸款業務，農村票據交換業務，滿足農村經濟全面發展的資金需求。農村信用社業務種類少，不能滿足農村發展和農民的需要，也降低了自身的實力，原因在于存在著對農村信用社業務發展的歧視性規定。應當允許農村信用社財政性資金、社會保障資金、證券客戶交易保證金等的存款業務；允許農村信用社辦理銀行卡等結算工具，為農民提供及時便捷的服務；允許農村信用社開辦證券、保險等業務。
四、完善農村稅費改革，實行財政轉移支付
農村稅費負擔重。從1994年到1999年，全國農民人均純收入年均增長了12.6%，而農民人均承擔的各項農業稅、提留統籌費、社會負擔和兩工（積累工和義務工），卻分別增長了12.7%、10.3%、29.3%和1.9%.此外，農民負擔還出現了越來越復雜化、隱性化的趨勢。雖然農村稅費改革取得了一定成效，從安徽、江蘇等地的試點看，減負率一般在20%以上，但是，與發達國家比較，我國農民的負擔仍然比較重。我國可能是世界上唯一對農業和農民征收高額稅收的國家。發達國家中的主要農產品生產國不僅不向農民征收稅費，反而給予直接補貼。美國、歐盟對農民的補貼攤到每公頃耕地上分別為100-150美元和300-350美元；而我國的農業稅費攤到每公頃耕地上，約為100-150美元。這一正一負之間，每公頃的收入就相差200-500美元。我國農戶的經營規模本來就小，處于很不利的競爭地位；過重的稅費負擔進一步削弱了我國農業的國際競爭力。另外，我國對農民的支持政策的方式很不合理，效率低下。主要是國家花費了巨額的財政支出，對糧食流通環節進行補貼，農民得到的好處是間接的，并不明顯。更進一步講，這種補貼方式在我國加入WTO后效果會更差，因為保護價將使國內價格維持在較高水平，從而使進口糧食有利可圖，使進口配額得以實現。這時，國家花費在糧食流通方面的高額補貼，在實質上將部分地轉變為對國外農民的補貼。所以，要減免農業稅費，同時改革我國對農民支持政策的方式，從對流通領域的支持轉變為對農民的直接支持。減免農業稅費的具體方法有兩種：一是在已經進行稅費改革的地方按比例減稅。即首先根據國家財力確定直接補貼額，再根據直接補貼額與農業稅的計算基礎（常年產量與規定價格）確定直接補貼率，然后在農業稅率中減去直接補貼率即為實際需要征收的農業稅率。假如，稅費改革后的農業稅率是7%，如果直接補貼率確定為4%，則只需要征收3%的農業稅。隨著國家財力的增強，可逐步增加補貼強度，相應降低農業稅率。二是在沒有進行稅費改革的地方按稅費項目減免?？砂凑障群蟛襟E，分別取消現行的農業稅、農業特產稅和屠宰稅；再取消教育費附加等。在這兩種方法中地方政府由于農業稅費減少而減少的財政收入，由上級政府的轉移支付彌補。也就是說，國家的補貼并不直接發放給農民，農民實際上得到的直接補貼是農業稅費的減少。這兩種方法極為便利和有效，在操作上不需要增加成本，而且國家每拿出一元錢都直接為農民所獲得，補貼效率高。上述稅費改革方案也具有財力上的可行性，因為2001年國家就增加財政收入近3000億元，而農民的稅費負擔總額不過1200億元左右。但是，由于2002年中央財政安排150億元支持農村稅費改革的專項資金規模已定，轉移支付的規模有限，上述改革方案不大可能立即實施，但仍然可以作為長期的改革方案。近期可以將農村稅費改革與糧食補貼方式改革結合起來，即：在現行稅費改革方案的基礎上，改糧食保護價收購為直接補貼農民，以農民應得的補貼頂抵應交的農業稅；因頂抵而減少的地方財政收入，由糧食風險基金彌補。這樣做，有利于更好地保護農民的利益，有利于促進農業結構調整，有利于促進國有糧食購銷企業改革，有利于全國糧食收購政策的統一和產銷區的銜接，有利于與國際慣例接軌。這樣做，也為上述改革方案的實施找到了資金，不需要政府擴大財政支出；還可以為今后實施更大規模、更大范圍對農民的直接收入補貼積累經驗。開展這項工作的條件已經基本成熟，如農村稅費改革已經有了一定的基礎，當前市場糧食價格比較穩定。據悉，安徽等地在2002年準備試行這種方式。建議在進行農村稅費改革的地方推廣這種方式。
目前，我國的縣級財政尤其是鄉鎮財政面臨著嚴重的問題，不僅影響了基層政府的正常運作，也使基層政府無力提供充足的公共產品，還加重了農民的負擔?？h鄉財政擺脫
不了困境，農村稅費改革是很難推進的，從根本上減輕農民負擔的目標也是很難實現的。因此，應當把解決縣鄉財政困難列入國家宏觀決策的重要議事日程。一是要完善財政轉移支付制度，保證貧困縣域的基本供給需求；二是加大對部分貧困縣域基礎設施建設的投入，改善其投資環境；三是進一步完善分稅制，可增加中西部地區縣級增值稅的留成比例；四是減少和取消各種基金，減少上級財政對縣級財力的集中。例如，中央和省都建立了水利基金、糧食風險基金等一些基金，從縣級拿走了大量資金，應當縮小規?；蛉∠?/p>
教育支出是鄉財政支出的"大頭".為保證農村義務教育不受農村稅費改革的影響，中央決定進一步完善農村義務教育管理體制，特別是明確了縣級政府對本地農村義務教育負有主要責任，要求教師工資由縣級政府統一發放。但基層干部普遍反映，由于縣級可用財力少，這樣做并不能真正解決拖欠教師工資問題。而且，縣發放教師工資的錢還是來自鄉，鄉的錢主要還是來自農民上繳的稅費，最終還是主要依靠農民辦農村義務教育。所以，還必須進一步調整和完善農村義務教育的管理體制和投入機制，建議：第一，農村中小學教師工資改由中央、地方各級政府共同負擔，由縣統管。我國農村中小學教師約690萬人，按每年人均工資7000元計算，全年共需要483億元。中央和地方各負擔多少，可視地方的財力而定。總體上講，中央和地方政府承擔的比例可以定為5：5，即中央財政承擔約240億元。就中央財力情況而言，應該是可以承受的。這些年來，中央財政在農村義務教育方面欠帳較多，現在是增加中央財政對農村義務教育投入的時候了。
第二，重新核定農村中小學公用經費的最低支出水平，設立學?；▽？?。農村中小學運轉所必需的公共經費，應主要由縣鄉兩級政府財政安排。目前，學生家庭承擔的公共經費的比例偏高，要逐步降低。對國定貧困縣的農村中小學生，逐步實行免費提供教科書的制度，所需資金由中央和省級財政統籌解決。對農村中小學實行寄宿制的，要提高對困難學生的助學金標準。為解決農村中小學危房問題，國務院決定在2001年和2002年共安排30億元專項資金，用于中小學危房改造。由于每年都要自然產生一些危房，為確保農村學校危房問題及時得到解決，國家在該項工程實施完成后仍應按每年15億元保留此項資金；同時，推動省、市、縣將農村中小學校舍必需的建設與維修納入各級政府的基建計劃，設立學校基建?？?，從而形成一種有效的投入保障機制。
第三，實行農村稅費改革后，中央應確定一定比例的稅收專門用于農村教育。農村稅費改革后，農村教育費附加和農村教育集資將被取消，現行的農村義務教育投入體制將發生重大變化。一些縣、鄉鎮的財力將有較大幅度下降。以其目前的財力尚且保證不了教師的工資，稅費改革后義務教育費用不足的矛盾會更突出。因此，在稅費改革中，應以改革前義務教育所用經費為基數，從稅收中切出一定比例，專門用于農村義務教育。
五、通過制度變遷和組織創新，發展農民的市場中介組織和行業協會
農村組織創新的一個方面是培育和發展按農產品分類的行業協會等市場中介組織。各地區現已發展起來的按農產品分類的專業技術協會已具備行業協會的雛形，可加以引導和扶持，使之成為地區一級甚至全國層面的農產品行業協會，它們將在信息傳遞、技術服務、市場營銷和對外維護中國農民合法權益等方面發揮重要作用。
農村組織創新的另一個重要方面是促進農民自己的農用生產資料購買及農產品銷售和加工方面的合作組織的形成。通過組建農民的合作社，可以提高農民進入市場的組織化程度，使千千萬萬的農民以較低的成本整體進入市場，成為市場經濟的主體，這將是深化農村改革、實現農業和農村經濟第二次飛躍的一個重要的突破口。農民自己的合作經濟組織與行業協會一樣，將是政府有關部門在國外進行農產品貿易談判時持有的一個頗有份量的砝碼。
建議盡快制定《合作社法》。合作社如不具備合法性，就根本談不上在市場競爭中成為一支抗衡力量，也談不上增強農民自身的談判地位。在國家短期內不可能出臺《合作社法》的前提下，地方政府可采取變通的方式，地方性的法規，促進當地合作社的發展。地方政府除了核準合作社的登記注冊外，還要配套出農民專業合作社的示范章程，明確合作社的質的規定性，界定合作社的內涵、外延及內部組織結構、管理機制等，這樣各類合作組織即可"對號入座"，打破原來的部門界限，在統一的制度規范和名稱下整合起來。
從長遠來看，發育農民作為市場經濟主體的各種新型組織形式，最后組成由政府有關部門、涉農企業、農民生產者組織、貿易部門等方面代表參加的各種產品的銷售理事會，從而由各方利益代表與政府一起決定農產品的生產布局、結構和數量，農產品的進出口貿易的大政方針，這將是中國農業走向世界的必由之路，也是應對加入WTO挑戰的治本之策。
六、實施分類指導，堅持扶貧濟困
近年來，我國的農村貧困問題出現了一些新趨勢：一是在國定貧困縣貧困人口養活的同時，非貧困縣的貧困人口增加；二是長期性貧困人口減少而暫時性貧困人口增加；三是與生態環境惡化相關的貧困人口減少而與基本生存費用上漲相關的貧困人口增加。同時，由于以往的扶貧側重于降低貧困發生率，減少的貧困人口多屬于貧困程度較輕的群體，留下的長期性貧困人口往往是貧困程度較重的群體。
農村貧困人口的一個顯著特征是欠缺就業和創業能力，在我國加入WTO后，其就業和生存的環境更加嚴峻。因此，必須以緩解現時的貧困和預防未來的貧困為目標，及時調整農村扶貧戰略：首先，繼續實施投資性扶貧計劃，即投資于對貧困勞動者的市場經濟知識的培訓和技能培訓，提供技術推廣、信貸及經營咨詢服務；投資于能夠為貧困人口創造就業機會的公共工程。其次，加強補救性扶貧計劃?，F有的鄉村救濟救災系統對遭受突發性打擊的家庭進行緊急救助的能力較弱。如果沒有補救性的措施幫助受打擊的家庭渡過難關，這些家庭可能會陷入長期性貧困。再次，盡快著手實施預施性扶貧計劃，加強對鄉村孕產婦保健，兒童營養、照料、保健和教育的公共投資。現在就在這些環節上采取公共干預行動，必將起到有效防范和減少未業貧困的作用。最后，精簡政府層次，改善地方政府的治理結構，懲治和防范扶貧項目執行過程中的腐敗行為，為有效緩解貧困提供制度保證。同時針對東、中、西不同地區的經濟發展狀況，實施分類指導。引導東部經濟發達地區農民面向國內外市場調結構，帶動中西部發展并為之騰出市場空間；幫助中部地區立足本地比較優勢，大力發展養殖業和農產品加工業，為農村勞動力外出務工創造良好的外部環境；扶持西部欠發達地區有效利用本地資源，努力拓展特色經濟，加大中央財政轉移支付力度，強化東西互助，堅持開發式扶貧，培育新的經濟增長點。
