韓國自貿區的發展邏輯
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摘要：文章通過對韓國自貿區的發展歷程、現狀及未來發展趨勢進行梳理，借鑒了區域經濟學的分析框架，從法學與歷史學的角度研究了韓國的國家經濟發展戰略與產業發展規劃對韓國自貿區發展的影響，研究認為自1962年以來，韓國政府明確而清晰的國家經濟發展戰略對其自貿區的發展提供了重要支撐，進而成功地推動了韓國產業結構的轉型升級，促進了韓國長期的經濟增長。針對中國自貿試驗區的發展現狀，文章提出應盡快將自貿試驗區更名為自貿園區并構建“中央政府-自貿園區”的兩級管理機制、設立《中國自由貿易區管理法》以及由政府主導推動自貿區建設的政策建議，以期通過對韓國自貿區發展邏輯的研究，為中國自貿試驗區提供發展啟示。
關鍵詞：自貿區；國際貿易；貿易壁壘；金融危機
一、引言
隨著英國脫歐、美國退出TPP，國際貿易保護主義抬頭的趨勢明顯。金融危機的影響仍在持續，世界主要經濟體的經濟增長緩慢，世界經濟整體復蘇的不確定性增強。“一帶一路”與國際產能合作的和平發展倡議在國際上得到廣泛的響應，但當前“走出去”更多體現在對基礎設施、能源與資源等方面的施工及投資上，中國產業資本通過技術、管理與標準的優勢，走出國門開展國際產能的合作尚需時日。隨著國際貿易保護主義的抬頭，以美國2012年BIT范本為代表的高標準國際貿易規則的影響力不斷擴大。鑒于中國自貿試驗區的發展現狀，可以預見2017年，中國商品的出口將面臨更大的壓力，國際貿易將面對更強的壁壘。國內方面，根據2016年第四季度的經濟數據，雖然國內經濟顯示有反彈跡象，但內需疲軟的狀況尚未改變，供給側改革有待深化，部分產能結構性過剩的跡象仍然較為明顯。為主動適應國內外經濟形勢的變化，2013年，中國正式開始了自由貿易試驗區（以下簡稱自貿試驗區）建設。歷經3年的發展和實踐，自貿試驗區逐漸成為擴大國際貿易，融入世界經濟一體化進程的重要平臺。中國的自貿試驗區數量不斷擴大，至2016年已達到11個，涉及11個不同的省市（2016年8月31日，國務院正式公布在遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、山西等7省市設立第四批自貿試驗區。）。但在實際的調研中發現自貿試驗區在如何充分發揮中國在資本、技術、管理、產業、政策等方面的優勢，深度融入世界經濟貿易一體化進程，有效推動對自貿試驗區的發展依然面臨眾多的挑戰。自貿區或自貿園區的概念在不同國家、不同的文件中有不同的表述，如對外貿易區、自由區、關稅自由區、出口自由區、自由出口區、出口貿易區、經濟自由區等，但主要特征及內涵具備一致性，所以文章采用了四種表述，自貿園區、跨境自貿區、自貿區與自貿試驗區，其中自貿園區特指國內自由貿易區，即FTZ；跨國自由貿易區特指FTA；自貿區作為一種籠統的表述，含自貿園區(FTZ)和跨國自貿區(FTA)兩種概念；自貿試驗區是特指中國上海、天津、福建與廣東四個自由貿易試驗區。韓國的自由貿易區（以下簡稱自貿區）始于上世紀六十年代的出口加工區，在發展的過程中逐漸演變為自由貿易區，并在推動韓國的國際貿易發展、引導韓國產業轉型的過程中發揮了關鍵作用。作為中國的近鄰，韓國與中國廣東在經濟總量上相當，在地理環境、文化背景、資源、海域交通條件、人口密度以及產業結構等方面有眾多相通或相似之處。由此可見，研究韓國自貿區的主要目的是借鑒其發展經驗，為我國自貿試驗區的下階段政策修訂提供政策建議。
二、自貿區的演進路徑———國家發展戰略的選擇
在過去50多年時間里，韓國政府在不同的歷史時期，分別制定了明確的經濟發展戰略，主要包括進口替代、出口增長、重化工業化、技術立國與區域經濟一體化等。在這個過程中，韓國通過擴大國際貿易、引進國際直接投資(FDI)，構建現代的產業體系，不斷推進產業轉型升級。自貿園區的發展也完成了從出口加工區到跨國自貿區(FTA)的蛻變過程。
1、韓國國家發展戰略的推進路徑朝鮮戰爭結束（特別是1957年）以后，韓國的地緣政治地位作用下降，美國的援助減少，這迫使韓國必須通過發展“自主經濟”手段來提高國民生活水平。經過近60年的時間，韓國逐漸從一個貧困落后的農業國家發展成為東亞的經濟強國，并在眾多產業領域處于國際領先地位，大力發展自貿園區是韓國最為重要的經濟手段。在這一過程中，韓國政府所面臨的國內外政治、經濟環境、發展環境都發生了很大的變化。在1960-2008年間，韓國歷任14位總統或總統，政局多次動蕩、政府頻繁更迭；國際上，韓國多次世界性金融危機的沖擊，如1971年美元危機再次爆發，布雷諾森林體系崩潰；1973年與1979年兩次石油危機；1997年亞洲金融危機等。尤其是1997年的亞洲金融危機，為韓國造成了嚴重的經濟后果，使得韓國的GDP從1996年的6034億美元，跌至1998年的3764億美元，同比下降超過37%。雖然在發展的過程中韓國政府面臨各種挑戰，但通過十個“五年計劃”的制定與實施，韓國政府不僅明確了國家的發展戰略、擴大國際貿易、經濟表現出足夠的發展彈性，而且產業結構在政策的引導下不斷由低端向高端層級推進（詳見表1），產業結構成功轉型。在這個過程中，韓國的自貿園區發展政策脈絡清晰，邏輯性與延續性得到了充分的體現。韓國“政府主導下的市場經濟”發展模式取得了巨大的成功，但也受到長期有效性的質疑。在亞洲金融危機與2007年的次貸危機中，韓國經濟面對經濟危機時表現出應對乏力的一面，但在經過危機后，又迅速恢復增長。1997年的亞洲金融危機后，韓國僅用了4年時間其GDP再次超過1996年，2000年其經濟增長率達到10%，而從較長的時期來看，韓國的發展幾乎沒有受到任何經濟危機的影響，間接證明了借助國際貿易發展經濟的政策有效性。在1960-2015年的55年時間里，韓國GDP增長超過350倍，人均GDP增長接近250倍，而世界同期GDP僅增長54倍，人均GDP增長為22.5倍。同時，縱觀發展歷程，國家發展戰略對韓國經濟的影響是長期的、持續的，這一趨勢至今尚且沒有止步的跡象。從2000-2015年，韓國的GDP增長了2.45倍，人均GDP增長了2.55倍，而同期世界僅增長了2.21倍、1.84倍。以上數據均來自世界銀行數據庫(http：//date.woridbank.org.cn/)，采用1960-2015年的數據。
2、韓國自貿區轉型的兩個契機加工區向科技型自由經濟區、自由貿易園區(FTZ)再向跨國自貿區(FTA)的兩次重要的轉型。（1）第二次石油經濟危機雖然在國際上自由貿易區的設置由來已久，但上世紀六十年代末，韓國政府對自由貿易區的政策使用顯然仍處于嘗試期。韓國第一個真正意義上的自由貿易區是馬山出口自由區，成立于1970年1月。第一次石油危機對韓國經濟的影響有限，其經濟增長率仍維持在8.5%左右。但韓國政府卻以此為契機，將自由貿易區作為政策實施的突破口，調整產業政策，重點發展重化工業化產業，進一步強化其在國際貿易中的優勢。1979年的第二次石油危機沉重打擊了嚴重依賴國際貿易的韓國經濟，其增長率從當年的6.4%降至1980年的-6.2%。其原因是發達國家的貿易保護主義抬頭，直接影響了韓國的出口，其國際貿易總額快速下降。其中最主要的原因是：當時韓國的產品在質量與性能上無法與西方發達國家相媲美，同時面臨發展中國家在產品價格上的競爭。石油危機的破壞性影響使得韓國政府意識到必須通過加快技術革新、推動產業結構升級、提高產業技術水平，以減少對進口能源的依賴。1987年韓國政府明確提出了“技術立國”的產業結構升級戰略，韓國自由貿易區在實施產業結構升級戰略的基礎上進一步推動從勞動與資本密集型重化工業向技術密集的高科技產業轉化，使其成功由出口加工區轉型至科技型自由貿易區。（2）中國加入WTO2001年11月，中國正式加入WTO為三星、現代、LG等科技型企業提供了巨大、穩定的消費市場與經濟發展腹地，韓國的產業資本也從單純地注重國際貿易轉向國際貿易與跨國投資并重。在2003年提出的未來五至十年的中長期發展戰略，韓國政府明確建設東北亞經濟中心，并審批通過了“FTA戰略路線圖”。在產業政策上，韓國政府強調重點發展智能機器人、生物科學、信息工程等十大引擎產業，以進一步提升韓國的產業發展水平與產品的科技含量（詳見表2）。在此期間，自貿區相關政策的有效實施使得韓國GDP有所提高，經濟福利得到有效改善，其傳統的造船、汽車等產業持續保持領先，先進的制造業、新能源及金融服務在內的現代服務業等新興產業快速發展，國際經濟影響力不斷擴大。韓國自由貿易區的發展重點也由綜合型高科技園區與經濟自由區轉向跨國的自貿區。
3、韓國自貿區發展的內生動力在經濟發展戰略與產業政策的持續推動下，上世紀九十年代后，韓國自由貿易區在政府主導的發展模式的支持下逐漸具備了自我發展、自我推動的能力，韓國大型高科技企業通過不斷地擴大國際貿易與跨國投資，向跨國型高科技企業轉型，韓國自由貿易區的發展戰略也隨之從自貿園區(FTZ)向跨國自由貿易區(FTA)轉變。（1）自由貿易區的概念內涵不斷充實，外延不斷拓展，發展理念不斷更新韓國自由貿易區的概念從“出口加工區”開始，并受到國家“出口增長”和“重化工業化”的戰略推動，上世紀七十年代中后期，在政府的產業政策與金融體系的支持下，韓國已經逐步構建了完整的現代產業體系。在這期間韓國收益不僅包含經濟，還包含了自貿區其它經濟領域或地域的福利外溢。在此過程中自貿園區的概念內涵不斷豐富，其表述也從出口加工區、經濟自由區、國際自由都市逐步改述為自由貿易區，但其核心是發展出口創匯型外向經濟，利用“境內關外”的管理模式，采取各種方式服務于出口并吸引高科技企業及海外直接投資(FDI)，通過推動國際貿易服務國內經濟建設，故均屬自由貿易園區(FTZ)概念。此外，韓國的自由經濟區(FreeEconomicZone)及國際自由都市(FreeInternationalCity)，如2003年成立的仁川自由經濟區、2006年的濟州特別自治區等都是采用與國內其他區域差別化的管理制度，目的均是為改善外商投資環境、發展國際貿易而特別設立的區域，雖然和自由貿易區在設立目的上并不完全相同，但建設的內容與功能多為相似或相同。（2）轉變發展理念，確立經濟實力范圍，實現區域經濟一體化與跨國合作2000年以后，受到歐盟及北美自由貿易區等跨國自貿區的影響，韓國政府的經濟發展理念從發展國家貿易轉向建立在全球確立自己的“經濟勢力范圍”，強調區域經濟一體化與跨國合作。2003年，審批通過的“FTA戰略路線圖”標志著韓國自貿區的發展也進入第二階段，從重點發展國內的自貿園區(FTZ)向跨國自貿區(FTA)的轉變。截止2015年1月份，與韓國已簽約生效國家2011年GDP占世界GDP總量的60.4%，已簽約生效國家及已結束談判尚未生效國家2011年GDP占世界GDP總額的71.4%，貿易額占世界總貿易額的83.8%（詳見表3）。
三、自貿區的管控體系與特點
1、中央政府主導下的自貿區管控模式為保證國家的經濟發展戰略與經濟發展政策執行的一致性，在管控體系上，韓國在中央和自貿區兩個層面構建了自貿區的發展管控模式與政策法規體系；在產業政策的實施上，韓國中央政府直接通過財團實施其制定的產業發展計劃，以確保產業政策實施的快速與有效性。（1）自貿區管轄權的機構設置和職能劃分中央政府對自貿區的管轄權主要體現在管理機構的人事權任命與自貿區法律制度架構的頂層設計上。首先，自貿區管理機構作為中央政府的排出機構，其主要領導的任命權在中央政府。其次自貿區的管理權體現在落實中央政府關于財稅、金融、貨幣等政策，并負責自貿區內的法規制度的制定與自貿區的運營管理。其次，國家層面，不僅負責自貿區的認定和關稅、國際貿易等，而且明確了自貿區管理的法律體系，如韓國的《關于自由貿易區的指定及運營的法律》作為上位法明確規定在自貿區范圍內，《關稅法》、《對外貿易法》等是其特例與補充。1999年12月韓國政府進一步修訂了《自由貿易區指定與管理法案》，明確中央政府對自貿區的設立、行政首長的任命、土地及海岸資源的收儲與審批、基礎設施的投資、融資等方面的管轄權，法律體系中管理邊界更加明確。最后，中央政府授權下的自貿區管理機構，根據自貿區既定的發展目標，制定自貿區的管理條例，并代表中央政府對自貿區行使運營管理權。如大田大德谷高新區的《大德研究園區管理法、執行令、實施法規》和《對于進入大德研究園區企業的審核辦法》等，其中僅涉及土地出讓金補助、開發商選擇、部分稅收優惠及租金減免等扶持政策。（2）產業政策制定與實施對于韓國而言，上世紀七八十年代是產業政策的集中決策期，各種支持政策密集出臺，并成功地奠定了韓國產業發展的基礎。但為了更加有效地執行中央政府制定的經濟發展規劃，韓國政府采取和大型企業合作，直接指導企業進行實施的方式。美國哈佛大學教授德懷特?E?帕金斯這樣描述韓國當時的情景：總統辦公室規劃和確定整個重工業行業應該如何發展，并把規劃細化到每一間工廠的規模，然后總統辦公室和財團的領導們商討并決定由哪一家財團去執行這個國家計劃。就這樣總統和一個由幾十個專家、學者組成的委員會能夠對工業企業的發展直接指導。雖然不確定經濟學家研究韓國經濟的發展模式是否僅僅是個例，而不具備普遍的可復制性，但無論從經濟效果或是從產業發展效率而言，其發展模式無疑是成功的。
2、自貿區發展的特點從世界范圍來看，雖然因統計口徑的不同，在相關文獻上世界自貿區的總數量表述有明顯的不同，但成功的自貿園區具有一定的共性，不僅要具備區位優勢，而且要具有良好的基礎設施、寬松的政策投資環境、充沛而優質的勞動力資源與廣闊的經濟腹地等基本條件。在自貿區的建設初期，良好的基礎條件可以聚集產業，凝聚資本與人才，推動產業與貿易的發展；構建自貿區內生性發展動力，促進產業轉型升級。但除此之外，韓國自貿區的成功依然存在必然性與合理性。（1）清晰而明確的經濟發展戰略對韓國自貿區的發展發揮了重要的引領作用前文提到，韓國經濟是“政府主導下的市場經濟”發展模式，其優勢在于：一方面可以通過市場對生產要素進行有效配置，提高資源的配置效率，促進經濟發展；另一方面可以通過不同的產業支持政策，引導產業的發展方向，擴大國際貿易。科技創新推動產業升級，通過產、市場與研發形成良性互動，支撐了自貿區的發展。韓國自貿區的發展邏輯關系如圖1所示。（2）自貿區管理體制的有序與高效是決定其成功發展的關鍵區域經濟發展的模型中，高效的行政管理機制是核心要素之一。在國家與自貿區兩個層面構建完善的法律與管理體系，提高了行政高效率、降低了產業企業的運營成本。韓國的釜山港是世界上通行效率最高的自由港之一。韓國將世界主要經濟體作為經濟發展腹地，通過大力發展國際貿易支撐了自貿區的發展；通過管理、人才、資本等要素的外溢效應支持了自貿區周邊區域的發展，形成了良好的經濟發展環境，有序而高效的管理無疑是其成功的關鍵因素。（3）高端人才的儲備與培養體系為自貿區提供了持續不斷的發展動力韓國自貿區的成功發展最重要的經驗之一在于其對人才的重視。韓國政府通過擴大對基礎學科投資，建立并完善專業人才培養機制；建立中長期人才需求的預測，對高端人才有計劃的進行儲備或培養，使得人力資本的積累成為支持自貿區發展的重要源泉之一。持續人才引進計劃的實施與相互的培養機制，提高了自貿區的產業創新能力，增加區域經濟收入，提升自貿區的效率，推動了產業發展與轉型升級，為自貿區的發展提供了智力支撐。
四、對自貿試驗區的發展啟示
借鑒韓國自貿區發展的成功經驗，結合我國自貿試驗區的現狀，提出如下啟示：
1、建立“中央政府-自貿區”兩級的自貿園區管理體系自貿試驗區承擔著探索“擴大開放、深化改革”的國家戰略任務，涉及區域經濟未來的發展布局，而地方政府側重關注的是區域經濟的協調發展，在這一問題上中央政府與地方政府的利益并不一致。而自貿試驗區又具有一區多地的特點，跨越了不同的行政區域，自貿試驗區管委會作為地方政府的派出機構，即難以有效承擔起自貿試驗區的國家戰略任務，也難以跨區域對地方政府進行有效協調，這將使得自貿試驗區的發展面臨較大制約。在自貿區管理體系方面，建議盡快將中國自由貿易試驗區更名為中國自由貿易區，設立“中央政府-自貿區”的兩級管理架構，由中央政府直接任命自貿區行政長官，并對其進行績效考核，以保證國家發展戰略目的的通達性與可執行性。
2、制定《中國自由貿易區管理法》現階段，各地對自貿實驗區實施管理的依據是國務院審批《自由貿易試驗區管理辦法》以及地方政府出臺的相關文件，上位法尚待完善。中國自貿試驗區的實踐基于“境內關外”項下的“負面清單”管理與制度創新，根據現行的法律體系，其商務活動仍需與自貿試驗區外執行的民商法、經濟法等法律法規對接，并按一般行政法對自貿試驗區實施行政管理，這使得自貿試驗區管委會的管理難度加大，而且作為地方政府的派出機構，自貿試驗區管委會的管理權限受到地方政府的影響與制約較大，難以充分發揮其管理職能。在相關法律體系構建方面，建議盡快研究出臺《中國自由貿易區管理法》，并授予自貿區管委會應有的準立法權、準司法權以及相應的行政管理權；調整不同法律與之相矛盾或不一致的條款，以健全自貿區的法制保障體系，保障其在經濟全球化的背景下更為良好運轉。
3、自貿區建設前期的基礎設施由政府主導（或由政府購買服務）自貿試驗區的區位選擇涉及國家未來發展的空間布局，其基礎設施與公共設施的建設需要滿足未來發展的需要。近期財政部熱推PPP模式，各地方政府也期望通過引導社會資本參與自貿試驗區投資建設，以期望快速形成形象。自貿試驗區的建設也是一項長期的復雜工程，是承載未來國家經濟發展戰略的重要載體，在交通基礎設施等硬件工程及通信、電力等軟件設施都需要為來來發展預留空間，但民營資本的逐利性使其更加重視短期收益，過于強調自貿試驗區的商業化運作，并由民營資本主導完成投資，反而會存在增加社會總成本的風險，而且政府主導自貿區的投資，可以增加產業資本的信心，撬動社會資本的投入，加快產業集聚與人口聚集。對于自貿區建設的投資主體，建議對自貿試驗區投資強調政府投資主導，兼顧政府投資與民營資本投資的平衡，既要強調短期的收益，也要關注長期利益。在自貿試驗區的建設過程中，政府要強化對質量、進度和建設標準的管控，主導建設進程，合理控制社會資本的逐利性，保障自貿試驗區的平穩有序發展。五、結論社會發展階段的不同，文化背景與經濟結構的不同，自貿區發展的成功經驗與失敗的教訓亦不盡相同。文章圍繞韓國自貿區的發展背景，對韓國自貿區的發展歷程、管理機制、成功邏輯進行了歸納，對自貿區發展過程中國家經濟發展戰略的作用進行了總結，針對中國自貿試驗區的發展現狀，文章提出了應盡快將自貿試驗區更名為自貿園區并構建“中央政府-自貿園區”的兩級管理機制、設立《中國自由貿易區管理法》以及由政府主導推動自貿區建設的政策建議。作為深化改革、主動融入世界經濟一體化的重要平臺，中國自貿試驗區建設是一項系統工程，對社會經濟發展影響較大，需要大量的理論研究與案例研究，當前階段，國內對自貿區的研究多集中于政策分析、建設意義與制度的創新分析等方面，希望通過文章的研究能夠推動對國際成功自貿區的發展經驗總結，促進中國自貿試驗區的發展，為研究自貿區的發展提供一定的借鑒與參考。
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作者：尹軼立，劉澄 單位：北京科技大學東陵經濟管理學院
