京津冀區域環境協同治理立法機制

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摘要：京津冀區域環境協同治理是實現京津冀區域一體化的基礎，是京津冀區域實現可持續發展的前提，對推動美麗中國的建設具有重要意義。而法律、法規作為一種強制手段可以有效地推動區域環境與經濟的發展，對于區域環境協同治理中產生的標準不統一、政策不穩定、缺乏長期性等問題可給出有效的對策。在分析京津冀環境治理現狀以及立法現狀的基礎上，從完善立法原則、立法主體、構建信息交流平臺以及公眾立法參與制度等方面提出建立區域立法機制，同時從制定統一立法、清理現有法規等方面提出完善京津冀區域法律法規的路徑。

關鍵詞：京津冀；區域環境；協同治理；立法機制；協同立法

2014年2月底，中央把京津冀協同發展確定為重要的國家戰略，2016年國家“十三五”規劃明確提出要“推動京津冀協同發展”，同時提出“探索建立跨地區環保機構，推行全流域、跨區域聯防聯控和城鄉協同治理模式?！睘槁鋵崱笆濉币巹潱h境保護部印發了《全國生態保護“十三五”規劃綱要》，在基本原則一部分也提出了把生態系統整體保護作為基本理念。按照山水林田湖系統保護的要求，陸海統籌、上下聯動，打破要素、區域界限，對各類生態系統實施統一保護和監管，增強生態保護的系統性、協同性。目前京津冀區域環境治理已經取得了一定的成效，從空氣污染方面看，天津每年PM2.5濃度的下降比例都在10%，北京2016年PM2.5濃度下降9.9%。但是2016年年底至2017年年初的持續性的長時間的霧霾污染，又讓人們對目前京津冀區域的環境治理產生了質疑。要鞏固治理成果，完善治理機制，就必須利用法律手段，在法治的框架內，最大限度地統一各地市治理環境的法律依據、協調各地市的治理舉措，以取得長期的、穩定的、有效的治理效果。

一、京津冀區域環境協同治理的困境

﹙一﹚行政格局的復雜性導致環境政策的不均衡京津冀區域存在著“三地四府”的特殊格局，北京既是獨立的直轄市又是中央政府所在地，集政治、經濟、社會等多項職能于一身，政治地位的核心性、行政職能的優越性決定了其資源獲取的優先權及政策制定的主導權。而天津作為直轄市是京津冀區域重要的出?？谠谡魏徒洕弦灿泻颖笔o法比擬的優勢。一是資源占有的不對等性。北京作為首都不僅占有大量的權利資源、政策資源以及公共服務資源，而且在環境資源方面北京也享有優先占用權。例如，京津冀區域地處我國水資源十分短缺的海河流域，水資源十分匱乏，京津冀三地多年的平均水資源量不及全國的1%，特別是河北省人均水資源占有量僅為全國平均水平的1/7，屬于嚴重缺水的省份之一。盡管如此，河北每年仍向京津提供用水65億立方米，天津用水的93%、北京用水的80%來源于河北［1］。二是政策制定的優先性。一直以來“保障首都，服務首都”的固有理念，使得河北省在資源配置、行政關系協調等方面處于從屬地位，從而影響了京津冀區域協同發展的順利進行。在京津冀經濟發展水平不均衡、政治地位不對等的背景下，北京的政策制定較少考慮天津和河北的利益。而“保障北京、服務北京”的固有觀念，使得天津和河北即便自身利益受到影響和限制，也會堅決服從和保障首都北京的利益。這樣的行政格局，使得京津冀區域環境在協同治理中很難做到標準統一、政策均衡。

﹙二﹚經濟發展的不均衡性導致環境治理能力的差異一是，京津冀區域經濟發展水平嚴重失衡。2014年，北京、天津人均GDP均超1.6萬美元，而河北僅為6500余美元，不足京津的1/2。北京的年人均GDP是河北省的3倍有余，是張家口、承德地區的4倍甚至6倍以上［2］。二是，京津冀區域整體經濟競爭力較弱。與長三角和珠三角相比，京津冀區域的整體競爭實力較弱，從人均GDP看，京津冀的人均GDP相當于長三角的77%，經濟實力上還存在著一定的差距。同時京津冀區域缺乏核心競爭力，也沒有向長三角、珠三角那樣具有強大輻射效應的中心城市［3］。三是，公共資源配置的不均衡性，導致了北京、天津的“虹吸作用”。京津地區的經濟快速發展，使其在基礎設施建設、教育發展水平、醫療保障水平等方面與河北的巨大差距。從三地擁有的醫療機構數量看，北京有51所三級醫院，約占華北地區三級醫院總數的24%，2013年三地每百萬人口擁有三級醫院數分別為3.2家、2.9家、0.9家，北京是河北的3.56倍［4］。公共資源的配置不均衡，導致優秀的人力資源和社會資本向京津聚集，產生了河北省“大樹底下不長草”的尷尬局面。三地不同的經濟發展水平，對環境污染的評價與環境質量的需要不同，對污染治理的支付能力也不同。

﹙三﹚產業布局的不合理性導致環境污染源不同第一，產業轉移導致污染轉移。隨著城市定位和規劃的調整，特別是污染問題的出現，北京逐漸將高污染的第二產業向其外圍區域轉移。北京在產業發展過程中，隨著治污工程的開展，逐步淘汰工業產業，同時將高污染、低產能的產業向外搬遷。污染的外遷加劇了北京周邊的污染，由于污染物比如PM2.5的流動能力，反而造成對中心城市的疊加污染，加重了區域污染。第二，三地的產業結構差異較大。根據2014年京津冀三地的國民經濟和社會發展統計公報，第三產業占GDP比重北京市為77.9%，但天津只占49.3%，河北占48.2%。而對于高污染的第二產業北京市僅為21.4%，天津則占49.4%，河北占42.6%。三地間產業發展的階段與水平的差異意味著津冀兩地第二產業發展任務重，對煤炭能源的依賴性較強，按照京津冀統一的標準淘汰落后產能的壓力較大。

﹙四﹚生態涵養區缺乏補償性影響了區域協同的積極性一方面，產業轉移和京津對河北的資源索取，加劇了京津冀區域內生態的不公；而環境受益方對環境提供方沒有給出合理的補償，除了中央專項資金外，京津缺乏對河北的橫向補償，造成了區域內“搭便車”的低效率現象。根據《中國環境統計年鑒》﹙2015年﹚，京津冀地區工業污染治理投資完成情況，河北污染治理項目本年完成投資共88億元，天津22億元，北京僅有7億元，河北省的生態治理負擔明顯重于京津兩地。例如2014年3月，持續6天的重污染天氣，石家莊關停企業2025家，直接經濟損失達到了60.3億元。而由于生態治理的外部性，治理結果是京津冀三地受益。另一方面，生態補償的標準不全面，忽略了區域環境的間接損失、地區差異、補償年限等，同時對生態移民的重視不夠。例如，在沙塵暴的防治過程中，為了建成京津的綠色屏障，降低沙塵暴對京津的影響，河北多地開展封山育林、退耕還林以及生態移民等工程。但由于項目對經濟的帶動力小，生態補償標準低，給貧困地區帶來了很大的財政壓力。因此，對于京津冀地區的合作治污而言，利益共享和利益補償制度是提升區域合作動力尤其是欠發達地區的參與積極性的關鍵［5］。

﹙五﹚缺乏區域環境協同治理機制建立有效激勵區域各方積極參與的協作機制，是推動區域協調發展的重要因素。例如，長三角經濟區經過幾年的努力，已經建立起了一套分工明確、管理科學的區域協作機制。包括省級領導的定期會商機制、常務副省﹙市﹚長主持的座談會機制、各地市長參加的協調會機制以及部門和行業間的合作機制。這樣的四級聯動機制有力地推動了長三角地區的一體化進程。反觀京津冀區域的協同治理，仍只停留在聯席會層面，缺乏具體的執行機構和協調機構，進展緩慢，成效不顯著。由于京津冀區域是一個整體的生態系統，環境污染也具有流動性和區域性的特點，因此京津冀區域的環境治理必須從整個系統的站位來籌劃。必須從區域立法、區域執法、區域監督等角度建立完備的制度體系，調動各地環境治理的積極性，實現整個區域的可持續發展。

二、關于京津冀區域環境協同治理路徑的學術研究現狀

﹙一﹚關于京津冀區域協同立法方面的研究常紀文﹙2015﹚提出京津冀生態環境的協同保護需要立法推動，因此，有必要制定《京津冀區域生態環境協同保護條例》或者《京津冀區域國土保護與整治條例》及配套的辦法，從基本原則、法律制度和機制、評判標準幾個方面對如何完善京津冀一體化立法基礎了建議［6］。也有學者從京津冀區域一體化的角度提出構建統一的法制環境，例如，靳志玲﹙2006﹚提出構建京津冀區域性法治環境是京津冀區域各省市共同發展的必然要求，她從法律法規的構建、區域性協調機構的構建以及協調機制的構建三個方面進行了闡釋［7］。馮穎、袁素娟等﹙2014﹚在借鑒國內外區域經濟一體化法制環境構建經驗的基礎上，從立法體制、協作機制、人文環境三個方面推進京津冀區域法制一體化建設［8］。從以上研究可以看出，雖然學者都意識到立法對于京津冀區域環境協同治理的重要性，但是尚缺乏從立法原則、立法機構、法律體系的構建的系統分析，可操作性稍顯不足。

﹙二﹚關于建立京津冀環境聯防聯控機制方面的研究京津冀區域大氣污染聯防聯控是近年來熱門的研究課題，胡愛榮﹙2014﹚從建立京津冀治理生態環境污染聯防聯控工作機制的實際出發，論述了建立京津冀治理生態環境污染聯防聯控工作機制的重要性，強調了建立京津冀治理生態環境污染聯防聯控工作機制應堅持的六項原則，明確了建立京津冀治理生態環境污染聯防聯控工作機制的總體思路，構建了統一規劃、統一評估等京津冀治理生態環境污染聯防聯控工作機制的框架，搭建了兩個平臺，具有較強的針對性和可操作性［9］。屠鳳娜﹙2014﹚提出面對京津冀區域復合型大氣污染問題，應立足于京津冀區域整體發展的視角，從建立合理的區域主體機構、信息共享和監測機制、科技平臺、“五個統一”工作機制、保障機制等方面建立京津冀區域大氣污染區域聯防聯控機制［10］。曹錦秋、呂程﹙2014﹚認為霧霾為主的區域復合型大氣污染是中國目前乃至今后一段時間內所面臨的主要大氣污染問題，而這一問題是我國現行“屬地”特征的環境管理制度無法解決的，故我國現亟須建立跨行政區域大氣污染聯防聯控機制［11］。聯防聯控機制是實現京津冀區域環境協同治理的有效路徑，但聯防聯控機制的建立必須以統一的立法作為基礎，協調現有的行政機構，否則就是空中樓閣?？偟膩砜?，伴隨著京津冀一體化走過的三十多年的進程，學界對于京津冀區域環境協同治理問題的研究，已積累了相當的研究成果。學者們從不同的研究視角出發，采用不同的研究方法，不斷拓展研究范圍，得出了大量有價值的理論。為本論文的研究奠定了堅實的理論基礎，為構建京津冀區域環境協同治理的立法路徑提供了可資借鑒的成果。

三、京津冀區域環境協同治理立法現狀分析

﹙一﹚國家層面關于區域環境協同治理的規定

1.立法規定原則性較強1972年6月，我國第一個跨省市的區域環境協同治理機構“官廳水庫水資源保護領導小組”的成立。隨后，為了加強水域的治理，我國又相繼成立了關于保護黃河流域、淮河流域、長江流域等水域的領導小組［12］。我國正式頒布的最早的環境保護單行法，《海洋環境保護法》﹙1982年﹚和《水污染防治法》﹙1984年﹚都與跨行政區域的水污染防治有關［13］。2002年的《水法》確立了“流域管理與區域管理相結合”的體制；2008年的《水污染防治法》規定了“防治水污染應當按流域或者按區域進行統一規劃”的原則。我國2014年新修訂的《環境保護法》第二十條規定：“國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施。”這是我國環境立法首次明確提出區域聯合防治協調機制，對京津冀區域環境的協同治理給出了方向性的指引，提供法律的支持［14］。2015年最新頒布的《大氣污染防治法》設立專章規定了重點區域大氣污染聯合防治，要求由牽頭的地方政府定期召開聯席會議，按照統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施的要求，開展大氣污染聯合防治，落實大氣污染防治目標責任。這些法律由于其基本法的性質，主要是對區域環境協同治理的指導思想、基本原則的規定，對具體問題尚無明確可操作性的規范。

2.規范性文件缺乏可操作性在實踐中關于區域環境協同治理是由相關部門規章及規范性文件來規定的。例如，環境保護部等九部委于2010年5月共同制定了《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》提出“建立統一規劃、統一監測、統一監管、統一評估、統一協調的區域大氣污染聯防聯控工作機制，扎實做好大氣污染防治工作?！狈治隽藚^域性大氣污染的特征，提出了大氣污染聯防聯控的指導思想和基本原則，但是缺乏具體措施的規定；2012年12月的《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》要求“在全國環境保護部聯席會議制度下，定期召開區域大氣污染聯防聯控會議，統籌協調區域內污染防治工作”；2013年6月的大氣污染防治“國十條”提出“建立區域協作機制，統籌區域環境治理”；2015年4月的《水污染防治行動計劃》專門對京津冀、長三角、珠三角區域主要指標、整改期限做了特殊規定，同時提出了“實施跨界水環境補償”，建立跨界水環境補償機制，開展補償試點等等。以上規章和文件均提出了區域環境協同治理，聯防聯控的管理模式，其仍存在缺乏具體指引、忽視區域內各地方的差異性等問題。

3.相關司法解釋不完善2014年最高人民法院的《最高人民法院關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》，在有序推動環境資源司法體制改革中提出，探索建立與行政區劃適當分離的環境資源案件管轄制度。結合各地的環境資源案件量，探索設立以流域等生態系統或以生態功能區為單位的跨行政區劃環境資源專門審判機構，實行對環境資源案件的集中管轄，有效審理跨行政區劃污染等案件。

﹙二﹚京津冀區域關于環境協同治理的規定1.京津冀區域協同治理規范為主缺乏立法2008年9月20日，“環渤海區域環保合作組織”經環渤海經濟聯合市長聯席會決定成立，11月《渤海環境保護總體規劃﹙2008?2020年﹚》獲國務院批準。2015年4月，中共中央政治局審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》，提出在生態環境保護方面，打破行政區域限制，聯防聯控環境污染，建立一體化的環境準入和退出機制。2016年，《“十三五”時期京津冀國民經濟和社會發展規劃》﹙以下簡稱《規劃》﹚印發實施，這是全國第一個跨省市的區域“十三五”規劃。《規劃》在綠色發展、建設生態修復環境改善示范區的任務中，提出要強化大氣污染的區域聯防聯控。2.大氣污染防治立法較完善京津冀區域大氣污染是整個區域生態問題中最突出的，因此，為加快京津冀大氣污染綜合治理，2013年9月17日，環境保護部、國家發展改革委員會、工業和信息化部、財政部、住房城鄉建設部、國家能源局六部委聯合印發了《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，提出“成立京津冀及周邊地區大氣污染防治協作機制”，制定了具體目標和重點任務。9月27日，為進一步落實《實施細則》的有關要求，環保護和國家氣象局聯合了《京津冀及周邊地區重污染天氣監測預警方案》，為有關部門結合實際情況及時啟動應急措施提供了技術支持和決策參考。北京、天津、河北三地也分別出臺了《大氣污染防治條例》提出建立京津冀大氣污染防治協調機制。但是京津冀區域環境協同治理長效法律機制的構建中仍存在許多共性問題，需要國家層面立法進行解決。

四、京津冀區域環境協同治理立法機制中存在的問題

﹙一﹚缺乏適宜的指導原則立法原則是構建區域環境協同治理法律機制的基礎，只有選擇適宜的立法指導原則才能建立起協調有效的治理機制。在環境治理基本法《環境保護法》中將“統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施?！弊鳛閰^域環境聯合防治的指導原則。但是這樣大一統的指導原則，忽略了區域內部各地方的差異性，京津冀區域各地經濟發展水平、環境治理現狀以及治理環境的技術水平都不盡相同，一味地強調統一可能會削弱一些區域的治理效果甚至打擊環境治理的積極性，同時影響經濟發展，因此應在制度安排中充分考慮地區的個體差異。

﹙二﹚立法主體不健全雖然京津冀區域在環境治理中已經打破了單兵作戰的管理模式，開展了區域環境治理的寫作，逐步探索構建區域環境管理機制，但現有機制仍不能滿足區域環境治理的需要。首先，區域環境治理缺乏區域政策制定機構，現有的京津冀區域治理政策均由中央機關制定，在政策制定中難免缺乏對各地實際情況的考慮，同時在政策實施過程中也缺乏反饋渠道。其次，各地缺乏區域政策協調機構，負責區域政策向各地方政策的轉化以及各地方政策沖突的協調。第三，現有的聯席會議制度規定不具體，《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》要求定期召開區域污染聯防聯控聯席會議，但《規劃》中對聯席會議機制的規定，一方面不夠具體，既沒有明確參與會議人員的組成，也沒有明確具體的參與部門，這可能會造成各地方實施上的差異性，同時影響聯席會議機制效力的發揮；另一方面缺乏對于工作小組具體職能部門的劃分，影響聯席會議機制的工作質量與工作效率。

﹙三﹚區域立法不完善一是，目前針對區域環境協同治理的立法都只是是原則性的規定，在協同治理的機制建立、治理權限、責任劃分、責任追究、監督方式等方面不僅存在不確定性，也缺乏可操作性。二是，缺乏綜合性的區域環境綜合性立法。目前我國的跨區域環境治理都是分散規定在單行法中，這容易導致立法形式不協調、立法沖突或立法疏漏。三是，缺乏程序法的規定?，F有區域立法多是從管理機制、執法體制等方面加以規定能夠，對跨區域環境污染糾紛的救濟問題較少考慮。四是，區域內具有地方立法權的主體繁多，導致重復立法、立法沖突現象嚴重，加上紛亂繁雜的部門規章、規范性文件眾多，膨脹化現象令人擔憂。

﹙四﹚行政協議缺乏可操作性近幾年，京津冀三地為了促進合作，在環境保護、經濟合作、交通建設等領域簽訂了諸多雙邊和三邊的合作協議。但是行政協議的特點在于只針對政府，對社會、企業、個人不具有可實施性，也不具備強制實施性，導致其缺乏可操作性［15］。

五、京津冀區域環境治理立法協調機制的構建

﹙一﹚立法原則1.區域整體生態利益原則為落實區域環境合作與可持續發展，必須樹立整體生態利益這一可持續發展的法律思想。如前文所述，在京津冀區域環境的治理過程中，京津處于核心地位，河北則承擔著“護城河”的責任。一方面污染嚴重的企業遷到河北，另一方面為了保障京津的用水限制了河北部分地區的發展，此種此消彼長的治理方式不能改善京津冀區域整體的環境。因此，在京津冀區域環境治理中要以區域整體利益為原則，對區域資源進行整體規劃，維護區域生態系統平衡。同時京津冀各級政府要從整體上樹立科學的發展觀以及整體生態利益觀，避免不利的政府間競爭，推進區域環境整體法治［16］。2.平等協商原則如前文所述，京津冀區域中由于北京作為首都具有重要的政治地位，天津作為直轄市和重要的港口城市具有重要的經濟地位，而河北則被定為于“護城河”的位置。但三地在法律地位是平等的，要實現協同治理，必須站在平等的位置上平等協商，平衡各方面的利益，才能減少利益沖突，營造公平的競爭環境，實現區域內各方互惠共贏。為了推進區域生態環境建設，有的地區會犧牲自己的部分利益，為避免“搭便車”的行為，其他獲得利益的地區應本著平等互惠原則給予合理的補償，并且用法律制度加以確定。3.“共同但有區別”責任原則雖然，我國在區域大氣污染治理中提出了“五個統一”的指導思想，但由于京津冀在經濟發展、社會文化、生態環境等方面都存在著差異性，因此在京津冀區域環境治理立法中既要體現區域整體利益，也要照顧各地的地方利益。例如，污染較重的地區要承擔更大的減排義務、污染排放較大的企業要承擔較大的減排任務、不同的環境功能區要實行不同的準入條件等。唯有如此，才能使制定的法律法規更有生命力，區域法治一體化才能推行下去。

﹙二﹚京津冀區域協同立法機構的構建1.區域立法機構建立模式的選擇﹙1﹚由國家設立專門區域協同立法機構模式建議采取此種模式的學者認為應在三地立法機構之外成立專門的區域立法機構。例如，由中央政府牽頭設立跨區域生態治理機構，或者有環保部牽頭設立京津冀區域環境治理組織。此種機構更具有獨立性、權威性和穩定性，將京津冀區域環境治理提高到了國家的層面，而且可以有效避免政出多門導致的相互重復、矛盾的局面，更好的應對京津冀區域環境治理。但是此種模式一方面與我國的《立法法》和現有立法體制相沖突實行起來障礙較大，不符合京津冀區域急迫的環境治理需求。另一方面，中央政府設立的獨立機構不了解京津冀三地的具體情況，不能制定出符合地域特點的政策法規。﹙2﹚區域立法聯席會模式建議采取此種模式的學者認為應由三地協商確立立法機構。例如，由京津冀三地地方人大常委會和三地政府的負責人代表參加。此種模式雖然看起來相對松散、剛性不足，但是更容易滿足京津冀區域環境治理的迫切要求。筆者建議可采取此種模式建立京津冀區域環境協同立法機構，待時機成熟時再建立跨區域生態治理機構。2.機構的組成及職權建立京津冀區域環境協同治理立法聯席會，由京津冀三地人大常委會和政府的主要負責人參加。聯席會每年由各省市輪值唯一主席，負責召集舉行一次年會，如遇特殊需要也可臨時召集會議。聯席會主要職責是討論京津冀區域環境協同治理立法方面的重大問題。包括京津冀區域環境協同治理的整體立法規劃、某一具體立法事項的聯合行動、區域間立法沖突的協調等。聯席會議負責處理立法協作的重大事項，同時應成立日常的工作機構負責處理具體性工作。建議在京津冀三地的人大常委會法制工作機構下設京津冀區域環境協同治理立法工作辦公室。負責立法信息的交流、共享，組織聯合調研、專家論證等活動。

﹙三﹚立法信息交流平臺的構建建立立法信息共享是區域協同立法的應有之義。立法信息共享平臺的建立，一反面可以有效避免區域間立法沖突，另一方面可以實現立法信息共享，節約立法資源。而區域間互相交流互換信息的模式太過于繁瑣，利用發達的互聯網，建立京津冀區域環境協同治理立法信息共享平臺，可以將立法信息集中起來，再分散到各個地區。建議以政治中心北京為主導，建立此平臺，京津冀三地的區域環境協同治理立法工作辦公室負責向該平臺報送立法信息。三地都可以從此平臺掌握各區域的立法動態和有關的環境信息。平臺的運營經費由京津冀三地地方財政承擔。這樣，京津冀三地可通過了解各地立法動態和立法情況，相互學習借鑒，力高立法質量。

﹙四﹚建立區域立法公眾參與機制在區域立法中不能以區域政府的參與來代替區域公眾的參與。根據我國《立法法》的規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動”。立法的公眾參與既應包括參與權也應包括知情權和救濟權。參與權是指在制定法律和行政法規的過程中應當廣泛聽取機關、組織和公民等各方面的意見［17］。在區域環境協同治理立法的過程中，由于環境問題涉及民眾的基本利益且涉及多個行政區的共同利益，所以在立法調研時更應聽取區域內相關行政部門、社會組織、專家學者以及公民的意見，從而更廣泛的獲取立法信息，盡可能避免因信息缺失導致的立法失誤。知情權是指公眾應該有途徑了解京津冀三地的政策法規、規范性文件以及三地的環境數據。建議構建京津冀區域環境信息公開平臺，讓公眾更好的了解環境現狀，以提出合理化建議。救濟權不僅是指當公民自身的權益受環境污染侵害時的私利救濟，同時也包括當公共環境受到污染時的公共救濟，例如環境公益訴訟。

六、京津冀區域環境協同治理法律法規的完善

﹙一﹚制定區域統一立法京津冀區域環境的協同治理需要完善的法律法規作保障，特別是要制定區域統一的環境污染防治立法，作為京津冀區域環境協同治理的原則性指引并為區域合作提供強有力的約束力?？v觀世界上環境治理成功的區域，無一不是制定了完備的區域環境立法。例如，美國最新版的《清潔空氣法》包含的“好鄰居條款”﹙goodneighborprovision﹚，根據條款的規定，對下風口的州“顯著導致”不達標或者“干擾保持”空氣質量標準的空氣污染被禁止①。根據此項法案，2011年美國環保署﹙EPA﹚制定了《州際空氣污染規則》﹙CSAPR﹚，詳細落實了“好鄰居條款”中對州際空氣污染治理的規定［18］。而英國也在1990年的《環境保護法案》的第一章規定了“整體控制污染”﹙IPC﹚。作為區域治理的典范歐盟，在環境治理方面也制定了一系列的規劃和指令，比如《關于環境空氣質量和為了歐盟更清潔空氣的2008/5D/EC指令》，建立了空氣質量計劃和短期行動計劃。目前，由于我國尚沒有調整地方政府間關系的《地方政府關系法》，在《立法法》上也沒有規定區域性的立法機構，因此制定京津冀區域間的協同立法尚缺乏條件?？梢栽诰┙蚣絽^域環境協同治理立法聯席會制度下，三地共同起草《京津冀區域環境協同治理條例》，由國務院審議并頒布實施。《條例》應包括，立法目的、立法原則、適用范圍、管理機制、區域聯控、區域生態補償、區域司法救濟、區域執法機構、區域信息平臺等內容。同時京津冀三地應在大氣污染防治、水污染防止、土壤污染防治等方面制定配套辦法。

﹙二﹚清理三地法規及規范性文件由于京津冀區域立法主體眾多，各自為政的模式導致重復立法、立法沖突現象嚴重，再加上各部門頒布的部門規章和規范性文件，導致文件冗雜、沖突、重復現象嚴重。三地環境要協同治理必須首先清理現有法律法規，破除以鄰為壑的制度，減少行政摩擦。利用前文提到的信息交流平臺，由京津冀區域環境協同治理立法辦公室負責審查現有的以及將要制定的法律。對各地方的環評標準、準入機制、預警機制等進行協調、統一。

﹙三﹚加強程序法建設目前我國的環境立法比較重視實體法的建設，相對忽視了程序法的建設，特別是在區域環境治理中，導致區域間發生了環境糾紛，當事人無法有效的保障自己的權益。首先，對區域環境糾紛案件的管轄權規定不明確，應該建立區域環保法庭制度。其次，由于管轄權問題，區域環境糾紛案件的執行很難落實。第三，區域間的公益訴訟沒有明確規定，我國目前的環境公益訴訟制度尚不完善，對區域間的公益訴訟更無法可依。因此，應由最高院出臺相關辦法，明確跨區域環境糾紛的管轄權、案件執行的協調等問題。

﹙四﹚明確軟法性質所謂軟法﹙SoftLaw﹚是20世紀70年代之后在西方法學界出現的概念。軟法概念最早出現在國際法領域，隨后逐漸應用到環保、消費者保護等領域。軟法與“硬法”相對應，硬法指的是具有法律約束力的法律規范，而軟法則是指不具有法律約束力的條約、協定、規則等［19］。在環保法領域對軟法的態度，學術界分為兩種觀點。一種認為軟法沒有強制約束力不利于實施，應即時將軟法中的規則轉化為法律形式。而另一種觀點則認為，在區域環境治理中，因為各地利益沖突、地方保護主義以及經濟法發展水平的不同對環境治理的訴求也不同，要形成區域一直的法律規范困難重重。而軟法中的文件、條約、規劃等通過程序簡便、機制靈活與硬法相比更具有靈活性。在區域環境治理中，由于法律規范的滯后性，不利于滿足環境治理的迫切要求；法律的剛性不利于滿足不同區域的訴求；立法主體的單一性也不利于政府、市場、社會組織等不同主體共同參與環境治理的需求。因此，要有軟法作為區域環境治理法律制度的有益補充。在京津冀區域環境治理中，軟法也發揮了很大的作用。例如《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》、《京津冀協同規劃綱要》等，為京津冀區域環境的協同治理提供了明確的指引。當然，軟法也有一定的弊端。例如，制定的靈活性，使人們缺乏對自身行為后果的可預測性；缺乏法律約束力和強制力難以保證政策的有效實施；缺乏法律規制糾紛難以解決等等。為此，首先，要建立審查機制，嚴格規范行政機關的“紅頭文件”，建立對政府“紅頭文件”的嚴格的公開和審查機制，杜絕其違反國家法律法規。其次，借鑒美國的經驗①，增加賦予地方政府間圍繞區域環境污染防治簽署的政府間協議的法律效力［20］。結語京津冀協同發展是我國經濟發展的重要戰略部署，而環境問題逐漸成為了區域經濟發展的阻礙。京津冀三地地理相連、人文相親，在環境治理中必須統一行動，聯防聯控。通過對京津冀區域環境協同立法的探索，可為區域環境治理提供理論支持，也為我國社會主義法治建設提供有益的探索。

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作者：王娟，何昱 單位：河北經貿大學