職務消費改革管理

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編者按：本論文主要從職務消費現狀透視；職務消費存在問題的制度分析；職務消費改革的基本原則和制度選擇等進行講述，包括了官員的自利性追求、財政預算制度編制粗糙，不符合實際、市場化、系統化、徹底嚴密規范化規范職務消費需要強硬的制度約束、應明確所有的職務消費都要用預算內資金支出等，具體資料請見：

摘要職務消費是指行政機關工作人員在履行公務的過程中所發生的費用，是行政成本的重要組成部分。在市場經濟條件下，由于官員的自利性和缺乏有效的行政職務消費約束機制及預算制度不健全等原因，職務消費實際上已成為滋生腐敗的溫床。文章從公共管理的角度，對職務消費行為進行了批判，提出從剛性預算、績效考核和職務消費貨幣化三個層次進行改革。

關鍵詞職務消費剛性預算績效考核貨幣化

職務消費是指行政機關工作人員在履行公務的過程中所發生的費用，如交通費、接待費、通訊費、差旅費、考察費等。正常的職務支出是保障公務活動正常進行的經濟基礎，是行政成本的重要組成部分。長期以來，由于缺乏有效的行政職務消費約束機制等原因，我國政府的行政成本居高不下，職務消費實際上已成為腐敗滋生的溫床。從1978年至2003年25年間，我國行政管理費用增長87倍，占財政總支出的比重由4.71%上升到19.03%，比日本的2.38%、英國的4.19%,韓國的5.06%、法國的6.5%、加拿大的7.1%、美國的9.9%分別高出多少，但投入與產出并沒

有出現相應的“倍數效應”。[1]建立更為完善的行政職務消費約束機制，已經成為刻不容緩的事情。

一、職務消費現狀透視

(一)公務接待——一年一個三峽

在業務、商務活動中，領導宴請和陪同吃工作餐是一項交往中的禮儀。但在現實中，一些領導干部把它擴大化了，不僅業務請、工作請，而且典禮請、來訪請、交誼請，熱衷于鋪張浪費，吃喝之風屢屢不止，老百姓曾有著許多生動地形容，如“一桌酒飯一頭牛”。根據國家統計局的《中華人民共和國2004年國民經濟和社會發展統計公報》，2004年全國餐飲業零售額7486億元，而根據相關材料分析，其中至少有50%是公款開支，全國大中型飯店賓館60.7%的營業收入來自公款宴請，每年公款吃喝不下3500億元。[2]

(二)公務用車——一年的全國財政赤字

在我國，公務用車是職務消費開支中最大的一部分，也是問題最多的領域。一是有的地區公款購車的檔次越來越高；二是公車私用十分普遍；三是公車維護費用持續攀升。據全國第二次基本單位普查，截至2001年末，全國共有從中央到地方的黨政機關和事業單位102.6萬個，按每個單位至少配備2輛公車，全國公車總量約為205萬輛，每輛費用按6萬元/年均計(維護、保險、養路、燃油等費用)，合1230億元；按30萬公里5年更新，每年新購公車41萬輛，每輛平均25萬元，合1025億元。以上兩項費用合計，全國每年公務用車支出公款約為2255億元。加司機工資獎金，每年國家因公車支出的費用為3000億人民幣，相當于全國一年財政赤字的總規模。[3]

(三)差旅考察——巧立名目

隨著改革開放的不斷深入，一些地方的外出公務活動明顯增多，各地都加強了相互之間的交往交流，一些地方甚至走出國門，加強與國外的聯系。對于外出公務中的職務消費問題，國家和各地方都有規定，但總有一些部門和個人，無視這些規定。一是食宿出行超標。在差旅中大吃大喝不說，還經常出入高檔娛樂場所，造成差旅費用嚴重超支。二是借考察學習之名，公款旅游現象比較嚴重。一些單位和個人以工作需要為由，“借學習考察之名，行公費旅游之實”，把公費旅游巧妙地隱藏在公務活動之中。

二、職務消費存在問題的制度分析

臺灣學者張金鑒曾提出影響行政的環境因素主要包括社會生態、文化生態、心理生態及生理生態四個方面。[4]其基本結論是當這些因素發生變化時，行政行為必然受到影響。筆者認為，導致這種消費成為可能的因素應包括以下方面。

(一)官員的自利性追求

官員權力范圍的擴張，使職務消費成為一種特權進入官員的生活，并加以制度化。行政官員在經過一定的法定程序獲得權力的同時也獲得了相應的權利。權力與權利之間、權力與責任之間都是對等的關系，雙方內在意蘊的平衡是權力實現的基礎。客觀上說，權力的使用既需要官員承受因此做出的種種犧牲，還要銘記自己的責任，體力和精神兩方面都存在壓力，為此，官員渴望用一種方式來補償自己的損傷，分享權利或特權正是這樣的一種補償。然而，由于人性的貪欲或不滿足，官員便傾向于擴大權利分享的范圍而忽視應該承擔的義務，甚至放棄一切義務，從心理上不斷認可和放縱，使權利不斷擴大，職務消費就在漸變中成為權利而深入官員的生活之中。

(二)財政預算制度編制粗糙，不符合實際

現行財政管理體制存在的缺陷，權力運行的無秩序和監督缺乏是導致職務消費泛濫成為可能的重要因素。正是由于財政管理體制存在的不規范、不透明、缺乏剛性等因素的影響，使腐敗分子可以利用信息不對稱的便利，在公務接待中搞各種違規動作。預算執行不到位，實際上是首長決定制。在公務接待方面，沒有在預算上把各部門及部門內各單位的接待費、差旅費、考察費等定額明晰。[5]財政部門規定的出差住宿標準為:省部級干部60元/晚，廳局級干部50元/晚，縣處級干部40元/晚，科級及科級以下干部30元/晚，而伙食標準統一為12元/天。這些標準脫離了現行賓館、酒店住宿和用餐消費的實際，導致可執行性不強。此外，預算經人大批準后，在執行中往往變動很大，在實踐中預算的變動是政府首長或財政部門決定。預算執行的這種彈性大、易變通的特點，使一些部門和單位領導在工作中不計成本，消費無度，在一定程度上方便和縱容了公務接待中的違規行為甚至腐敗行為。

三、職務消費改革的基本原則和制度選擇

(一)市場化

即要在公務接待中引進市場機制，凡是能夠由市場提供的消費盡可能由市場提供，將市場能做的都交給市場，政府只做市場不想做或想做但做不了、做不好的事。按照市場化原則，由各地或各部門的賓館、招待所、培訓中心等提供的服務，完全可以引人市場機制和競爭機制，由效率更高、服務更好的社會化的賓館、酒店等來提供，哪里價廉物美、服務周到就去哪里。甚至公務會議的后勤服務，也可采用政府采購方式，向社會公開招標。政府機關經營的大量樓堂館所、培訓中心等一些行政服務，能推向市場的都推向市場，形成社會化服務體系；公務車可以由汽車租賃公司提供服務，等等。

(二)系統化

協同推進，至少包括上下協同推進、橫向協同推進、不同項目協同推進、職務消費和與其相關的非職務消費改革配套協同推進等幾個方面。要有一個能夠協調各個相關因素、相關部門、相關環節的機構來統籌規劃整體的改革方案。要理清系統內部各要素以及與外部的相互聯系、相互影響，分出主次關系，分出輕重緩急，分出先后順序。在明確由誰、由哪些或哪個部門制定哪類或哪個制度的基礎上，論證、選擇制定出什么樣的制度，然后按已經制定出來的制度編制預算、執行預算，并進行決算、審計預算執行情況，之后嚴格追究責任，最終達到規范職務消費的目的下是分類制定規范，適當適度貨幣化。職務消費系統中的各個支出項目性質不同，費用發生的依據不同，與系統外因素的聯系也不同；處在不同職務上的不同級別、不同職位的消費需要不同，衍生腐敗的基礎和可能性不同，社會的認識和接受程度也不同。因此，必須分類制定規范。不能籠統地說職務消費貨幣化，有的能貨幣化，有的不能貨幣化，如差旅費用貨幣化的方法就不合適，只有制定嚴密的報銷制度。

(三)制度化

徹底嚴密規范化規范職務消費需要強硬的制度約束，沒有規矩不成方圓。社會化也好，貨幣化也好，基礎都是制度。規范職務消費的制度體系要覆蓋從中央到地方的各級政府的各個職務，覆蓋從人員支出到事務性支出及設施支出的所有項目，覆蓋依據、標準、方式、程序、監督等所有環節。應該承認不同地區同級別職務消費差異的合理性，但職務消費的標準必須是公開透明的，要經當地立法部門和人民群眾的同意。

(四)透明化

應明確所有的職務消費都要用預算內資金支出，納入預算框架之內，不能游離于預算之外；在安排所有的公務時都要充分考慮到預算的可能，必須量入為出，嚴格依據預算；預算必須是公開的、透明的，必須接受立法機構與公眾的監督。