公路融資經營方式研究

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編者按：本論文主要從BOT融資方式的特點；以BOT融資方式建設公路項目的基本程序；經營性公路存在的問題等進行講述，包括了擴大資金來源,政府能在資金缺乏的情況下利用外部資金建設一些基礎設施項目、提高項目管理的效率,增加國有企業人員對外交往的經驗及提高管理水平、項目主辦方先期與政府機構簽訂投資框架協議等，具體資料請見：

【摘要】近年來,為推動公路建設的發展,拓寬融資渠道,國家通過立法鼓勵法人、個人和外商投資修建公路,即經營性公路,意在鼓勵、引導國內外經濟組織以獨資、合資、合作、聯營等方式投資建設公路項目,以形成多元化投資格局,加快我國基礎設施的發展。

【關鍵詞】經營性公路融資方式

根據有關法律規定,經營性公路是指符合《收費公路管理條例》的規定,由國內外經濟組織投資建設,經批準依法收取車輛通行費的公路(含橋梁和隧道)。投資經營性公路的國內外經濟組織,必須具有獨立承擔民事責任主體的法人,具有相關項目投資經驗,滿足該項目管理、建設和運營的技術力量和管理人才的儲備,并符合交通部制定的《公路建設項目法人資格標準(試行)》等。

一、BOT融資方式的特點

目前,經營性公路項目采取的融資方式主要有BOT方式。BOT即英文Build(建設)、Operate(經營)和Transfer(移交)三個單詞的縮寫,代表著一個完整的項目融資的概念。在近十多年的發展,BOT方式作為經營性公路建設的投資模式已被廣泛應用。其合作方式是通常由項目所在地政府或其所屬機構與項目公司簽署協議,把項目建設及經營的特許權授予項目公司。項目公司在項目經營特許期內,利用項目收益償還投資及運營支出,并獲得利潤。特許期滿后,項目移交給政府或其下屬機構。其主要優點有:

1.擴大資金來源,政府能在資金缺乏的情況下利用外部資金建設一些基礎設施項目。

2.提高項目管理的效率,增加國有企業人員對外交往的經驗及提高管理水平。

二、以BOT融資方式建設公路項目的基本程序

1.項目主辦方先期與政府機構簽訂投資框架協議,然后依法注冊一家項目公司,由項目公司負責與政府機構簽訂特許協議。其特許權為政府授予項目公司獨占的、具有排他性的特許權,該權利在整個特許經營期內有效。該項權力包括:

(1)投資、融資、設計、施工建設項目的權利;

(2)運營、管理項目的權利;

(3)收取車輛通行費的權利;

(4)項目沿線規定區域內的服務設施經營權;

(5)項目沿線規定區域內的廣告經營權等。

政府所授予項目公司的特許經營權在特許經營期內是專屬于項目公司的。政府確保特許權的任何部分在特許經營期間將不再被授予其他的人。

2.項目公司負責項目的設計、施工建設。采取有效、可行的建設、運營管理方案,可以自行組織力量完成項目的建設、運營管理,或委托由當地政府組建的機構項目的建設、運營管理,也可委托有相應資信、技術力量、經驗的專業中介單位項目的建設、運營管理。

在項目建設過程中,項目公司應嚴格執行項目法人責任制、資本金制、工程招標投標制、工程監理制和合同管理制。依法通過招投標方式選擇勘察、設計、施工、監理單位和重要設備、材料供應單位,并與中標人簽訂合同。嚴格執行國家規定的基本建設程序,嚴格執行公路建設行業的強制性標準、各類技術規范及規程的要求。按國家規定,組織專家或者委托有相應資質的單位,對初步設計和施工圖設計文件進行審查,并報交通主管部門審批。按照國家有關規定建立健全質量和安全保證體系,落實質量和安全生產責任制,施工中應加強對承包人的監督和管理,運營養護期應加強對職工的教育與培訓,確保項目的工程質量和財產、人員安全。同時,項目公司應接受政府對本項目的融資、招標投標活動、建設施工和運營管理各方面的監督、檢查及審計。

3.項目公司負責項目的運營。在交工日期之前,依據有關法律法規的規定編制并向政府提交一份運營、養護和維修手冊,經政府批準后,制定切實可行的實施細則。并依據政府批準的運營養護手冊、按照國家規定的技術規范和操作規程,對項目及其附屬設施進行日常檢查、維護,保證項目一直處于良好的技術狀態,為通行車輛及人員提供優質服務。保證國家重要戰略物資、設備運輸及軍事行動、搶險救災等特殊情況下對項目的使用,保證安全暢通,并無條件承擔由此發生的一切費用。項目公司可自主進行項目的運營、養護和維修工作,也可報請政府批準后選擇合格的公路養護隊伍或其它專業公司進行運營、養護和維修工作。服從項目所在地聯網收費統一的收費模式、收費系統技術標準、收費業務流程和聯網收費管理規章,并承擔項目路網收費設施、監控系統和通信系統設施的新改建費用。在項目運營期間保證項目上的各種工程及設施等均處于良好的技術和安全狀態,達到投資人承諾的服務水平目標,從而保證項目具有快速、暢通、安全、舒適、經濟的使用功能。

4.項目的移交。在特許經營期滿6個月前,政府與項目公司聯合聘請具有相應資質的中介機構對項目的技術狀況進行檢測并經公路工程質量監督機構認定。經檢測,服務水平應達到投資人的承諾并且符合核定的技術等級和標準,項目公司方可按照有關規定向政府辦理項目移交手續。在特許經營期滿3個月前,項目公司應負責解除和清償本項目中的任何債務、留置權、抵押、質押及其他請求權(政府同意保留的除外),做好向政府移交項目的必要準備。政府不承擔項目公司在項目建設期及收費期內形成的任何債務、擔保以及應向任何第三方負有的責任。項目公司向政府無償移交和轉讓的內容包括:

(1)項目及其附屬設施;

(2)與項目的建設、運營、管理和維護有關的文件、手冊和記錄;

(3)與項目有關的所有未到期的擔保、保證和保險的受益;

(4)與項目運營和養護有關的所有技術和知識產權;

(5)所有與項目及其資產有關的項目公司的其它權力和利益。

三、經營性公路存在的問題

長期以來,公路作為公共物品一直由政府提供,公路“社會公益性”以及私人資本“逐利性”的認識在政府官員和人民群眾中根深蒂固,他們認為經營性公路一定比收費還貸公路收費期限長,發展經營性公路使用者負擔更大,會損害公路的社會公益性等。誠然,以上問題確實存在,但不能把問題產生的原因歸結于發展經營性公路,而政府監管不到位、監管力度欠缺才是其根結。公路交通開放市場后,對社會資本參與公路項目建設的進入機制、收益水平、權益轉讓、資金來源等方面的法規建設和監督管理不到位,才導致了公路資源被一些經營者用來牟利,損害了社會公眾利益。因此,相關政府管理人員、社會公眾應改變對發展經營性公路固有的偏見,客觀評價特許經營制度對中國公路基礎設施建設的作用,給收費公路經營權流轉、經營性公路健康發展掃清認識障礙。