金融功能監(jiān)管
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摘要：功能監(jiān)管立足的原則是相同的功能應當受到相同的監(jiān)管，而不管履行該功能的機構為何。雖然功能監(jiān)管比傳統(tǒng)的機構監(jiān)管適合于混業(yè)經營，但存在很多弊端。純粹的功能監(jiān)管并不能滿足對金融控股公司監(jiān)管的需要。本文從功能監(jiān)管模式解析入題，分析了功能監(jiān)管模式的優(yōu)勢及存在的問題，提出了完善功能監(jiān)管的建議。
關鍵詞：金融控股公司；功能監(jiān)管；優(yōu)勢；弊端
金融混業(yè)經營的發(fā)展產生了許多新的金融風險，對傳統(tǒng)的機構監(jiān)管方式提出了挑戰(zhàn)，功能監(jiān)管(funetionalregulation)等許多金融監(jiān)管理論應運而生，并被付諸于金融監(jiān)管實踐。本文將以美國的金融實踐為基礎分析功能監(jiān)管模式的利弊。
一、功能監(jiān)管模式解析
所謂功能監(jiān)管，按照美國前財長RobertRubin的定義，是指：“一個監(jiān)管過程，在這一過程中，一種特定的金融功能由同一監(jiān)管者進行監(jiān)管，無論這種業(yè)務活動由哪一個金融機構經營。”
功能監(jiān)管理論源自美國的金融監(jiān)管實踐，它在美國有關金融改革的文獻中有較長的歷史淵源。在上個世紀八十年代初，美國證券交易委員會就來用功能監(jiān)管這一概念，并將其監(jiān)管范圍擴大到銀行的證券活動，由此，功能監(jiān)管有了針對銀行業(yè)的特定含義。證券交易委員會認為，根據(jù)聯(lián)邦證券法律，功能監(jiān)管概念不但要求銀行的證券活動接受監(jiān)管，而且應當接受證券交易委員會的監(jiān)管，因為證券交易委員會是負責執(zhí)行這些法律的主要機構。國會議員EdwardJ，Markey對證券交易委員會的觀點作了非常形象的說明：
當米歇爾·喬丹打籃球時，他有一個籃球裁判；當他踢足球時，他有一個足球裁判。我們不希望足球裁判執(zhí)掌籃球比賽，也不希望籃球裁判執(zhí)掌足球比賽。功能監(jiān)管保證證券活動受到證券監(jiān)管者的監(jiān)管，銀行活動受到銀行監(jiān)管者的監(jiān)管。
1982年，美國財政部建議立法擴大銀行機構經營證券的權限，雖然沒有特別指明功能監(jiān)管，但財政部長DonaldT·Regan提議商業(yè)銀行應當將其證券包銷和交易業(yè)務歸集于一個獨立的子公司，從而消除銀行根據(jù)稅法和銀行法而被認為相對于證券公司的競爭優(yōu)勢，證券交易委員會或全國證券交易商協(xié)會將監(jiān)管上述證券子公司。里根財長認為，這一措施能夠對銀行控股公司之證券子公司和獨立的證券公司都施加同一個可比較的監(jiān)管標準，進而通過證券法律的統(tǒng)一實施保護投資者和公司。證券交易委員會主席Johns·R·Shad在參議院銀行委員會作證支持財政法案，贊同法案使用他所標你的“功能監(jiān)管”。他將其比喻為金融監(jiān)管現(xiàn)代化、簡潔化和理性化的起點。
比較系統(tǒng)的功能監(jiān)管理論則是由以諾貝爾經濟學獎獲得者RobertC，Merton為首的哈佛商學院的研究人員首先提出來的，主張依據(jù)金融體系的基本功能來設計監(jiān)管制度，實現(xiàn)對金融業(yè)跨產品、跨機構、跨市場的協(xié)調。功能監(jiān)管關注的是金融機構的業(yè)務活動及其所能發(fā)揮的基本功能，而非金融機構的名稱；政府公共政策的目標是在功能給定的情況下，尋找能夠最有效地實現(xiàn)既定功能的制度結構(主要指金融機構、金融市場的構成和形式)。
功能監(jiān)管理論認為：一方面金融體系的基本功能比金融機構本身更具穩(wěn)定性，它可以跨越時間和空間對經濟資源進行配置；另一方面金融制度隨著功能的實現(xiàn)方式而改變。在金融基本功能相對穩(wěn)定的條件下，其實現(xiàn)方式各具特色，并在此基礎上形成了不同的金融制度。金融功能是相對穩(wěn)定的，盡管金融功能的實現(xiàn)方式千變萬化、不斷演進，但只要金融監(jiān)管方式保持與金融基本功能的制度適應性，就可以達到有效監(jiān)管的目的。
功能監(jiān)管方法關注的是金融機構所從事的經營活動，而不是金融機構本身。功能監(jiān)管根據(jù)金融機構所提供的金融服務的功能將其經營行為分成不同的類型，不同的監(jiān)管機構分別監(jiān)管不同的類型。因此，無論是銀行還是人壽保險公司所從事的人壽保險活動，都作為同一種活動受到相同的監(jiān)管，功能監(jiān)管方法需要專業(yè)的功能監(jiān)管人員。
按照功能監(jiān)管制度，監(jiān)管權力在業(yè)務性質的基礎上劃分，而不是在從事業(yè)務活動的公司的機構性質的基礎上劃分。美國《金融服務現(xiàn)代化法案》(以下簡稱GLB法案)授權證券交易委員會監(jiān)管金融控股公司的每個“接受功能監(jiān)管的子公司”的業(yè)務活動，經紀交易公司、投資咨詢商、投資公司、保險公司(公司的與保險相關的業(yè)務活動歸屬州保險監(jiān)管機構監(jiān)管)和期貨交易委員會監(jiān)管的金融機構將根據(jù)功能范圍接受監(jiān)管。
二、功能監(jiān)管模式的優(yōu)勢
功能監(jiān)管是適應現(xiàn)代金融混業(yè)經營制度的新型監(jiān)管理論，其制度優(yōu)勢明顯，主要表現(xiàn)在如下三個方面。
(一)為支持功能監(jiān)管在銀行和證券業(yè)領域的應用，美國證券交易委員會前主席施爾德列舉了以下四個優(yōu)勢：
首先，功能監(jiān)管根據(jù)每一監(jiān)管機構最為熟悉的經濟功能來分配監(jiān)管權限，銀行監(jiān)管者關注這一原則是為了確保銀行體系的安全和穩(wěn)固，他們的法令宗旨將保護銀行及其存款人列于保護投資者之前。這樣，就對投資者的保護而言，銀行監(jiān)管者的專業(yè)技術與證券交易委員會相比就稍遜一籌，可見，將對證券活動的監(jiān)管職責賦予證券交易委員會，而將對銀行活動的監(jiān)管職責賦予銀行監(jiān)管機構確實是明智之舉。
其次，根據(jù)功能分配監(jiān)管權限能促使監(jiān)管理念保持一致性。證券法律的一個重要特征是信息充分披露，而銀行監(jiān)管者關注的則是公眾對銀行的信心，所以他們更傾向于保密性。其結果是依據(jù)證券法律，銀行監(jiān)管者履行其職責的方法與證券交易委員會大不相同，所以根據(jù)功能監(jiān)客能促使監(jiān)管理念保持一致性，進而促進監(jiān)管效率，實現(xiàn)公平監(jiān)管。
第三，功能監(jiān)管能最大限度地減少監(jiān)管沖突、重復和重迭。一個監(jiān)管體系在某些方面采用根據(jù)行業(yè)領域劃分的規(guī)則，而在其它一些方面則實行功能監(jiān)管規(guī)則就會導致混亂。隨著產業(yè)發(fā)展和經濟條件改變，以行業(yè)類別為基礎的監(jiān)管權限劃分必然變得模糊不清。
最后，功能監(jiān)管還有一個獨特的優(yōu)勢，那就是它為公平對待競爭者創(chuàng)造了條件，盡管現(xiàn)在銀行證券活動的許可限制日益減少，銀行和證券公司當前經營所依存的稅收和監(jiān)管制度的不同卻已經引起了某些不公平競爭。
(二)功能監(jiān)管模式比機構監(jiān)管模式更有利于金融創(chuàng)新。由于機構監(jiān)管模式很難對跨行業(yè)的金融創(chuàng)新產品實施有效監(jiān)管，致使管理層為了實施有效監(jiān)管而可能通過行政手段來限制金融創(chuàng)新的發(fā)展。功能監(jiān)管關注金融產品與服務的基本功能，并且據(jù)此設立相應的監(jiān)管機構和監(jiān)管規(guī)則。因此能夠有效解決金融創(chuàng)新產品的監(jiān)管權利和監(jiān)管責任的歸屬問題，管理層不必再通過限制金融創(chuàng)新產品的發(fā)展來維護金融業(yè)的安全，可將有限的監(jiān)管資源用在如何完善功能監(jiān)管以實現(xiàn)對金融創(chuàng)新產品的有效監(jiān)管上，從而在保證整體安全的條件下提高金融業(yè)的效率。同時，可以防止對金融創(chuàng)新產品的監(jiān)管真空和多重監(jiān)管。
(三)功能監(jiān)管具有超前性和預見性。傳統(tǒng)的機構監(jiān)管把現(xiàn)有的金融機構看做既定不變的，公共政策和監(jiān)管的目標是如何使現(xiàn)有的金融機構能夠生存和發(fā)展下去，功能監(jiān)管則把注意力集中在最有效地實現(xiàn)金融體系基本功能的金融制度結構上，政府監(jiān)管部門制定的公共政策和監(jiān)管規(guī)則是為了促進制度結構的必要變化，而不是試圖保護和維持現(xiàn)有的制度結構。因而，功能監(jiān)管具有一定的超前性和預見性，它可以把不同名稱但具有相同功能的金融機構置于監(jiān)管機構的監(jiān)管之下，而不象機構監(jiān)管那樣只能根據(jù)不同的個案作不同的處理。
總之，功能監(jiān)管可以促進金融業(yè)的平等競爭，是因為同一產品不論由哪一個金融機構提供都受到相同的監(jiān)管；通過使監(jiān)管機構對功能相同的業(yè)務活動的專業(yè)化監(jiān)管，可以提高監(jiān)管效率；通過確保對所有的金融產品提供者的適當監(jiān)管和監(jiān)管程度在金融業(yè)中的可比性，可以加強對投資者的保護。
三、功能監(jiān)管模式存在的問題
任何一種金融監(jiān)管制度都有其局限性，功能監(jiān)管也不例外，從美國金融監(jiān)管實踐看，其問題也是顯而易見的。
(一)功能監(jiān)管受到基本的定義性問題的困擾，即一種特定的金融產品應劃歸到何種功能種類。金融產品不能確切地歸人一種特定功能，即使金融服務功能可以大體上劃分為銀行、證券和保險三種類型。創(chuàng)新的金融服務產品并不符合法律劃分的銀行、證券和保險三大功能種類，因此，重要的問題是按照功能監(jiān)管制度，由哪一個功能監(jiān)管機構監(jiān)管哪一種產品。如美國可變化的養(yǎng)老金業(yè)務(variableannuities)的功能性分類的發(fā)展，就證明了金融產品不能輕易地劃入僅僅一種功能性監(jiān)管種類。由1959年美國最高法院判決而且1967年又重新確認的是，可變化的養(yǎng)老金業(yè)務雖然由保險公司提供，但屬于證券業(yè)務，應受證券交易委員會監(jiān)管。1964年美國最高法院拒絕審查第三巡回法院的判決，即保險公司維持的對可變化的養(yǎng)老金獨立賬戶應當按照投資公司法作為投資工具。最后，1995年VALI-CⅠ1案件，美國最高法院將可變化養(yǎng)老金概括為金融性投資工具而不是保險業(yè)務，應由國民銀行作為銀行業(yè)務的一部分來銷售。
(二)功能監(jiān)管基于監(jiān)管和監(jiān)管職責能夠和應當根據(jù)功能或產品來劃分這一概念，而這一概念并不完全正確。
第一，根據(jù)功能或產品來劃分監(jiān)管，認為不同的產品對應著不同的監(jiān)管問題，這種觀點是不正確的。例如，一家銀行得到聯(lián)邦存款保險公司保險的存款會引起一系列的監(jiān)管問題，包括銀行保險基金的潛在損失問題(如果銀行倒閉的話)，對存款人的欺騙問題(如果銀行撒謊的話)，以及對整個金融體系的潛在損害問題(如果這家銀行是大銀行，并且倒閉的話)。一家銀行的經紀賬戶也能引起一系列監(jiān)管問題，這些問題雖然不包括銀行保險基金的損失問題，卻包括對投資者的欺騙問題(如果銀行撒謊的話)，以及對整個金融體系的潛在損害問題(如果這家銀行是大銀行，并且倒閉的話)。從更廣泛的意義上說，銀行機構的安全和穩(wěn)健問題并不只涉及存貸款等傳統(tǒng)的銀行活動，要確保一家銀行的安全與穩(wěn)健，銀行機構必須考慮所有的銀行類風險活動。例如，美國貨幣監(jiān)理署規(guī)定，不遵守貨幣監(jiān)理署的證券披露規(guī)則就構成不安全或不穩(wěn)健的銀行活動。雖然銀行發(fā)行自己股票的有關行為不能被概括為傳統(tǒng)的銀行業(yè)務活動，但貨幣監(jiān)理署認為其對銀行整體上的安全和穩(wěn)健是重要的。
第二，功能監(jiān)管模式錯誤地假設，可以根據(jù)不同的監(jiān)管安排并由不同的機構來劃分和管理金融產品。當銀行存款就是銀行存款，股票就是股票時，這可能是正確的。但是，金融市場的發(fā)展趨勢表明傳統(tǒng)金融產品的融合日益發(fā)展。現(xiàn)在很難區(qū)分的一個監(jiān)管問題是，如何區(qū)分具備開具支票優(yōu)勢的互助基金賬戶和納入保險系統(tǒng)的銀行存款。聯(lián)邦保險保險公司并不為互助基金提供保障，也就不存在銀行保險基金的風險問題。然而，通過互助基金賬戶所開具的支票卻能影響支付系統(tǒng)，后者正是一個傳統(tǒng)的銀行監(jiān)管問題。這一賬戶會引起投資者保護問題，這又是一個傳統(tǒng)的證券監(jiān)管問題。
第三，功能監(jiān)管模式缺少靈活性來促進甚至適應銀行和證券業(yè)監(jiān)管的發(fā)展變化。有一種太過簡單的說法，那就是認為當前的銀行和證券業(yè)監(jiān)管對金融安全、穩(wěn)健和投資者保護來說是排他性的、互不相干的。實際上，證券法也提供安全和穩(wěn)固，銀行法同樣提供投資者保護。然而，只有當監(jiān)管目標能根據(jù)產品進行清晰劃分的時候，功能監(jiān)管才會發(fā)揮最大作用。不過，傳統(tǒng)的銀行和證券監(jiān)管體制極有可能會隨著時間的發(fā)展越來越相似。
(三)功能監(jiān)管理論與現(xiàn)代科技相沖突。科技正在削弱金融服務機構履行的傳統(tǒng)金融中介功能的重要性，因特網(wǎng)正在將金融服務變成在網(wǎng)上可以買賣的產品，利用這種科技銷售新的金融產品比利用傳統(tǒng)機構成本較低。存款人現(xiàn)在可以繞過銀行直接去資本市場存款以獲得較高的回報而免去中介機構的交易成本，同樣，借款人可以繞過銀行以較低的成本直接向資本市場借款，可以通過多種方式繞過金融中介機構，科技使信息在網(wǎng)上輕易得到，并大大降低交易成本。由于金融服務機構不再是履行其基本功能的中介機構，監(jiān)管目標應該實行根本性改革。對金融機構不合規(guī)行為的監(jiān)管不再是金融監(jiān)管的主要目標，忽視了金融業(yè)務根本性變革的法律改革注定是短命的或者至少是命運多舛的。
(四)單純的功能監(jiān)管方法最明顯的問題是在金融機構總體的風險和償付能力方面，因為沒有一個機構為金融機構整體的審慎性監(jiān)管負責。在這種情況下，金融機構整體的審慎性監(jiān)管可能會出問題。由于單個的金融機構同時受到多個監(jiān)管機構的監(jiān)管，這些復雜的金融機構的某些極大數(shù)量的業(yè)務可能得不到適當?shù)淖屑殞彶椤Ｒ虼耍瑧斢幸粋€監(jiān)管機構對金融機構整體的安全和穩(wěn)健負責。
四、功能監(jiān)管的完善
在金融監(jiān)管的實踐中，當金融機構進行大范圍的多元化業(yè)務時，就需要一種矩陣方法(matrixap-proach)。此時，基于業(yè)務經營目的，金融機構需要進行功能監(jiān)管，基于審慎原因金融機構需要機構監(jiān)管。即使一個單一的機構同時負責功能監(jiān)管和機構監(jiān)管，矩陣方法仍然適用。因為，單一監(jiān)管機構的專業(yè)部門之間需要合作。如同缺乏一個超級監(jiān)管機構時不同監(jiān)管機構之間需要合作一樣，單一監(jiān)管機構不同專業(yè)部門之間信息分享、協(xié)調與合作的基本問題也和多邊監(jiān)管機構之間一樣。
關國GLB法案對功能監(jiān)管存在的缺陷的回應是，實行傘形監(jiān)管制度，規(guī)定美聯(lián)儲為傘形監(jiān)管者，授權美聯(lián)儲從安全和穩(wěn)健的角度對所有金融控股公司實行監(jiān)管。對美聯(lián)儲授予如此巨大權力的最明顯理由是，感到需要對金融服務機構作為一個整體的監(jiān)管以及不受功能監(jiān)管的子公司的監(jiān)管。
金融控股公司的子公司履行某種業(yè)務功能并接受功能監(jiān)管。如果每一個金融產品的提供者提供獨立的金融產品而且未出現(xiàn)跨越傳統(tǒng)金融產品界限的新產品，GLB法案的這種監(jiān)管模式可能發(fā)揮作用。但實際情況是單個金融機構可以提供多種金融產品，包括不屬于傳統(tǒng)產品范圍的混合產品。GLB法案認識到上述問題，規(guī)定了許多條款試圖把金融產品劃入“適當?shù)摹苯邮芄δ鼙O(jiān)管的子公司。但該法案本身包含了說明有效的功能監(jiān)管不可能實現(xiàn)的大量例外條款。例如，保險公司可以通過原先的單一儲蓄機構控股公司、原先的非銀行或銀行或者特定目的的信托公司從事銀行業(yè)務。
傘形監(jiān)管制度中的一個重要原則是監(jiān)管權力制衡。例如美聯(lián)儲在必要時對銀行、證券、保險等子公司的限制監(jiān)管行使裁決權，但如果各金融分業(yè)監(jiān)管機構認為美聯(lián)儲的限制監(jiān)管內容有重大惡劣影響時，分業(yè)監(jiān)管機關具有否決權。同時，美聯(lián)儲被授權認定金融控股公司新開發(fā)的產品是否屬于金融產品，并會同財政部一起認定哪些業(yè)務屬于允許金融控股公司經營的金融業(yè)務，對于金融控股公司經營的已由美聯(lián)儲和財政部認定的金融產品，具體由貨幣監(jiān)理署負責認定是否屬于銀行商品，由證券交易委員會負責認定是否屬于證券商品，由州保險監(jiān)管署負責認定是否屬于保險商品。
在急于擴大監(jiān)管權力的各個功能監(jiān)管機構之間毫無疑問會產生沖突，特別是當新的銀行產品出現(xiàn)時，監(jiān)管機構之間可能出現(xiàn)監(jiān)管沖突。為處理這種問題，可以借鑒美國的做法。GLB法案授予證券交易委員會監(jiān)管“新的混合產品”(newhybridproduct)的權力。這種“新的混合產品”是：證券交易委員會認為屬于證券，但是1.證券交易委員會以前并不認為屬于一種證券；2.它不是“一種確定的銀行產品”；3.不是股權互換(equityswap)。在把它們列為證券行使管轄權之前必須與美聯(lián)儲協(xié)商。美聯(lián)儲可以對證券交易委員會的決定向法院提出質疑。
