商業銀行微觀監管

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摘要本文從政府對商業銀行微觀監管的目標和內容入手,從金融安全網的角度討論如何制訂微觀金融監管的制度,主要包括金融監管當局的審慎監管制度、中央銀行的最后貸款人制度以及存款保險制度等三方面的內容。最后,通過對以美國為代表的條法式監管和以英國為代表的對話式監管兩者的比較研究,提出現階段我國應如何對商業銀行進行微觀監管的看法。

關鍵詞金融安全網最后貸款人存款保險制度審慎監管真實票據論

為了提高貨幣政策的有效性,僅僅從宏觀上來影響商業銀行適應性的貨幣創造是不夠的,還必須輔之以微觀監管,通過規范商業銀行的經營,為宏觀調控奠定堅實的基礎。從政府干預經濟的本質看,貨幣政策更多的是一種行政行為。事實上,任何一種宏觀調控手段都必須存在相當的微觀監管并與之相配套,否則再好的政策設計也不可能達到預期的效果。

一、政府對商業銀行微觀監管的目標和內容

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關于政府對金融監管應達到什么目標,除了傳統的“3S目標”外,[1]國外的監管理論對此論述較多,其中以T.F.卡吉爾和J.G加西亞(1985)的觀點較具代表性。他們認為,金融監管的目標主要有四個:第一,通過貨幣控制來實現物價穩定條件下的經濟增長;第二,保證存款機構特別是其負債起貨幣作用的健全性和生存能力;第三,保護存款人;第四,改善金融體系中流動的效率。他們的觀點與其說是金融監管的目標,還不如說是政府對商業銀行監管的目標。而MathiasDewatripont和JeanTirole(1993)的分析更是簡單明了,他們認為政府對銀行監管的主要目標就是保護儲蓄者和銀行體系的有效運行。[2]

政府對銀行的監管實際上是對他們的保護,G.J.Stigler(1971)在《貝爾經濟學雜志》春季號上發表的“經濟管制理論”一文中提出這樣的觀點:“凡是管制,照例都是首先為被管制的活動或行業的利益而設計和執行的”,[3]從中可以看出政府對銀行監管的主要目標是保護銀行,將銀行風險控制在可承受的范圍內,為宏觀金融調控提供穩定可靠的微觀金融基礎,最終達到保護存款人和穩定宏觀經濟的目標。

由于各國經濟發達程度和金融環境的不同,政府對商業銀行微觀監管的內容存在較大的差異,可將政府對商業銀行微觀監管的具體監管措施概括為以下幾類:[4]

第一,市場結構控制:主要控制各地區金融機構的類別及開業的家數,保證金融服務的多樣化和可得性,避免競爭加劇,同時監管當局又不愿看到在銀行業中壟斷現象的出現。

第二,業務種類控制:主要是監控銀行從事監管當局批準的金融業務,一些國家禁止商業銀行涉及非金融業務,在分業經營的國家禁止商業銀行從事非本專業的金融業務。

第三,謹慎性控制:主要是限制商業銀行風險過度集中和過度投機行為,如規定商業銀行的資本充足率,對單一客戶的最高貸款限額,以及發放按揭貸款的最高成數限制等。

第四,保護性控制:主要是在銀行破產倒閉時,如何保護相關行為人的利益,如對商業銀行實行存款保險等。

二、政府對商業銀行微觀監管的制度分析

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微觀金融監管的制度是從金融安全網的角度來加以制訂的。金融安全網主要包括三種類型:一是金融監管當局的審慎監管;二是中央銀行的最后貸款人職能;三是存款保險制度的建立。林平(2002)將三者的特點概括為下表。

從表中可以看出,審慎監管主要側重于事前預防,通過加強風險監管來維護銀行安全;而最后貸款人和存款保險則主要側重于事后監督管理,分別通過提供流動性援助和保護存款人來維護銀行安全。下面結合政府對商業銀行微觀監管的內容,對上述監管制度的設計展開分析。[5]

1.審慎監管制度分析

審慎監管是對商業銀行監管的主要原則。在實踐中盡管存在巴塞爾銀行監管委員會根據該原則制訂和的一系列有關銀行監管的指導性意見和原則,但由于各國對審慎程度的理解各不相同,各國對商業銀行監管的力度存在著一定的差異,其中最大的是對商業銀行業務范圍應該限制到什么程度才能控制其風險的形成、積聚和外化,以達到事前預防風險、維護金融穩定的目的。

在各國的實踐中,以德國為代表的全能型銀行可以提供各類金融服務。號稱金融百貨公司(FinancialDepartment),其主要理論基礎是范圍經濟和資產組合理論等;而以美國為代表的專門化金融機構(FinancialBoutique),在歷史上其業務范圍曾受到嚴格限制,其主要理論基礎是風險隔離和比較優勢理論等。盡管兩者看不出明顯的優劣之分,但隨著金融創新活動的深入和放松監管,商業銀行業務范圍會不斷擴大,全能化成為大勢所趨。

葉輔靖認為,現階段我國的金融風險具有三重性[6]:一是市場經濟條件下共有的金融風險;二是產權不明晰和不正當權力引起的體制風險;三是金融不發達階段的弱者風險。分業經營在防范我國的特有金融風險方面具有不可替代的作用,因此,在現階段要堅持分業經營。但加入WTO對金融業的影響越來越大,發達國家又相繼放棄了分業經營的模式,這對我國的分業經營產生了巨大的沖擊。實際上我國修改后的《商業銀行法》也在處理混業經營問題時,以“國家另有規定的除外”為商業銀行業務范圍的進一步擴大埋下了伏筆。

2.最后貸款人制度分析

最后貸款人(TheLenderofLastResort)一詞最早出自于1873年英國著名記者WalterBagehot(1826-1877)的“倫巴第街”一文中[7]。他提出英格蘭銀行在需要時發放貸款給那些流動性差但還有清償能力的銀行,成為他們最終的流動性來源。由于中央銀行最后貸款人的職能大多與再貼現(再貸款)的操作聯系再一起,人們往往注意它對貨幣供給的影響,而忘記了它的初衷是為危機中的銀行提供最終的流動性來源,正如FredericS.Mishkin所描述的,“美國的中央銀行——聯邦儲備體系,就是針對1907年的銀行恐慌而設立的。它設立的本意是作為銀行危機時期的最后貸款人,也即當其他人無法向銀行提供儲備時,為了阻止銀行倒閉,美聯儲應向銀行提供儲備”。[8]關于最后貸款人的制度設計存在下述爭論:

第一,中央銀行與監管當局的定位。近年來國際上全能銀行的模式越來越流行,相應監管體系的理論也從金融機構說轉向金融功能說,各國紛紛將原屬于中央銀行的監管職能逐步分離出來,并把分離的金融監管機構整合為一。英國的情況便是如此,長期以來,英國由英格蘭銀行、證券投資委員會分別負責銀行業和證券業的監管,此外金融行業自律組織在監管中發揮著相當重要的作用。隨著金融混業的發展,英國政府將英格蘭銀行、證券投資委員會和其他金融自律組織合并,成立了獨立于英格蘭銀行之外的金融監管機構——金融服務局。2000年6月,英國通過《金融市場與服務法案》,從法律上進一步確認了上述金融監管體制的改變。但是,根據《1998年英格蘭銀行法》和英格蘭銀行與財政部和金融服務局的備忘錄,英格蘭銀行仍需承擔最后貸款人的職責。實際上機構分立后,也只是將原來的內部矛盾外部化而已,中央銀行仍舊會存在角色沖突,問題的核心是中央銀行最后貸款人的制度安排如何制訂,在理論界存在“含糊其辭”和“明確承諾”的制度安排之爭:前者是指中央銀行事先不明確承諾肯定會履行最后貸款人的職能以此維護市場紀律,促使銀行提高自身的管理水平和抗風險的能力,同時約束銀行的道德風險;后者則是指為提高人們對那些有資格得到緊急援助銀行的信心,明確承諾一定會對這些銀行承擔最后貸款人的職責,同時加強未取得承諾資格銀行的市場約束力。不管哪一種制度安排均會存在一定的缺陷,[9]前者可能產生公眾信任的風險和擠兌風險;后者的可操作性不強,入圍的銀行可能產生道德風險。中央銀行如何找到兩者的平衡點確實是一門藝術。

第二,中央銀行貸款條件的制訂,主要包括三方面內容:一是貸款利率,二是貸款方式,三是貸款時機和貸款數量。WalterBagehot(1873)曾提出,英格蘭銀行在需要時可按懲罰性的利率無限量地提供抵押貸款,以確保公眾對金融體系健全性的信心。如果采取的是懲罰性利率,好處是可避免出現微觀金融機構的套利行為,但這有可能會加劇市場資金緊張的氣氛,不利于控制危機的蔓延。如果按照真實票據論(TheRealBillDoctrine)實行抵押貸款,有利于減少中央銀行的風險,但會削弱中央銀行最后貸款人職能的發揮,不能真正做到提供最終的流動性來源。中央銀行在操作中遇到的最大困難就是何時以及在多大程度上充當最后貸款人,如何保證中央銀行的決策不會屈服于外部環境(尤其是政治壓力)的影響,而純粹是為了避免人們出現心理恐慌,從而確保金融體系的安全。中央銀行的時機掌握和滿足程度也只能憑借多年積累的經驗來加以判斷。

第三,中央銀行能否成為各類金融機構的最后貸款人,這實際上是貸款對象的問題,也屬于貸款條件中的一部分,由于內容較多,下面單獨展開。在實踐中,其它金融機構也存在貨幣創造的能力。這些金融機構主要包括信托租賃公司、保險公司、證券公司和資產管理公司等。在國外的實踐中,雖然這些金融機構出現危機對國民經濟的影響也很大,但在各國中央銀行的實踐中大多不向這些金融機構行使最后貸款人的職能。但是,在我國,根據《中國人民銀行法》(修訂版)第30條的規定:“中國人民銀行不得向地方政府、各級政府部門提供貸款,不得向非銀行金融機構以及其他單位和個人提供貸款,但國務院決定中國人民銀行可以向特定的非銀行金融機構提供貸款的除外。”這為我國中央銀行向非存款金融機構,甚至向政府部門的貸款打開方便之門。自2002年起,我國中央銀行先后向鞍山證券、新華證券、南方證券發放了15億元、14.5億元以及80億元再貸款;與1997年以來中央銀行在清理整頓各類金融機構過程中向地方政府發放的1411億元再貸款償還情況不佳一樣,向這3家證券公司發放的109.5億元再貸款收貸希望極其渺茫;[10]2004年11月4日,人民銀行等四部委聯合《個人債權及客戶證券交易結算資金收購意見》,意見中將中央銀行再貸款視作破產金融機構個人債權收購資金的直接來源;2005年7月中央銀行再次給證券公司發放再貸款來拯救股市;這實際就是把部分金融機構的不良貸款“貨幣化”,它產生的“示范效應”會將其它金融機構的道德風險無限放大。這種濫用中央銀行最后貸款人職能的做法后果不敢想象。從各國的實踐來看,中央銀行大多為各類存款性金融機構的最后貸款人。

3.存款保險制度分析

根據是否建立起明確的制度來劃分,存款保險制度分析存在隱性(ImplicitDepositInsuranceSystem,IDIS)和顯性(ExplicitDepositInsuranceSystem,EDIS)之分:前者沒有明確的存款保險法規和機構,大多由國家采取政策行動來避免擠兌風險和維護金融穩定;后者則建立了專門的制度、機構以及專項拯救基金來確保存款人的利益和金融體系的穩定,[11]在理論和實踐中,如無特別的說明,一般指的就是顯性存款保險制度。目前世界上主要國家都相繼建立起存款保險制度,隨著2005年9月中國人民銀行在“存款保險國際論壇”上表示我國金融業改革日益深化,金融體系平穩運行,建立存款保險制度的內部條件和外部環境已基本成熟,目前存款保險制度的推進工作正在加快,我國有關是否應建存款保險制度的長期爭論就此結束。從各國金融監管的實踐來看,存款保險制度確實起到了重要的作用,如防止銀行擠兌風險,盡可能降低資源配置的扭曲以及提高宏觀經濟和金融的穩定性等。但同時也暴露出不少問題,主要包括以下三點的內容:

第一,如何設計存款保險費率。一方面,如何從總體上確定合理的保費水平,費率過高會耗用過多的商業銀行資金,商業銀行的經營成本增加;費率過低又易引發道德風險和逆向選擇風險,這樣由公共資金資助的存款保險體系就變成了對銀行業的補貼,同時過低的費率導致保險基金不足以應付大規模的機構破產。另一方面,是否應該按商業銀行風險等級厘定差別費率。從理論上來講,厘定差別費率有利于存款保險對所承擔的風險得到足夠的補償并且對風險高的商業銀行形成市場約束,但在實際操作過程中評估每個商業銀行的風險暴露及抗風險能力非常困難,就算在某個時點評估好,商業銀行的風險還處于動態變化之中,而且一旦收取較高的費率等于向市場宣布該商業銀行風險較大,反而誘發擠兌風險。

第二,如何確定存款保險的保障額度。目前世界上除了挪威等少數國家對存款保險實行全額保障外,絕大多數國家實行的是限額保險,主要包括三種形式:一是以美國為代表按限額賠償;二是以德國為代表的按比例賠償;三是以英國為代表的按比例有限額賠償。不提供全額保險的理論基礎是發揮存款人監視商業銀行的積極性,他們可通過“用腳投票”對商業銀行施加市場約束。但由于在實踐中,大多數國家出于對小額存款人的關心,在較低的限額內對小額存款人進行100%的賠付,那么大額存款人就可采取化整為零的辦法,通過多開戶頭來達到享受全額保險的目的。世界銀行的專家曾建議,對被保險銀行每一存款人受保障存款的限額應規定為人均國民產值的1—2倍,但各國必須結合各自的國情來確定存款保險的保障額度。

第三,存款保險制度對商業銀行道德風險的影響。從理論上來講,存款保險制度有可能加劇商業銀行的道德風險。這是因為建立存款保險制度后,從存款保險機構的角度來看,可能會降低其及時處置問題銀行的動力;從商業銀行的角度來看,有可能會使其獲得承擔更大風險的激勵,增強商業銀行的風險偏好;從存款人的角度來看,有可能放松對商業銀行的監督,從而弱化商業銀行的市場約束。上述這些觀點成了人們反對實施存款保險的理由,而J.E.Stiglitz和A.Weiss(1981)的分析則表明道德風險產生于信息的事后不對稱,[12]也就是說道德風險與存款保險之間不存在必然的關聯。實際上,由于存款保險機構對商業銀行監管的存在,再加上通過良好的制度設計以及建立相應的外部約束機制,在一定程度上會減少一部分道德風險。

三、政府對商業銀行微觀監管的模式選擇

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在西方各國監管的實踐中,政府對商業銀行的微觀監管主要有兩種模式:一是以美國代表的條法式監管,二是以英國為代表的對話式監管。下文通過對這二種較為成熟監管模式的比較研究,來簡析我國在現階段該如何對商業銀行進行微觀監管。

早在18世紀的北美銀行時期,對商業銀行的微觀監管就已經出現。在二百多年的監管史中,美國政府始終走了一條通過立法和法規修正來實現條法式監管的道路,制訂了大量的商業銀行監管法令和條規。條法式監管的主要優點在于,它可通過法律的權威震懾住商業銀行的違規沖動,規范了商業銀行的微觀行為,同時又使其無后顧之憂,具有較佳的告示效果,此外,對違規的處罰也簡便易行。但是,條法式監管也存在著缺點:隨著商業銀行適應性創造貨幣能力的增強,它們回避管制的方法也就愈多,政府面對層出不窮的金融創新活動,監管法規也就不得不經常加以變更,而法律的修正并非是輕而易舉的,往往得經過反復論證才能通過,這就容易導致監管滯后現象的出現。

英國監管體制與美國迥然不同,其特色就在于通過英格蘭銀行與商業銀行之間的合作和經常性協商來進行監管,這可稱之為“對話式的監管”,或稱之為“非條例性監管體系”(UnregulatedSystemofSupervision)。該監管方法主要通過中央銀行與商業銀行高層人員保持密切的聯系,不斷以對話的形式發現商業銀行微觀經營中存在問題和困難并及時加以處理;中央銀行的政策意圖也可通過對話的形式傳達至商業銀行。日本“窗口指導”也可劃入對話式監管的范疇,日本銀行通過指令方式直接控制商業銀行貸款的限額,最終調節資金的流量和流向。對話式監管的主要優點在于其機動靈活性,政府可以隨時動態地對銀行業中出現的新問題加以處理;主要缺點是工作量大并且規范性差。該監管方式也只能在類似英國這種由少數大商業銀行占主導地位的分支行制的國家中加以運用,像美國這種擁有8000多家銀行的國家,即使想實行對話式監管也是不可能的。

鑒于條法式監管與對話式監管各具優缺點,分別適用于不同的國情,因此,按國際慣例,在健全我國商業銀行的監管體制過程中有必要將兩者有機地結合起來加以運用,以確保我國商業銀行體系的規范運作。我們不妨從下述展開對商業銀行微觀監管的改革思路:一方面,逐步完善金融法制體系,雖然《中國人民銀行法》、《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《擔保法》、《破產法》等一系列法律、法規已經出臺,為金融業的穩定運行提供了相關法律保障,但立法后還必須進一步完善和充實相應的內容,為商業銀行的微觀經營塑造有序競爭的大環境;另一方面,我國商業銀行改革過程中出現的一些問題既不可能在過去的實踐中找到解決的辦法,也很難從國外經驗中直接找到答案。因此,我國欲一步到位地完成全部的立法任務,不僅在理論上行不通氣而且在實踐中也不可能。為了確保改革過程的有序進行,從提高中央銀行宏觀調控的效果和規范商業銀行貨幣創造的行為角度來看,我們可先從借鑒英國的對話式監管模式入手,通過加強中央銀行對商業銀行的“道義勸告”和“窗口指導”功能,在實踐中逐步建立和完善起各項金融法規,最終形成有中國特色的商業銀行監管模式。

注釋:

[1]20世紀30年代的大危機導致了以強調政府干預的凱恩斯學派的興起。西方各國先后形成了較為完善的金融監管體系,確立了監管的“3S目標”,即保護公眾利益的安全性(Safety)目標,防止金融體系崩潰的穩定性(Stability)目標,以及避免金融業出現壟斷和提高效率的結構性(Structure)目標。有關“3S目標”詳細論述可參見楊力:《適應性貨幣貨幣供給——全球化和微觀視角的研究》,上海財經大學出版社,2005年版,第214-219頁。

[2]詳見石磊等譯:《銀行監管》,復旦大學出版社,2000年版,第27頁。

[3]轉引自陳觀烈:“銀行在西方經濟中的地位和作用”一文,載黃寶奎主編:《西方銀行業務與管理》,西南財經大學出版社,1995年版,第17頁。

[4]有關對各國微觀金融監管概述的詳細分析,可參見駱玉鼎:《信用經濟中的金融控制》,上海財經大學出版社,2000版,第220頁。

[5]有關中國金融安全網的現狀及其有效性分析可參見劉士余:《銀行危機與金融安全網的設計》,經濟科學出版社,2003年版,第247-269頁。

[6]葉輔靖:《全能銀行比較研究——兼論混業與分業經營》,中國金融出版社,2001版,第280頁。

[7]倫巴第街(LombardStreet)是位于倫敦的一條金融機構云集的著名街道,它在英國的地位就相當于美國的華爾街,英格蘭銀行就在這條街上;Lombard一詞在意大利語中就含有“銀行家”之意。

[8]見中文版《貨幣金融學》(第4版),李揚等譯,中國人民大學出版社,1998年版,第369頁。

[9]有關“含糊其辭”和“明確承諾”制度安排缺陷的詳細討論,可參見劉宇飛:“中央銀行的兩難抉擇:救助或不救助”,載《當代金融家》2005年第2期。

[10]韓瑞蕓:“央行最后貸款人職能調整路線圖”,載《21世紀經濟報道》2005年7月13日。

[11]有關兩者的比較研究,可參見林平:《銀行危機監管論》中第5章的專題分析報告“含蓄和明確的存款保險制度的比較”,中國金融出版社,2002年版,第213-215頁。

[12]J.E.StiglitzandA.Weiss,“CreditRationinginMarketwithImperfectInformation,”AmericanEconomicReview,Vol.71,No.3,1981.