金融運行和銀行監管
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摘要：銀行監管是金融監督管理的重要一環，是保障金融體系順利運行的基本條件。中國當前銀行監管存在諸多問題，我們應該借鑒發達國家經驗，從法制建設、信息披露制度、合作及行業自律等方面來建立健全中國銀行業的監管機制。
關鍵詞：銀行監管；中國機制設計；金融運行
引言
銀行監管是指銀行業監督管理部門依法利用行政權力對銀行實施規劃和約束，促使其依法穩健運行的一系列行為的總稱。銀行監管是金融監督管理的重要組成部分，在金融監督管理中占據著重要的地位。實施銀行監管的機關是一國的金融主管機關，其監督管理權力的取得須經過國家依法授權。2003年4月29日成立的中國銀行業監督管理委員會擔負著中國銀行監管的重任。當前，在全球肆虐的次貸危機的產生與蔓延就與美國當局銀行監管不力有很大的關系。因此，進一步健全完善銀行監管體制是捍衛中國金融主權安全的當務之急。
一、金融運行中的銀行監管
（一）銀行監管的內容及原則
銀行監管的內容主要包括：對銀行準入退出的監管、對銀行各類經營活動的監管、對銀行資產運營狀況的監管、對銀行風險控制情況的監管等。銀行監管的原則可以歸結為以下幾點：第一，公正監管原則。相關法律的規定不能夠歧視各銀行的主體地位，各銀行應當平等，交易機會均等，監管者對監管對象要一視同仁，不能區別待遇。第二，審慎監管原則。銀行業的監管要促進各銀行經營活動的穩健性和經營行為的合法性，保證銀行系統的運行安全，防范市場風險。在督促各銀行加強內控、謹慎經營的同時，審慎監管，使整個金融體系形成穩健安全運行的機制。全球化時代的到來，在經濟領域中國必將深入履行加入WTO承諾，繼續深化經濟體制改革，提高國內市場的開放程度，包括銀行業市場的開放。所以，經濟全球化時代的銀行監管工作一定要注意國際協調，國內監管要與國際監管相協調，以符合市場日益國際化的需要。
（二）銀行監管與巴塞爾協議
巴塞爾協議是當前全球銀行監管的共識，它由巴塞爾銀行監理委員會制定并頒布。巴塞爾銀行監理委員會不具有法定銀行監管的權力，所作的監管標準與指導原則在法律上也沒有強制效力，僅具有參考價值。但該委員會成員是全球主要發達國家，影響大，一般仍預期各國將會采取立法規定或其他措施，并結合各國實際情況，逐步實施其所訂監管標準與指導原則。巴塞爾委員會制定了一些協議、監理標準與指導原則，如《關于統一國際銀行資本衡量和資本標準的協議》、《有效銀行監管核心原則》等。這些協議、監理標準與指導原則統稱為巴塞爾協議。這些協議的實質是為了完善與補充單個國家對銀行監管體制的不足，減輕銀行倒閉的風險與代價，是對國際銀行聯合監管的最主要形式。巴塞爾協議的推廣和應用對維護國際金融市場的安全和穩定起到了重要作用。
2004年，巴塞爾銀行監管委員會的新資本協議建立了銀行有效資本監管的三大支柱，即最低資本要求、監管當局的監督檢查、信息披露。新資本協議代表了風險管理的發展方向，提高了資本監管的風險敏感度和靈活性，有助于銀行改進風險管理和推動業務創新。新資本協議的實施將推動銀行監管技術進步，強化市場約束的有效性，增強國際銀行體系的安全性。
1.最低資本要求。新框架仍將其視為保證銀行穩健經營的核心因素。在《新資本協議》中將銀行承受的風險系統地分為信用風險、市場風險和其他風險三類。其中，其他風險包括操作風險、流動性風險、法律風險和名譽風險。新協議修改了1988年協議中對信用風險的處理方法，同時明確將操作風險納入資本監管的范疇，提出了計算信用風險和操作風險的三種方法供銀行和監管當局選擇適合其銀行業務發展水平及金融市場狀況的一種或者幾種。
2.監管當局的監督檢查。在新協議中，為了促使銀行的資本狀況與總體風險相匹配，監管當局可以采用現場和非現場的稽核等方法審核銀行的資本充足狀況。新協議充分強調了監管當局監督檢查的重要性，要求銀行和監管當局都要提高風險評估的能力。監管當局應該考慮銀行的風險化解情況、風險管理狀況、所在市場性質以及收益的可靠性和有效性等因素，全面判斷銀行的資本充足率是否達到要求。在資本水平較低時，監管當局要及時對銀行實施必要的干預。
3.信息披露。新協議充分肯定了市場能夠具有迫使銀行有效而合理地分配資金和控制風險的作用。為了使市場能夠充分發揮這種作用，新協議要求建立銀行信息披露制度。新協議規定，銀行在一年內至少披露一次財務狀況、重大業務活動及風險度以及風險管理狀況。這些指標主要包括資本結構、風險敞口、資本充足率、對資本的內部評價機制以及風險管理戰略等。同時，新協議還強調，信息披露制度的實施取決于監管當局的法律授權，其標準應該與各國會計標準銜接起來。《新資本協議》采用的方法具有一定的靈活性，以適應銀行和監管實踐的不斷發展;同時新協議也充分意識到了確保金融體系在面對沖擊時仍能保持活力，更廣范圍的監管團體、銀行和標準制定機構在此過程中所能夠和必須做出的努力。
銀行監督管理的目標是防范和化解銀行業風險，維護公眾對銀行業的信心，保護銀行業公平競爭，提高銀行業競爭能力，保護存款人、投資者和社會公眾的利益，維護銀行業的合法穩健高效運行，促進國民經濟健康、持續發展。
二、中國銀行業監管體制的演進與現狀分析
（一）中國銀行業監管體制的演進
20世紀50年代末，中國建立高度集中的計劃經濟體制，與此相適應，將信用集中于國家銀行，取消多種信用工具。中國人民銀行合并接納了國家金融機構，從而形成高度集權、嚴格管制的經營與管理混為一體的金融體制。1978年中國進入改革開放的新時期，從1979年開始，金融體制進行了全面改革。1984年1月1日起，中國人民銀行專門執行中央銀行的職能，并賦予運用貨幣政策、金融調控和金融監管的職能。在監管方面，中國人民銀行負責監管新設或恢復重組國家銀行及非銀行金融機構，監管相繼形成的各類金融市場。1995年5月10日全國人大通過《中華人民共和國銀行法》，對一些主要的監管制度作出規定，這標志著中國銀行監督管理法制體系已初步形成。亞洲金融危機發生后，加強金融監管、防范和化解金融危機成為人們普遍關心的問題。2003年，國務院設立中國銀行業監督管理委員會統一監管銀行、金融資產管理公司、信托投資公司等銀行業金融機構，并履行原由中國人民銀行的部分監管職責。現在，中國的“一行三會”分業監管、分工合作的金融監管體制正式成立并穩定運行。
（二）中國銀行監管現狀及存在的主要問題
1.銀行監管法律層次低，前瞻性不強。銀行監督管理的行政規章法律效力和權威性不高。監管人員的從業素質發達國家存在較大差距，銀監從業人員專業知識結構不夠合理，具有金融監管所要求的復合型人才十分缺乏，影響了我們的監管質量。
2.監管內容過于狹隘。中國目前的監管內容主要是機構的審批和經營的合規性，對銀行日常經營的風險性監管極不規范和完善，對市場退出前的監管則屬空白。國有銀行往往會以政策性業務為借口掩飾內部經營問題，不注意內部機制的建設。銀行的資金業務對象和產品的統一授信也有待加強。另外，網絡銀行中的電子貨幣和網絡金融業務的監管問題有待完善和解決。
三、銀行監管的國際經驗借鑒
（一）美國的銀行監管
美國的銀行監管機構包括：美國財政部貨幣監管總署、聯邦儲備委員會、聯邦存款保險公司。其中，美國財政部貨幣監管總署的主要職責是審查國民銀行的注冊及其分支行的設置、銀行之間的合并，制定銀行監管相應的管理條例和法規，并貫徹執行。聯邦儲備委員會的主要職能是制定金融政策和金融規章制度，監督管理聯邦儲備銀行和會員銀行的業務，監督貨幣的投放與回籠，并充當聯邦政府的人，定期公布有關聯邦儲備系統的情況和統計數字。聯邦儲備體系擁有的監管手段包括：停止銀行的部分業務，撤銷銀行的高級管理人員，對違法違規經營的銀行及其有關管理人員實施處罰，甚至取消會員銀行資格等。聯邦存款保險公司主要負責對加入保險的非聯邦儲備會員銀行實施監管。同時，在必要的情況下，也積極介入對其他參加保險的銀行的監管過程。其宗旨是為了保障存款，防止個別銀行的信用危機擴散到其他銀行。除了上述主要監管機構之外，美國銀行的活動還受其他一些機構的監督。如司法部聯邦證券交易委員會、全國信用社管理總局等。美國的銀行監管體制較為復雜，實行的是國民銀行和州立銀行雙重監管體制，法律不僅賦予聯邦政府有監管銀行的職能，也授權各州政府有監管銀行的職責。
美國的銀行監管體系要求各監管主體之間，定期進行信息交流加強了監管者之間信息交流，避免監管漏洞的發生。金融控股公司要定期向監管者遞交自身內部風險評估報告，借此，監管者可以了解公司面臨的風險以及公司的風險管理程序是否有效，進而可以對整個金融行業的風險狀況作出評價。美國監管當局除了按照巴塞爾協議對銀行業資本充足率的要求監管銀行以外，正在試驗一種新的資本充足率的監管方式:預先承諾制。即監管當局設定一個測試期間，銀行在測試期初向聯儲承諾其資本量水平，在整個承諾期間內，只要累計損失超過其承諾水平，美國監管當局將對其給予提高資本充足率的懲罰。這一方案主要適用于內部風險管理和控制較好的銀行。這樣就減少了監管成本，激勵了銀行強化對風險的自我控制。這一點對于中國政策選擇和設計具有很好的借鑒意義。
（二）英國的銀行監管
英國的銀行監管是以英格蘭銀行為中心的單一集中式的監管體制。其有權對接受存款的機構進行認可，授予或拒絕授予從業執照，要求銀行提供財務報表、信息資料等。此外，基于對存款人利益的考慮，英格蘭銀行還實施了存款保護計劃。英格蘭銀行對銀行的監管由該行的銀行業監督委員會和銀行業監督局負責。
英格蘭銀行對銀行授權后會不斷地對被授權機構進行評估和考查，若銀行未能持續滿足銀行法規定的授權標準，英格蘭銀行隨時可限制或取消銀行的授權，吊銷其許可證。英格蘭銀行委派檢查支隊對銀行的總體狀況、信貸評估與控制、業務管理以及會計等進行現場檢查。另外，還通過對銀行報表的分析和監測來進行非現場監管。監管的內容涵蓋資本充足性、資產流動性、大額資金風險和外匯風險等數個方面。當銀行不能持續滿足授權標準或不能履行銀行法所賦予的義務，威脅到存款人利益時，英格蘭銀行有權尋求法院對該銀行實施清盤或接管。
（三）日本的銀行監管
日本實行的是一元多頭監管體制，即全國的銀行監管權集中于中央一級，地方沒有獨立的權力，但在中央一級由兩家或兩家以上機構共同實施對銀行的監管。日本采用這種監管體制是出于國家權力集中和各機構權力制衡的需要，與其社會經濟的發展特點相適應。除政策性金融機構由財務省負責監管以外，銀行、保險公司、證券公司等商業性金融機構均由金融廳獨立監管或與相關專業部門共管，金融廳成為日本行政監管的最高權力機構。為確保金融廳在金融檢查和監督方面的獨立性，日本規定金融廳長官由首相直接任命。日本銀行和存款保險機構只負責對與其有交易行為的金融機構進行財務檢查。
四、中國銀行監管的機制設計
（一）加強法制建設，完善信息披露制度
建立有效的法律框架是加強有效銀行監管的前提。中國雖已出臺了《中國人民銀行法》、《銀行業監督管理法》等多部相關的法律法規，與發達國家相比，仍存在不少差距。在立法工作中，我們應該遵照《巴塞爾協議》和《有效銀行監管的核心原則》，既要注意原則性，又要注意具體性和可操作性。除此之外，還應關注巴塞爾委員會等國際監管機構的最新研究成果，按照WTO規則要求和國際金融市場的慣例，參考、借鑒金融監管制度比較完善的國家的立法，修改或清理現有的有關外資銀行監管的法律法規，制定出具有權威性、連續性和有效性的法律，以期在盡短時間內提高中國銀行監管法律法規的層次。
進一步建立健全市場信息披露制度。監管必須以保證信息的可得性、透明度和可靠性為中心，銀行應定期向社會公布其經營狀況的信息，以此強化了社會公眾對銀行的監督。公布的信息應該包括：銀行經營的安全性、流動性和盈利性。此時，理性的存款人出于自己款項安全性考慮，會根據各家銀行的信譽度來選擇存款銀行，從而強化了銀行管理、提高了銀行的經營質量。
（二）建立銀行監管的國際合作機制
要在國際范圍內有效地防范和控制金融風險，國家之間必須開展有效的雙邊和多邊合作，進行廣泛的監管信息交流。中國金融業正在逐漸融入世界市場，加強國際交流與合作是防范金融風險的必然要求。目前，中國銀監會已與美國、加拿大、英國、德國、法國、波蘭、韓國等多個國家和地區金融監管當局簽訂了監管合作諒解備忘錄，涵蓋信息交換、市場準入和現場檢查中的合作、人員交流和培訓、監管信息保密、監管工作會談等多項內容。建立并不斷完善雙邊監管合作機制，有利于銀監會與有關國家、地區監管當局進行信息溝通和交叉核實，有利于及時了解雙邊互設機構的經營情況，及時發現不良發展趨勢或問題，做到及時預警、及時懲戒，從而督促雙邊互設機構合法、穩健、審慎經營，促進銀行信息的共享，提高了銀行監管效率。
（三）健全銀行業同業自律機制
一般來說，行業自律是市場經濟條件下經濟監管的重要組成部分之一。我們雖然已經組建了中國銀行業協會，但是該組織的地位和作用并沒有在法律層面上得到足夠的重視和充分的關注。同業組織的自律可以充分發揮其專業性優勢，彌補中國法定監管主體中工作人員專業素質方面的不足。同業組織還可審時度勢、富有彈性的修正同業自律規則來補救中國銀行監管制度供給的缺乏，這對正處于市場經濟確立和完善階段的中國來說，尤為重要。除此之外，同業組織在一定程度上起到監督約束法定監管主體的作用，防止權力濫用。
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