新金融法理論設計

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（一）1999年11月，美國國會通過了《金融服務現代化法》結案，并經克林頓總統簽署成為美國一部正式的新金融法律。這部金融法律是美國20世紀70年代以來，特別是近十多年來經過充分醞釀而產生的一部最重要金融法律，是美國金融制度史上繼建立聯邦儲蓄體制以來一項重大制度建設。這部法律對美國金融業乃至全球金融業的結構調整和發展方向以及新制度建設，已經并正在發生重要影響，而且，這種影響將隨著經濟全球化的加速而逐步擴大和增強。

美國《金融服務現代化法》又稱《GrammLeachBlilegAct》（格拉姆—利奇—布利利法），是以法案的三位發起人名字命名的。他們是參議員、參院銀行業小組委員會副主席菲爾。格拉姆；眾議員、眾院銀行與金融服務委員會主席詹姆斯。A.利奇；眾議員、眾院商務委員會主席湯姆。布利利。

美國《金融服務現代化法》，對美國70年代以來有關金融監管、金融業務的法律法規，進行了突破性修改，將美國數量極為巨大的金融法律法規進行了統一規范，并在放棄“分業”走向“混業”的理念下，整合了美國已有金融法律，以成體系的形式將其表達出來，還對某些內容作出了權威性表述，而且，對目前尚未解決的某些法律問題，提出了研究方向。

（二）美國為什么要修改已經實行了將近70年的《銀行法》呢？

眾所周知，1933年美國《銀行法》（即《格拉斯—斯蒂格爾法》）是上世紀20年代末，30年代初美國金融危機后產生的一部重大法律，該法為商業銀行和證券業之間筑起一道嚴實的“防火墻”，目的在于控制銀行資金違規流入資本市場進行投機活動，以保持金融秩序穩定，增強儲戶對銀行的信心。由于當時美國金融業以間接金融為主體，銀行業在美國經濟中占有重要地位，銀行業的穩健運行對保證整個金融業穩定至關重要，銀行業危機必然導致美國經濟動蕩。因此，鞏固商業銀行，隔離證券業是當時形勢所要求。

從二戰以后，尤其70年代“布雷頓森林體系”崩潰以后，美國乃至國際經濟金融環境發生很大的變化。資本市場迅速發展，資本商品和衍生商品日新月異，銀行業也不得不進入這個多姿多態的新市場。加上保險業和名目繁多的投資基金興起，資本市場在美國金融中的地位明顯上升，而且為投資者和經營者提供了巨額回報。

特別是20世紀80年代信息科技的發展，極大地促進了金融業國際交易成本的降低和交易規模的擴大，西方發達國家紛紛將國際競爭、贏得全球市場作為目標而改革本國監管體制。1989年英國開始了名曰“大爆炸”的金融改革，實施混業經營，合并監管機構，建立金融服務局，統管銀行、證券、保險、貨幣外匯交易等各種金融交易。1994年日本學習英國做法，實行金融改革法，將原來大大小小40多部涉及金融的法律進行了全面修訂。與此同時，國際金融界對金融監管的理念發生理論創新，從最初的監管為了安全目的，而后發展為提高資源配置效率，現在又發展為增強國際競爭力，以適應“無疆界市場”和“無時空限制”的全球交易。

為此，第一，為適應金融發展和金融深化的現代化趨勢，美國金融體制必須做出相應改革和調整，并建立新的法律框架；第二，為適應金融全球化的發展趨勢，增強美國金融業的國際競爭力，必須對過去的體制進行調整，并給予立法保障；第三，隨著經濟發展，美國金融業的發展也形成了多層次、多樣化的結構，為改進金融服務、強化金融企業實力，同時又要鞏固和扶植中小金融機構，必須通過立法，做出詳細規定；第四，金融業潛在風險很大，為防范風險，必須加強對金融業的監督管理，并以立法形式確定下來。

（三）美國新金融法的基本理論設計和立法主旨是什么呢？

第一，混業經營，全能銀行。

二戰以前和二戰后相當一段時間，美國金融業一直是遵循分業經營的基本理念運作的。這也是當時國際金融業的一般格局。但是，近20年來，金融技術迅速發展，金融業采用新技術和新的經營方式在國際范圍內形成新的熱潮。銀行業兼并之風盛行，銀行業務與證券、保險業務互相滲透，以商業銀行為核心的銀行持股公司出現，凡與“銀行業務緊密相關”的業務活動，如投資咨詢、信息服務、信用卡服務、商業銀行票據、租賃、不動產評估等，并與證券業、保險業、房地產金融業、旅游業等開展合作經營。銀行業實際上“突破”了分業經營的框限，已進入證券市場和保險市場。但從立法上講，這樣的“突破”，并非“正道”，沒有充足的法律依據。另外，從組織構架看，美國雖是大銀行制度，但與國際上興起的“全能銀行”相比，在資金調配運用、資產種類、成本控制、經營效益上并不占多大優勢。為在國際金融市場上占據優勢地位，并在金融全球化穩執牛耳，美國自80年代以來，進行了大規模的金融結構調整的立法。先后頒布了《存款機構放松管制和貨幣控制法》、《存款機構法》、《銀行業平等競爭法》和《金融機構改革、復興和實施法》，放松存款利率管制，取消銀行業務地域限制，突破金融業分業經營模式，鼓勵金融機構聯合與競爭，最終走上了“混業經營”和向“全能銀行”發展的新道路。美國新金融法，是對以上法律理念的“整合”的產物。

第二，以“效率與競爭”理念作為立法的理論基礎。

自1933年美國《銀行法》頒布以來的60多年間，國際上，各國對金融立法的理念出現了三次大變化，經歷了從為了安全的目的，發展到為了提高資源配置效率的目的，再發展到為了增強競爭力，特別是國際競爭力的目的的過程。1933年美國《銀行法》的立法理念，是明確地建立在“安全”基礎上的，一切為了維護金融市場安全而設計有關法律。這一理念一直根深蒂固地成為美國金融業監管和立法的基礎，影響非常深遠。但是，60多年來國際金融狀況已發生劃時代變化：（1）共同基金創立并吸納巨大資金進入證券市場；（2）證券公司開辦客戶現金管理賬戶；（3）電子技術進一步提高了金融交易效率，降低成本，復雜的衍生金融交易可使用電腦程序進行；（4）歐洲市場金融業務兼容性與競爭力加強。為此，美國從70年代就開始不斷調整金融立法理念，通過采取逐步變通的司法解釋和專項立法，調整了單純為“安全”而立法，轉向為“效率”而立法。進入80年代后，國際金融進入了新的競爭階段。金融全球化趨勢加快，加上電子技術的發展，極大地促進了金融業國際交易成本的降低和交易規模的擴大。在新形勢下，美國開始將國際競爭、贏得全球市場作為目標。因此，鼓勵和促進美國金融業增強國際競爭力成為理所當然的立法理念。美國新金融法的立法新理論就產生了。

第三，調整監管制度，實施功能監管。

由于金融業務范圍的改變以及金融業經營目標的變化，過去銀行業與證券業、保險業之間筑起的“防火墻”被撤除，金融業各機構業務發生交叉，實現了全面的混業經營，原先“分業監管”的辦法已經無法適應新情況的需要，加上金融業全球化趨勢正在加快，運作更為復雜多樣，采取老的以機構為對象的“分業監管”辦法，已經達不到監管的目的。而新形勢下，對金融業監管不僅不能因業務范圍的變動以及地緣限制的消除而削弱，而且監管力度，監管范圍等方面還需強化，這也為幾次世界性的金融危機的實踐所證明，因此，國際金融界提出了“功能監管”的理論。因為在混業經營、聯合經營的金融體制下，不僅金融持股公司，即使是單個金融企業，也可能是各種金融業務交叉的，“被監管者”形成了一個很復雜的體系。原來采用的“部門對機構”的監管方式已不適用，必須實施“功能監管”。要求按金融機構的各項金融經營活動的性質，使其按“功能”，分別由不同的監管機構進行監管。“功能監管”實質是一種交叉監管。根據新金融法，為了避免監管機構互相間的矛盾，還作出了一些規定，如共享信息數據、遵守保密制度、相互協商制度以及各監管機構應負監管的主要職責等。但是，從內容看，美國新金融法的“功能監管”在實施中，還有許多探索空間。

（四）美國新金融法對中國金融監管和立法有什么啟示？

美國1933年《銀行法》（即《格拉斯——斯蒂格爾法》）曾經對世界金融業監管與金融業立法產生過重大影響，其中對英國、日本過去的金融立法以及后來我國的金融立法影響尤為明顯。但隨著國際性金融改革潮流興起，英國、日本等西方發達國家在過去10多年里，也已逐步實現金融全球化為目標的金融改革，以法律形式推進了這個步驟。他們以集中清理修訂原有金融業法律法規為突破口，通過頒布新法律，來規范和推進金融創新，提高金融業的國際競爭力。如英國制訂了《英格蘭銀行法》和《金融服務市場法案》。日本在經歷了多次金融動蕩的深刻教訓后，也開始了金融改革，頒布了《金融體制改革法》。這些立法都撤消了過去對金融業務范圍的各種限制，授予銀行、證券、保險以及其他金融機構的更多自由競爭的權利和空間，把新立法原則定位為自由、公平和全球化，目標集中到提高國際競爭力上。

美國新金融法的頒布對中國金融業也掀起了爭論的風波。首先，中國目前實施的《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》等，立法理念就是“分業經營”原則。面對金融全球化和中國加入WTO，金融業的經營原則在逐步改變，業務交叉已有發生，但是，由于中國金融業無論交易方式和規模，目前都沒有突破非混業的框限，基本上仍是“分業經營”。可是，“漸變”趨勢正在加快，而且不可避免，因此，需要盡快研究，從“分業”到“混業”的穩步過渡措施與立法配套。其次，中國金融機構經營目標定位中，安全、效率與競爭三者關系如何處理，已提上日程。因此，應當盡快從中國國情出發，做出中長期的正確定位，以利金融制度的設計和建設。從我國現實看，金融業成熟度還不太高，風險大，完全照搬西方金融構架，以增強競爭力為主要目標，還不太現實。應以“安全”為基礎，創建高效率和競爭優勢的金融制度。第三，實施“功能監管”是一種好的監管理念，中國應當逐步將此理念滲入監管體制之中，隨著金融業發展，金融機構業務要多樣化，某一部門對某一機構的監管不可能適應需要，采用功能監管可以實施分工監管，建立全領域監管“網罩”。但是，如何協調不同功能監管部門的工作，是一個新課題，但在中國，是否需要設立獨立的金融監管局，應予慎重研究。的金融監管局，應予慎重研究。的金融監管局，應予慎重研究。的金融監管局，應予慎重研究。的金融監管局，應予慎重研究。的金融監管局，應予慎重研究。的金融監管局，應予慎重研究。的金融監管局，應予慎重研究。