金融自由化監管

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wto金融自由化中的金融監管問題在很大程度上是監管與自由化及其多邊紀律的關系問題，二者有沖突的一面，但審慎監管措施不受cats自由化條款的羈絆；wto有關規則蘊涵著審慎措施標準，依此標準對政策進行分析有助于在實踐中對審慎措施進行把握。

金融服務貿易是服務貿易中的最大領域。wto金融服務貿易自由化(以下簡稱金融自由化或自由化)中的監管問題在很大程度上是監管與自由化以及為推動自由化而需要建立的多邊紀律的關系問題。金融離不開監管，而金融自由化所能夠帶來的巨大的潛在利益需要對自由化進行推動，為此需要建立必要的紀律對各國國內政策包括監管政策進行規制。研究解決自由化中的金融監管問題，首先應當理清自由化及其紀律與監管的關系問題；同時，亦需要對wto規則下審慎措施的標準及審慎措施在國內政策中的體現進行探討和分析。

一、wto與金融自由化

包括金融服務在內的服務貿易在烏拉圭回合前的國際貿易談判中長期被忽視，原因在于服務在傳統上被認為是無法進行貿易的。這其中既有經濟技術方面的限制，也有政策、體制的因素。就前者而言，由于傳輸技術的限制，服務的生產和消費同時發生，服務貿易在傳統上需要服務的提供者和接受者相互接觸和同時存在；就后者而言，傳統的服務業多屬于公共行業，由政府實行壟斷，在政策上對外國服務提供者實行準入限制。但近一、二十年間情況發生了很大變化。在金融領域，技術的進步使諸如國際電子資金劃撥、金融網上交易、網上遠程服務提供和數據處理等眾多業務成為現實并大量涌現。同時，眾多國家進行金融業的改革和對外開放，引入競爭。歐盟對歐盟內金融機構實行的“單一護照”制度在成員國金融體制間甚至具有引發競相革新的效應。技術的進步和各國變革的進行使金融服務的非貿易性質得到了極大的改變。

據wto截止其成立前后的有關研究和統計，金融服務業在快速增長的同時，其國際交易亦增長迅猛。1970年至1995年期間金融服務部門增加值占國民生產總值的份額在發達國家和發展中國家都有相當增長，其中香港、新加坡、瑞士和美國等國家或地區已達到7—13％。金融服務部門的就業在許多發達國家同期增長25—50％，占總就業的3—5％。從國際交易來看，1996年前的10年間國際借貸、證券交易和衍生市場經歷了快速增長，1995年銀行的國際融資額達到了6．4萬億美元，凈借貸款額4．6萬億美元；證券業務值從1萬億美元增長到1995年的5萬億美元；衍生交易增長了10倍，1995年未平倉的利率、匯率和股票指數金融期貨期權值達到10萬億，相當于全年國際貿易值的兩倍，未結清的互換和與互換有關的衍生工具金額高達25萬億美元。此間跨境金融服務貿易增長了三倍，截止1995年作為銀行業商業存在指標的外國擁有的銀行資產在一些國家達到將近20％。金融國際化、全球化勢頭十分強勁。盡管如此，由于衡量金融服務生產和貿易比許多其他服務部門更加復雜，很大比例的服務貿易并不需要跨越國境提供，有關的統計數據常常不能準確地、充分地衡量金融服務貿易流量。不僅如此，金融業的性質使金融的重要性遠遠超出其貿易流量。金融業和金融服務貿易的快速發展為把金融服務納入wto多邊貿易體制提供了基礎和動因。

金融服務貿易在取得巨大增長的同時，也面臨著重重貿易壁壘。金融等服務貿易與貨物貿易相比，其顯著特征之一在于無形性，即服務的空間形態基本上是不固定的，不直接可視的。這一特征對國際貿易管理所產生的重要影響就是，各國不能像管理貨物貿易那樣運用諸如關稅、數量限制及其他邊界措施，而是普遍借助于國內法規政策的形式，如通過禁止或限制準入，進入后拒絕給予國民待遇，以及許可、技術和資格要求等對服務貿易進行規制。而金融業由于其特殊性質所在，在各國通常是規制最嚴的行業。技術的進步并未使各國自動放棄對金融業的規制。因此，以美國、歐盟等為代表的服務業發達的國家一直致力于建立一個類似《關貿總協定》的全面的國際服務貿易規則，在烏拉圭回合中力主將服務貿易納入多邊貿易體制之內，從而推動各國服務市場的開放。發展中國家一方面迫于壓力，一方面需要資本和良好的金融基礎設施來尋求發展，同時擔心如果不積極參與談判將會出現由發達國家決定和制定多邊服務貿易規則的危險局面，因此，在烏拉圭回合中，包括金融服務在內的服務貿易被首次納入多邊貿易框架之內，幾經周折最終達成《服務貿易總協定》(以下稱gats)這一框架規則協議，并于1997年12月完成了金融服務貿易談判。

gats的達成和金融服務談判的完成確立了以規則而不是以實力為基礎的國際金融服務貿易關系。具體來說，wto的金融服務規則框架包括規定一般規則和義務的gats，根據金融業特點而制定的金融服務附錄(以下簡稱附錄)和各國的市場準入、國民待遇承諾表以及最惠國待遇例外清單等三重結構。根據gats和附錄，wto框架下的金融自由化涵蓋了除政府行使權力提供的金融服務之外的所有金融性質的服務。wto為推動金融自由化除要求成員方作出承諾外，還規定了規制各成員方政策的普遍性義務，使成員方的政策不構成對金融服務貿易的不必要限制。這些義務主要包括最惠國待遇、透明度和國內法規等普遍義務，⑤其中國內法規的規定與自由化以及監管具有密切關系。gats第六條第四款規定成員國應當制定必要的紀律以確保有關措施不構成對服務貿易的不必要障礙，該條款(b)項還進一步規定制定這些紀律的目的在于確保規制措施“不構成保證服務質量的不必要負擔”。根據該條款授權，服務貿易理事會成立了專業服務工作組(workingpartyonprofessionalservices)以制定必要的紀律，保證該條規定的實施

二、wto框架下監管與自由化的關系

1．wto框架下金融監管與推進自由化的多邊紀律具有沖突的一面

金融構成現代經濟發展的基礎設施，為其他許多部門的發展提供要素，關系到眾多部門和整個經濟的繁榮和穩定，因而也成為各國政府調控國民經濟的必不可少的工具。金融行業所具有的這種影響全社會利益和社會經濟政治發展的“公共性”的特點使它不同于其他行業，需要特殊的監管。其次，金融業作為高風險行業具有內在的不穩定性。以銀行業為例，它是一種典型的高負債行業，是一種以部分準備金為支點，以借短放長的期限變換為杠桿，依靠資產組合的資產擴張來盈利的產業，它的經營必然受利率、存款結構的規模、借款人償債能力、匯率等變化的影響，從而使金融機構面臨種種風險。金融業的高風險性和內在的不穩定性客觀上需要通過監管使金融機構依法運作，保持合理的資產負債比例、流動性和清償能力，以保障金融機構資金利用安全和社會公眾利益。最后，金融機構是經營貨幣商品的特殊企業，是以少量的資本準備金為支點，大量吸收公眾存款、投資等形成其資產的主體。因此，金融機構的生存在很大程度上維系在公眾的信任上。如果金融機構經營不善，有可能引發擠兌，并可能波及其他金融機構，從而引起金融業的系統風險并可能危及整個經濟領域。為此，gats第十九條規定，自由化應尊重國內政策目標和成員方的整體和具體部門的發展水平，同時附錄的核心規定即審慎例外(prudentialcarve-out)也特別指出：“無論本協定任何其他條款如何規定，不應阻止一成員為審慎原因而采取措施，包括為保護投資者、存款人、投保人或金融服務提供者對其負有誠信義務的人而采取的措施，或為確保金融體系的統一和穩定而采取的措施。”

金融服務自由化所導致的開放的和更富有效率的金融市場能夠通過影響儲蓄和投資以及跨部門、跨國家和跨時段地改善資源配置來促進經濟增長。金融機構之間的競爭、利率的放開以及新的儲蓄工具的出現都可能導致投資回報的提高，從而進一步刺激總儲蓄和投資的進一步抬升，而總儲蓄和投資的抬升會轉而促進經濟的增長。金融服務自由化所導致的競爭能夠提高效率，降低成本，提高質量并提供更多的服務品種，使金融服務的消費者從豐富的服務品種、低廉的服務收費、更高的存款利率和更好的服務中受益，從而增進消費者福利。此外，金融開放亦將促使政府改進宏觀經濟管理，減少國內政策對金融市場的干預，金融開放的壓力和動力迫使各國改善金融部門的規制和監督，所以市場約束可以導致好的監管。

但是，推動金融服務貿易的自由化沒有相應的多邊紀律約束是行不通的。首先，金融自由化客觀上具有要求對金融活動放松管制的一面，如放松或取消對利率水平、貸款規模的限制等，而金融業在傳統上是受國內規制最嚴的行業。在多邊金融自由化的背景下，如何處理放松管制與加強監管的關系，如何將金融自由化的擴展與監管的加強有機地協調起來，需要有章可循。其次，在wto框架下(以下或簡稱wto下)金融自由化在一定程度上是對各國金融利益按wto“游戲規則”的重新分配，而國際社會的現實是主權林立、利益相異，如果沒有多邊紀律的約束，極有可能出現以下情形：一方面要求其他國家盡可能多地開放市場以便從自由化中獲得更大利益，而另一方面出于本國利益考慮則不惜以審慎措施為名逃避承諾和義務。最后，審慎監管與貿易保護主義客觀上所具有的相混雜的情形也為多邊貿易體制提出了重大挑戰，即如何獲得金融服務貿易自由化帶來的利益而不損害各國政府追求監管目標的自由。困難在于：旨在維護金融體系穩定和保護存款人的審慎監管措施有時也免不了對gats下的承諾和義務造成損害，而貿易保護主義則可以以監管為借口逃避承諾和義務。應對這一挑戰也需要一定的紀律將二者區分開來，使前者得以解脫，使后者得以制止。因此，gats在序言中明確提出需建立服務貿易原則和規則的多邊框架使服務貿易在透明和逐步自由化的條件下得到增長。同時附錄也對審慎措施進行了必要的約束，并規定當審慎措施與gats的規定不一致時，這些措施不得當作該成員逃避其gats承諾或義務的工具。

2．wto框架下審慎監管措施不受gats自由化條款的羈絆

監管與自由化是wto在金融領域的兩大支點，二者在多邊意義上的關系最終取決于wto金融服務規則框架對二者的權衡后所作出的定奪。根據附錄的規定，wto不阻止成員國采取措施保護金融體系的穩定和金融機構的存款人等，wto的目標是金融服務自由化而不是不要監管。

金融服務貿易的自由化對于促進經濟發展、金融穩定和公眾福利等具有積極作用。然而，金融自由化促進經濟增長、金融穩定以及社會福利的效果的實現不是沒有條件的，而是需要一定的條件，其中主要是宏觀經濟的穩定和監管制度的健全與有效，這也為成員方實施金融自由化提出了挑戰。宏觀經濟與金融服務自由化的關系問題是影響金融自由化成功的重要問題，但已超出本文范圍，故不做探討。但需要指出的是，金融在營造宏觀經濟環境方面具有重要作用，它是宏觀經濟調控的重要手段，從而也構成影響宏觀經濟的重要因素，宏觀經濟穩定在現代經濟中在很大程度上取決于金融狀況，而金融狀況又取決于監管。就監管對金融自由化的作用而言，有關金融規制和監管的研究普遍認為，糾正市場失靈和金融業外部效應需要規制政策，認為金融自由化所能帶來的利益必須以國內存在合適的監管和規制機制為基礎和條件。不僅如此，許多研究還表明，審慎監管能夠增強開放條件下金融體系的穩定性。需要著重指出的是，監管對于處于開放條件下的金融業更加重要。在開放的環境中，宏觀經濟穩定與金融穩定的相互依賴性增強。同時，由于金融開放而引起的競爭加劇通常導致金融機構利潤率下降，而減少的那部分利潤本來是可以用來彌補因管理或政策失誤帶來的損失的。在這種情況下，金融服務自由化如果不伴之以有效監管，則更容易引起金融乃至整個經濟的動蕩。而有效的監管則有助于改善金融機構的治理結構，及早發現問題，從而贏得更多的時間采取糾正措施，減少危機發生的可能和強度。正是因為金融自由化利益的實現需要以監管為條件和基礎，wto規則在推動成員國取消金融服務貿易壁壘和逐步實現金融自由化的同時強調成員方有權采取審慎監管措施。wto前總干事魯杰羅曾指出，貿易和投資一體化程度越深，就越需要加強全球市場的規則、結構和治理，加強市場與開放市場應提到同等重要的議事日程上，重點放在健全的規則架構上。

三、wto審慎監管措施的標準及其范圍

1．wto審慎措施的標準

wto的審慎措施是什么，即哪些措施屬于wto的審慎措施，從而不受gats金融服務貿易自由化條款的約束?這一問題并未隨著自由化與監管的關系的明朗而解決，構成探討自由化與監管關系需要進一步研究的問題。然而，wto并沒有對審慎監管進行定義或列舉清單，其他一些從事監管標準的研究組織如巴塞爾委員會等也沒有對監管進行定義，而是推出上述領域的最好做法(bestpractices)，供各國參考采用。根據gats特別是附錄的有關規定，本文對wto下的審慎措施的標準探討如下：

(1)辨別監管措施的依據是其目的性。附錄規定，不阻止成員國為審慎原因而采取措施。這實際上已經揭示監管的某些內涵，即監管出于審慎之目的。這一規定表明，wto下辨別監管措施的主要依據是其目的性而不是其客觀效果，即一項措施是審慎措施還是貿易保護主義的偽裝，主要應看其是否是為了審慎監管之需要，而不是看是否對gats下的承諾和義務造成了損害，如果答案是肯定的，那么它就構成監管措施，否則，則相反。此外，附錄規定中的措辭還表明，wto下的審慎措施并不限于保障金融體系的穩定和保護存款人等具體目的，使用“包括”就意味著在上述兩類目的之外還存在其他的審慎目的和為這些目的而采取的監管措施，這對于確定審慎措施所涵蓋的范圍具有重要意義。

(2)對于某項措施是否出于審慎目的從而是否構成審慎措施，通常應由采取措施的國家認定，這是現實的需要。首先，從橫的方面來說，各國金融市場結構、發展水平、傳統等不盡相同，情況千差萬別。對于一國來說是必需的審慎監管措施，而對于其他國家來說可能并不構成審慎措施甚至是貿易保護主義的偽裝，反之亦然。例如，一些國家實行銀行、證券和保險業的分業經營，對于這些國家來說這一制度具有審慎的目的，然而可能被采用混業經營的國家視為不具有審慎的成分。從縱的方面來看，金融業在不斷發展，金融創新在不斷涌現，有效的審慎監管措施只能是在當時的條件下對當時的金融狀況行之有效的措施，金融狀況發生了變化，監管措施亦應隨之改變。這說明即便是在一個國家的不同階段也存在著監管措施的不同標準。其次，金融業具有公共性等特點，在這種情況下各國的監管機構需要保有采取適當監管措施的足夠的靈活性，特別是在金融危機期間更是如此。正如馬來西亞代表在金融服務貿易委員會會議上指出的那樣，馬來西亞經歷過金融危機，根據經驗當需要采取措施時因受制而不能采取措施，將會產生很大的負面作用。因此，對審慎措施只能由不同的金融制度作出不同的解釋，否則，監管就很難發揮維護金融穩定和保護存款人的作用，甚至會動搖金融自由化的基礎。

(3)審慎措施的標準因國而異，尤其應照顧到發展中國家的需要，使其享有更多的靈活性。具有不同發展水平或處于不同發展階段的國家所需要的監管措施不盡相同，因此監管措施的標準也不應當是統一的。gats已經注意到并承認發展中國家在服務貿易自由化過程中的特殊需要。gats第19條規定自由化的進程要反映各國的發展水平和政策目標，明確規定應給予發展中國家適當的靈活性。所以，無論從金融業的實際情況還是從gats的有關規定來看，對于發展中國家與發達國家都應當有不同的標準，對在實踐中對發展中國家的審慎措施提出異議要充分考慮發展中國家對監管靈活性的特殊需要。

(4)對審慎措施的必要約束。將審慎措施納入wto多邊紀律之中，就不可能不對各國權力產生一定的約束。沒有約束或限定得過于寬松，就會失去紀律的意義；限定過嚴，又不能適應各國的不同情況。審慎措施的必要約束就是在二者之間找到一個恰當的平衡點。平衡點在哪里?從wto的相關規定來看主要有兩點：禁止用作逃避金融自由化承諾、義務的手段和目的的直接性。前者是附錄對審慎措施所施加的一項明確限制，禁止在審慎措施不符合gats規定時用作規避該成員在gats下承諾和義務的手段。然而，如前所述，一項措施究竟是審慎措施還是逃避金融承諾或義務的手段，應通常由采取措施的國家根據采取措施的目的來認定。后者是指監管措施需直接地、主要地出于審慎之目的。因為世界的各種事物之間都存在著聯系，法律上的聯系通常須是直接的聯系，就各國規制金融業的法規和政策的內容來看，大多包含有審慎的成分。如果將所有包含審慎成分的措施都作為審慎措施，審慎措施與金融法規政策幾乎別無二致，通過規制各國法規政策來推進金融自由化將是一句空話。

一方面審慎的目的由采取措施的國家來認定，另一方面又要對之進行上述約束，一個不可避免產生的問題是如何進行約束。首先，需要明確的是，通常由采取措施的國家認定審慎之目的并不意味恣意認定，規則和紀律本身就意味著對行為的約束和對恣意的制止。不僅如此，任何目的總能通過一定的客觀因素如各國的金融體系、傳統、發展水平、采取措施時的金融態勢、措施與目的的對應性等來衡量，這就為對采取措施的國家進行必要的約束提供了條件和基礎。其次，wto爭議解決機制提供了具體的辦法。一方面它使各國能夠自行認定審慎之目的，自由采取監管措施，另一方面不妨礙其他國家提出異議，從而通過爭議解決程序來確定有關審慎措施是否違反了必要的約束。這種做法看似有些事后審查的味道，但是如果其他國家感到審慎措施不具有審慎的目的或有逃避義務之嫌，卻又無法在多邊法律框架內解決，那么它們特別是那些強國會自行采取措施，“沒有爭議解決制度，國際貿易關系會很快退化為強權政治”。而wto與其他國際組織的不同就在于通過爭端解決機制來適用規則的。事實上，金融附錄對因審慎措施而引起的爭端解決也作出相應的規定，指出“關于審慎措施和其他金融爭端的專家組應具備與爭議中的具體金融服務有關的必要的專門知識”。盡管如此，無論提出異議還是解決爭議都應當考慮監管在wto下的特殊性。

2．wto審慎措施的范圍

如前所述，金融業是受國內政策規制最嚴的行業，而wto推進服務貿易自由化的重要手段是規制各國政策。因此，wto下審慎措施的涵蓋范圍主要是考察審慎標準與政策的關系問題，即依審慎標準考察哪些國內政策通常可能構成審慎措施。在現實中，審慎措施與政策通常相互混合、相互包容，政策中包含有審慎措施，而審慎措施又是為了達到一定的政策目標。二者關系的微妙之處在于：一方面，gats及附錄對各國規制金融服務的政策建立丁兩套規則，一是國內規制，二是審慎措施。國內規制并非由東道國任意支配，而是要受gats第六條所施加的諸多義務的限制，審慎措施通常可以由各國任意采取。而在現實的經濟生活中，政策中既有國內規制又有審慎措施，而哪些屬于國內規制，哪些屬于審慎措施，在很大程度上決定著成員方追求政策目標的不同自由程度；另一方面，由于各國規制金融業的政策大多包含有審慎的成分，如何分辨規制金融業的國內政策中的審慎措施與非審慎措施，決定著自由化能否得到有效推動和金融業的穩定。例如，如果將所有包含審慎成分的措施都作為審慎措施，那么，審慎措施與金融法規政策幾乎別無二致，通過規制國內政策來推動金融自由化的努力將化為泡影。因此依審慎標準分析哪些國內政策通常可能構成審慎措施，可以大體上弄清wto下審慎措施的涵蓋范圍，有助于在實踐中對審慎措施的把握和充分發揮監管的作用。

現有研究多將影響金融業的政策分為4類：宏觀經濟政策、審慎規制、追求除市場準入或國民待遇的貿易限制目標以外的公共政策目標的非審慎規制和對市場準入或國民待遇的貿易限制。

在宏觀經濟政策中，常見的對金融自由化具有影響的措施通常有貨幣政策和外匯政策等。貨幣政策對金融服務的提供所產生的影響是顯而易見的。例如，中央銀行進行公開市場業務的操作，必然影響貨幣供應量、利率、匯率等，從而對整個金融市場產生影響。類似的例子還有對銀行的準備金要求等。gats及其附錄將行使政府職權所提供的服務排除在gats的適用范圍外。上述措施無疑構成行使政府職權所提供的服務，因而可以排除gats的限制。然而，這些措施顯然也可以被認為是為確保金融體系的統一和穩定而采取的審慎措施。

gats第十一條是關于國際支付與劃撥的重要規定，該條第一款規定，除非依第十二條，一成員方不得對與其具體承諾有關的經常性交易實施國際支付與劃撥的限制。該條第二款進一步規定，成員方不得對任何資本交易實施與有關資本交易的具體承諾不一致的限制，除非依第十二條或應國際貨幣基金組織的要求。但該條注釋指出，如果一成員方作出了與跨境提供有關的市場準入承諾，如果跨境資本流動是該服務的必不可少的部分，該成員方有義務允許有關資本流入其境內。由此可見，成員方僅承擔了跨境提供有關的資本流動義務和與商．業存在有關的資本流入的義務，而對于除此之外的資本流動則不承擔義務。因此，一國為維護金融穩定、防范金融危機而采取的限制短期資本流入等措施，在多數情況下不在gats的調整范圍內。即便這些措施與上述義務承擔有關，成員方仍可以對經常項目和資本項目交易進行限制。根據有二：一是當出現嚴重的收支不平衡或對外金融困難或威脅時，根據gats第十二條對其已承擔具體承諾的服務貿易進行限制，包括對與之相關的國際支付與劃撥進行限制；二是如果對國際資本交易的限制措施是為了確保金融體系的統一和穩定，這些措施亦構成審慎措施，成員方可以自由采取。

對市場準入或國民待遇的貿易限制主要歸gats第十六條和第十七條調整。附錄規定審慎措施無需列入服務承諾表，然而在一定條件下對市場準入或國民待遇的貿易限制亦構成或轉化為審慎措施。就商業存在的市場準入的貿易限制而言，對法律實體形式的限制和對外國資本在當地金融機構參股的限制十分常見。盡管這些措施可能受發展本國金融業的政策驅動，但也可能是出于監管考慮，因為對外國金融機構的分支機構的監管需要有關外國總部的信息，這比起對在當地注冊的機構的監管要困難得多，特別是當東道國的監管機制不發達時更是如此。對市場準入的其他形式的限制常見的有對許可數量的限制，包括指標和經濟需要標準、對金融機構營業機構數目的限制和對金融機構交易額或資產額的限制等。這些措施有審慎的成分，如限制金融業過度競爭以減少行業風險，但在很多情況下其主要目的是限制競爭和保護國內的金融業，而不是直接為了維護金融穩定和保護存款人等，因而通常不構成附錄意義上的審慎措施。在國民待遇方面，值得注意的是對陷入危機困境的金融機構進行救助的問題。這種救助雖然對國民待遇具有影響，但其主要目的通常是保護存款人和恢復金融業的穩定，因而能夠構成審慎措施，同時亦符合政府行使權力提供的服務。

我國加入wto后將要對其他成員方開放金融服務。以上研究為我國尋求可資利用的對策提供了許多有益啟示，如金融開放應與監管配套協調，從而使自由化的利益最大化，在加入wto的金融轉型期要善于利用監管這把利器維護金融穩定，在多邊場合堅持審慎措施的靈活性標準，反對在現有限制之外對審慎措施施加新的限制等等。這些對于我國加入wto后處理的金融問題都具有重要價值。