績效審計管理
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[摘要]由于績效審計本身的固有特征和高校內部審計的現狀,目前高校推行績效審計存在著諸多制約因素。本文通過對影響高校開展績效審計的客觀因素進行分析,提出了相應的對策建議。
[關鍵詞]績效審計;高校績效審計;制約因素;對策
高校績效審計主要從經濟活動的各環節人手,衡量學校內各種資源占用、部門利用效率,考察其投入產出的對比關系,并進行成本效益分析。通過其對資源占用、消耗與工作業績的綜合分析,對校內各單位的資源利用效率做出評價,并提出建設性意見,以促進資源的有效利用和辦學效率的提高。由于績效審計本身的固有特征和高校內部審計的現狀。目前高校推行績效審計在客觀上存在著諸多制約因素,具體表現如下:
一、影響高校開展績效審計的客觀因素
(一)缺少必要的理論基礎
績效審計具有綜合性強、層次高和審計方法復雜多樣等特點,開展績效審計在我國目前尚處于試點階段。理論研究探索不夠,沒有現成的審計操作模式可借鑒。同時,盡管績效審計在基本建設投資、金融業務等領域進行了一定的嘗試,但績效審計方面的理論也比較零散,還沒有建立一套完整的理論體系。由于缺少必要的理論基礎,在一定程度上制約了內部績效審計的開展。
(二)實施內部績效審計的基礎工作薄弱
搞好內部績效審計工作需要良好的環境基礎,但我國目前高校實施內部績效審計的基礎工作薄弱。
1高校內部績效審計的基礎工作不健全,很多方面未予落實或者力度不夠,如預算管理制度不合理,對資金的使用、配置缺乏統一的安排,使得績效審計沒有一個穩定的實施基礎。
2被審計單位內部控制制度不健全,使得績效審計缺少一定的秩序保障。高校本身是事業單位,在計劃經濟管理模式下,只注重完成國家計劃招生任務,造成高校內部管理水平普遍不高、內部控制制度薄弱、內部控制執行不力或在關鍵環節失控,會計核算不規范,使績效審計缺少一定的秩序保障。
(三)缺少必要的績效審計法規和標準
自1999年以來,財政部等有關部門陸續頒發了《國有資本金效績評價規則》、《國有資本金效績評價操作細則》、《企業效績評價標準》、《企業效績評價操作細則》等,為企業效績評價工作的深入開展、規范企業效績評價行為、增強評價結果的客觀公正性提供了有利條件。但是,對于高等學校的績效審計,目前尚沒有一個明確的規范,對績效審計實施的程序、審計準備、審計實施、審計取證、審計結論的質量要求和控制、審計成果的運用等方面的工作缺乏規范和指導,導致績效審計難以深入開展。
(四)審計證據不充分,導致績效審計結論與評價有失公正
充分、適當的審計證據的獲得是實施績效審計的基礎。而高校績效審計的重大難題恰恰在于審計資料難以收集。一方面,缺少可供遵循的準則和程序的實際情況決定了績效審計收集證據的不充分:另一方面,內部審計屬于單位內部的管理控制行為,不具有國家審計強制手段和特權,涉及與外單位的經濟往來事項需要審計取證時,內審機構由于沒有這方面的權力,使得審計取證困難重重。績效審計證據的不充分、難獲取,導致績效審計結論與評價有失公正,加大了審計風險。
(五)會計信息失真制約了績效審計的開展
會計信息失真是我國當前經濟管理中存在的突出問題,無論是財務收支審計還是績效審計的結論都是建立在真實的會計數據之上,沒有真實會計數據為基礎的績效審計,猶如無源之水。而當前會計信息嚴重失真的問題在高校內部也不同程度地存在著。在會計資料和其他數據真假混雜的復雜化的情況下,審計人員僅僅為確定財務收支和經濟活動的真實性,就需耍付出不必要的勞動,額外增加了績效審計的投入和工作難度,即審計人員必須在完成對被審事項真偽識別和調整的前提下,才能實施績效審計。因此,信息失真除增加了績效審計的困難外,還直接加大了審計風險。
(六)現有的領導管理體制缺乏績效審計的內在需求和動力。使績效審計監督的職能難以得到有效發揮
高校本身是事業單位,普遍實行黨委領導下的校長負責制。這種領導體制在一定程度上制約了績效審計的開展。
1對權力缺乏有效的約束。目前,在我國高校領導管理體制中。因為行政權力具體控制辦學資源,加之組織內部又缺乏有效的制衡機制,使其獲取了絕對的優勢,沒有開展績效審計的內在需求和動力。同時,內部制衡機制的缺失,使得黨委領導下的民主監督顯得十分薄弱。
2對權力缺乏正當的激勵。(1)由于所有者缺位的原因,我國高校的所有權、管理權和辦學權三權合一,普遍缺乏合法的產權激勵。(2)由于分配機制的不盡合理,無論對學校的撥款還是對個人的分配都不和辦學效益掛鉤,這使得高校校長缺乏追求高效管理的動機。指揮棒的作用使高校校長的注意力主要放在如何取得上級領導的滿意上,對以改進內部控制、提高管理績效為目的的績效審計自然沒有太高的需求。
3權力與責任不相匹配。這種領導體制不同于企業的是,(1)國家并沒有明確確定其法定代表人的經濟責任,并且撥入了相當數量的經費供其事業發展使用,對其資金管理及經費支出,除了所得稅外無任何硬性政策要求。(2)高校內部以約定的形式劃分相關領導的工作責任,參與創收或內部企業化管理的各行政單位領導人則按基金管理辦法履行經濟責任。這種不以經濟效益為目標、權力與責任不相匹配的管理體制使得高校具有較高的控制風險,削弱了審計執法監督的力度。
(七)內部審計獨立性比較差,影響了績效審計工作的開展
保持內部審計人員的相對獨立是確保內部績效審計客觀、公正的重要條件。根據對貴州部分高校的調查,目前高校設置內部審計機構比較普遍的做法有兩種,一種是單獨設立審計處;另一種是把審計機構和監察、紀檢部門合并在一起。由于內部審計機構是高校內部設置的機構,行政上受單位領導。業務上接受上級審計機關指導,這種審計監督體制使得高校內審相對于學校內部其它部門和單位保持了一定的獨立性,但在人、財、物、福利上依賴學校,易受學校領導或本校利益的驅使和影響,特別是當某些學校領導違紀或者參與違紀時,高校內部審計往往無能為力,不可能對學校的財務進行有效的監控,當然也不可能作出真實、客觀的評價。可見,在這樣的內部審計組織體系下開展的績效審計,難免面對“自己審自己”的處境,使績效審計的職能難以得到有效發揮。
二、高校開展績效審計的對策思考
(一)加強審計理論研究
到目前為止,中國引入績效審計已經二十余年,但還沒有形成具有中國特色的績效審計體系,所以高校要加強審計理論研究,在總結本國經驗的基礎上,積極借鑒國際上現有的研究成果,不斷關注國際上績效審計的動態,從中汲取營養,創新績效審計理論。一方面,應根據國際國內新的經濟形勢,調整審計專業,把績效審計納入教學內容;另一方面,應組織教師編寫適應中國國情的績效審計教材,要密切關注我國大學審計課程價值取向的變化與社會政治經濟形勢的變化的相關性,使審計課程的價值取向充分體現在國際視野這個大背景下,從理論上加以推廣,在實踐中加以完善。
(二)要因地制宜,并循序漸進
開展績效審計要因地制宜并循序漸進。筆者指出績效審計是高校內部審計的發展方向,并非不要財務審計。無論從何種角度看,財務審計都是基礎。財務審計實際上是績效審計的開端。在目前績效審計的基礎工作比較薄弱、開展績效審計的經驗比較缺乏的情況下,開展這項工作首先要找準切入點,從易到難穩步推進。因此,考慮到高校的特殊性,績效審計還必須以財務審計為基礎。在審計項目的選擇方面,1應選擇那些規模小的項目,或者資金用途比較明確、相關數據和評價指標比較容易獲得的項目,如辦公用品采購項目等。2要選擇對學校效益影響大、急需解決的問題立項。防止資金流失,杜絕盲目投資,把有限的教育資金用在刀刃上,為績效審計的全面開展摸索方法、積累經驗。3還要借鑒同行業以及國外的有益經驗,在理論與實踐上進行有針對性的研究,探索適應高校績效審計的科學方法。
(三)加快績效審計法律法規和標準的建設,規范績效審計程序
近年來,我國有關部門先后制定并頒布了《審計法》、《關于內部審計工作的規定》、《教育系統內部審計準則》、《教育系統內部審計工作規定》等。但現有的審計法律法規主要是規范被審計單位財政財務收支的真實、合法性,效益方面的規范模糊不清,《審計法》、《教育系統內部審計準則》只原則規定要對效益進行審計監督,缺乏具體的行為規范。
要規范績效審計,我們應“邊實踐,邊規范”,在實踐中注重發現問題和總結經驗,加大研究力度,按高起點的要求,加快績效審計法律法規建設。1應加強績效審計立法,審計署和各級審計機關要抓住國務院向全國人大提交修改《審計法》的機會,積極提出補充和完善《審計法》的意見,促進將績效審計的有關內容加入《審計法》的工作,制定《績效審計準則》,規范績效審計的程序,包括計劃、執行、報告、評估,以及對審計人員的業務能力、職業素質的要求等,為績效審計的開展提供充分的法律保障。2建議從立法上明確規定績效審計評價標準,逐步建立起一套完整的有效的審計評價體系,為績效審計的開展提供科學依據。審計標準的制度建設一方面為審計人員提供遵循的依據,提高了工作效益;另一方面也有利于考核審計人員的工作成績。3要按照審計署的要求,建立一套適應社會主義市場經濟條件下教育經濟活動特點的全面、系統、可操作性強的教育系統內部審計的法規體系,將績效審計作為一個獨立的審計形態,并將其確定為今后高校審計工作的重點。
(四)優化審計環境,保障績效審計的開展
審計環境的改善是開展績效審計的重要條件。高校內部審計的存在和發展與審計環境密切相關,良好的審計環境有助于績效審計隨著高等教育的改革與發展不斷得到深入。目前,改善審計環境應做好以下幾點。
1要解決好會計信息失真的問題。實踐證明,真實性是一切審計的基礎和前提。目前雖然大多數高校的內部管理已經得到加強,會計信息質量有所好轉,但未能從根本上遏制違規違紀問題和杜絕做假賬等虛假會計信息行為,開展績效審計還必須高度重視會計信息真實性審計。要有針對性地選擇一些收支金額大和群眾反映強烈的部系、院所和經營單位進行信息真實性專項審計,重點審計各項收入是否及時、足額八賬。有無隱瞞截留;各項支出是否真實合法,有無違紀開支:各項應提攤銷的費用是否按規定提取和攤銷,有無漏提和亂攤的情況;債權債務是否真實、遵規合法等。通過會計信息真實性審計,及時和充分揭露各種弄虛作假行為,從源頭上保證會計信息的真實可靠。只有在真實的基礎上,評價績效才有意義,才能更客觀地反映管理的效率、效果和資金的使用效益。
2健全有效的內控制度,提高高校內審的地位。提高高校內審的地位是實施績效審計的根本保證。要把內部審計放在與財務核算和管理同等重要的位置,逐步理順工作體制。健全、有效的內控制度除了能及時發現和控制高校財務收支活動過程中產生的各種差錯和舞弊外,更能提高高效資金使用效率。
(五)建立高校治理結構。增強內部審計的獨立性
內審機構必須解決內審獨立性問題,這是解決績效審計的必要條件。目前,高校內部審計機構設置的獨立性問題仍然沒有得到根本解決,與紀檢委“合署”辦公的比例仍然存在。要解決高校內部審計獨立性問題,必須建立高校治理結構,具體做法為:1建立黨委領導下的內部審計委員會。審計委員會領導下的內部審計制度是組織治理的有效方式,審計署關于《內部審計工作制度規定》第三條第四款指出:“設立內部審計機構的單位,可以根據需要設立審計委員會。配備總審計師”。2在高校機構設置改革中,構建以法人財產權為基礎的高校法人治理結構,獨立設置內部審計機構,配備一定數量的內審人員,由校長直接領導,向內部審計委員會負責并報告工作。
只有在客觀上保證審計組織和人員的獨立性,才能避免審計工作受其他因素影響,做到真實、客觀地反映和評價項目效益,從而真正體現績效審計的作用。
綜上所述,高校推行績效審計在客觀上還存在一定的制約因素,但只要我們認真探索,尋求有力的對策,必將推動績效審計在我國高校的順利實施。
