國(guó)家審計(jì)制度

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我們的研究假設(shè)是，中國(guó)現(xiàn)行審計(jì)機(jī)關(guān)是政府的內(nèi)部審計(jì)組織，這種政府對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)直接控制的體制是導(dǎo)致中國(guó)現(xiàn)行審計(jì)制度存在諸多問(wèn)題的總根源。為了驗(yàn)證和深化這一假設(shè)并尋求適當(dāng)?shù)母母镌O(shè)想，我們于2002年6月至10月，實(shí)地采訪了國(guó)家審計(jì)署以及10個(gè)省市的審計(jì)機(jī)關(guān)、人大和政府的官員和一些審計(jì)學(xué)者，共38人；同時(shí)，對(duì)85位中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)理事進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查。

一、文獻(xiàn)回顧

中國(guó)現(xiàn)行審計(jì)制度自1982年建立以后，學(xué)者們就開(kāi)始對(duì)中國(guó)審計(jì)制度問(wèn)題展開(kāi)討論。閻金鍔（1986）、楊時(shí)展（1989）從公共受托責(zé)任的角度研究國(guó)家審計(jì)問(wèn)題，指出作為具有鑒定政府對(duì)人民和人民代表大會(huì)所承擔(dān)的公共受托責(zé)任履行情況功能的審計(jì)機(jī)關(guān)，應(yīng)該設(shè)立于政府之外。秦榮生（1994）、張杰明（1996）和項(xiàng)俊波，（2002）等學(xué)者進(jìn)一步研究了公共受托責(zé)任與審計(jì)制度之間的關(guān)系，并提出和闡述了“立法論”審計(jì)制度改革觀點(diǎn)。文碩（1990）則強(qiáng)調(diào)民主政治對(duì)于國(guó)家審計(jì)發(fā)展的意義，他認(rèn)為民主的范圍越大，民主的權(quán)力越真實(shí)，人民通過(guò)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府的制約也就越強(qiáng)，因此民主政治的發(fā)展會(huì)改變中國(guó)國(guó)家審計(jì)的發(fā)展走向，最終人大極有可能掌管國(guó)家審計(jì)。蕭英達(dá)（2000）等學(xué)者一方面認(rèn)為，相比西方審計(jì)制度，中國(guó)審計(jì)制度獨(dú)立性較差、審計(jì)機(jī)關(guān)地位較低，但另一方面又認(rèn)為現(xiàn)行審計(jì)制度是與中國(guó)國(guó)情相適合的。與上述觀點(diǎn)不同，尹平（2001）提出了“升格論”的改革觀點(diǎn)，主張審計(jì)署仍隸屬于國(guó)務(wù)院，但審計(jì)長(zhǎng)提升到相當(dāng)于國(guó)務(wù)院副總理或國(guó)務(wù)委員的級(jí)別。李齊輝（2001）、吳聯(lián)生（2002）等提出“垂直論”改革觀點(diǎn)，認(rèn)為應(yīng)該改革地方政府對(duì)審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，實(shí)行上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)（中央或省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)）對(duì)審計(jì)的統(tǒng)一垂直領(lǐng)導(dǎo)。以上觀點(diǎn)無(wú)論如何理解國(guó)家審計(jì)的意義，但都肯定審計(jì)獨(dú)立性是審計(jì)的本質(zhì)特征，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)重要意義或保障審計(jì)職能和作用發(fā)揮的關(guān)鍵。所以他們普遍認(rèn)為改革審計(jì)制度實(shí)質(zhì)就是探索和選擇怎樣的方式和途徑來(lái)保障和提高審計(jì)獨(dú)立性。但可能是“升格論”和“垂直論”這兩種觀點(diǎn)沒(méi)有從根本上改變政府對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)直接控制的格局，這樣就既沒(méi)有從根本上提高審計(jì)獨(dú)立性，也沒(méi)有把人大監(jiān)督職能的意義體現(xiàn)出來(lái)，所以就與大多數(shù)學(xué)者對(duì)審計(jì)制度改革的理解不同，也因此認(rèn)同者不多。相比之下，“立法論”觀點(diǎn)長(zhǎng)期以來(lái)為學(xué)術(shù)界所廣泛重視和討論，而且目前關(guān)于支持或反對(duì)審計(jì)制度改革的爭(zhēng)論大多就集中或圍繞在這個(gè)觀點(diǎn)上（高存弟史維，2003），在許多學(xué)者眼中，“立法論”不僅是代表性的改革觀點(diǎn)甚至還成為審計(jì)制度改革的代名詞。

相比學(xué)者們比較一致的認(rèn)為中國(guó)現(xiàn)行審計(jì)制度缺乏獨(dú)立性的觀點(diǎn)，官方的研究機(jī)構(gòu)審計(jì)署科研所（1999）的觀點(diǎn)則相對(duì)模糊：一方面明確表示不贊同那種認(rèn)為中國(guó)現(xiàn)行審計(jì)制度缺乏獨(dú)立性的觀點(diǎn)，另一方面也承認(rèn)，相比西方“立法型”審計(jì)制度，中國(guó)現(xiàn)行審計(jì)制度的獨(dú)立性的確不足，并承認(rèn)這是源于現(xiàn)行審計(jì)具有比較濃厚的政府內(nèi)部審計(jì)色彩。

二、方法和數(shù)據(jù)

我們對(duì)實(shí)證法在審計(jì)理論研究中的運(yùn)用作了一些嘗試。運(yùn)用的實(shí)證法以實(shí)地采訪調(diào)查和問(wèn)卷調(diào)查為主。我們實(shí)地采訪了38位具有一定代表性和資歷的受訪者。其中：國(guó)家審計(jì)署司局級(jí)官員6人，地方政府首長(zhǎng)和部門(mén)官員5人，地方人大官員4人，地方審計(jì)機(jī)關(guān)廳（局）長(zhǎng)6人，地方審計(jì)機(jī)關(guān)處室負(fù)責(zé)人8人，審計(jì)學(xué)者9人。需要說(shuō)明的是：因?yàn)閷徲?jì)制度改革涉及到政府體制和人大機(jī)關(guān)，所以我們采訪了審計(jì)機(jī)關(guān)之外的政府和人大官員；我們所選擇的受訪者除審計(jì)學(xué)者外，大部分具有從事審計(jì)工作或相關(guān)工作10年以上經(jīng)歷并在其所在單位或部門(mén)擔(dān)任有一定領(lǐng)導(dǎo)職位；大部分受訪者同意錄音，但都不同意在任何媒體上公開(kāi)披露其姓名和身份。

采訪時(shí)間集中在2002年6月至10月間。采訪的主要問(wèn)題為我們事先所確定，但在具體采訪過(guò)程中有所調(diào)整。同時(shí)，我們還對(duì)中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)的85名理事進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查。選擇中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)理事作為問(wèn)卷調(diào)查對(duì)象，主要是因?yàn)樽鳛橹袊?guó)審計(jì)學(xué)會(huì)的理事，一般具有比較長(zhǎng)的審計(jì)工作經(jīng)歷或比較豐富的審計(jì)理論水平或一定的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)（從一般意義上看，這是選他們作為審計(jì)學(xué)會(huì)理事的必備條件），所以把審計(jì)學(xué)會(huì)理事列為問(wèn)卷調(diào)查對(duì)象既對(duì)保證問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果的質(zhì)量有好處，也對(duì)提高回函率有利。

問(wèn)卷調(diào)查在7月初寄發(fā)，截至9月30日，共受到35份，第一次回函率約42％。答卷者分類情況是：來(lái)自國(guó)家審計(jì)署（含特派辦）的理事6位，來(lái)自地方審計(jì)機(jī)關(guān)理事18位，來(lái)自審計(jì)理論界和高校的理事11位。

為了搜集和積累研究資料，我們的研究還結(jié)合了一些政府和審計(jì)機(jī)關(guān)官員的講話、部分學(xué)者的研究文獻(xiàn)以及審計(jì)署網(wǎng)站的有關(guān)信息。

三、中國(guó)現(xiàn)行審計(jì)制度基本概況

現(xiàn)行憲法第九十一條、第一百零九條確定了中國(guó)現(xiàn)行審計(jì)制度的基本內(nèi)容。主要是：1.國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)署，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支、對(duì)國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；2.審計(jì)長(zhǎng)由國(guó)務(wù)院總理提名，國(guó)家主席任命；3.審計(jì)署既是中央政府的組成部門(mén)，而且還在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國(guó)的審計(jì)工作；縣級(jí)以上的地方政府設(shè)立地方審計(jì)機(jī)關(guān)，在本級(jí)政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展本地區(qū)的審計(jì)工；4.審計(jì)經(jīng)費(fèi)由本級(jí)政府保證。

可見(jiàn)，國(guó)家審計(jì)定位于是政府行政管理和監(jiān)督系統(tǒng)中的一個(gè)環(huán)節(jié)，審計(jì)機(jī)關(guān)是政府的一個(gè)專門(mén)從事審計(jì)監(jiān)督工作的一個(gè)職能部門(mén)。那么政府毫無(wú)疑問(wèn)就掌管著安排審計(jì)工作、確定審計(jì)長(zhǎng)人選、分配審計(jì)經(jīng)費(fèi)等主要權(quán)限，是審計(jì)報(bào)告直接的和主要的使用者或受益者。“內(nèi)部審計(jì)”可以說(shuō)是對(duì)中國(guó)審計(jì)制度基本內(nèi)容和基本特征的高度概括。（注：我們?cè)趩?wèn)卷調(diào)查表中問(wèn)到：“您是否認(rèn)為中國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上是聽(tīng)從于或服務(wù)于政府，其實(shí)就是政府的內(nèi)部審計(jì)？”。結(jié)果有87％的答卷者選擇了贊同和基本贊同的意見(jiàn)。）

目前，無(wú)論是官方還是我們大部分受訪者，都認(rèn)為現(xiàn)行審計(jì)制度的優(yōu)勢(shì)是：1.政府首長(zhǎng)直接抓審計(jì)工作，便于支持審計(jì)工作，這對(duì)審計(jì)職能作用的發(fā)揮有利；2.由于政府實(shí)際掌握著人、財(cái)、物分配權(quán)限，所以審計(jì)工作條件特別是審計(jì)經(jīng)費(fèi)便于得到保障；3.審計(jì)以政府工作為中心，工作容易開(kāi)展，比較有實(shí)效；4.審計(jì)成果轉(zhuǎn)換快，效率較高。

我們認(rèn)為現(xiàn)行審計(jì)制度的這些特定優(yōu)勢(shì)，來(lái)源于政府對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的直接控制的體制。實(shí)際上，中國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)自1983年成立以來(lái)，在政府領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)展還是比較快的。審計(jì)署認(rèn)為，目前國(guó)家審計(jì)已形成了比較完整的審計(jì)組織體系，建立了以審計(jì)法為核心的審計(jì)監(jiān)督法律規(guī)范體系，培養(yǎng)和鍛煉了一支政治堅(jiān)定、紀(jì)律嚴(yán)明、業(yè)務(wù)熟悉的審計(jì)隊(duì)伍，依法全面履行審計(jì)監(jiān)督職能取得了顯著成效。在許多場(chǎng)合，官方多是以審計(jì)事業(yè)的發(fā)展成就來(lái)評(píng)價(jià)或肯定現(xiàn)行審計(jì)制度，并認(rèn)為這些成就的取得與現(xiàn)行審計(jì)制度的優(yōu)勢(shì)之間存在聯(lián)系。事實(shí)上，審計(jì)署比較強(qiáng)調(diào)現(xiàn)行審計(jì)制度的優(yōu)勢(shì)和運(yùn)行以來(lái)取得的成績(jī)，但對(duì)現(xiàn)行審計(jì)制度本身所存在的體制性問(wèn)題特別是體制改革問(wèn)題則很少談及，而且還通過(guò)對(duì)現(xiàn)行審計(jì)制度“大唱贊歌”的方式有意或無(wú)意否定了現(xiàn)行審計(jì)制度改革的必要性。我們注意到，在對(duì)現(xiàn)行審計(jì)制度及改革的看法上，官方公開(kāi)的意見(jiàn)與我們所調(diào)查的大多數(shù)問(wèn)卷答卷者和受訪者的看法是相反的，即后者更多的提及到現(xiàn)行審計(jì)制度的劣勢(shì)或存在的問(wèn)題，更關(guān)注現(xiàn)行審計(jì)制度的改革問(wèn)題。出現(xiàn)這種差異是不是與審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府的一個(gè)職能部門(mén)或?qū)徲?jì)官員作為政府公務(wù)人員的身份有關(guān)？因?yàn)檫@種身份可能使他們不便于對(duì)政府的某種制度做出公開(kāi)的質(zhì)疑。同樣如果讓我們所采訪的大部分審計(jì)官員對(duì)現(xiàn)行審計(jì)制度公開(kāi)表態(tài)的話，其重新表達(dá)的意見(jiàn)可能與我們此次采訪意見(jiàn)或結(jié)果不一致。

從1996年開(kāi)始，中國(guó)審計(jì)制度在運(yùn)行中出現(xiàn)了一個(gè)新的變化，那就是審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)審計(jì)法和預(yù)算法開(kāi)始對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，預(yù)算審計(jì)報(bào)告除向政府提交外，還要經(jīng)政府審查和同意后向人大常委會(huì)提交，人大常委會(huì)要對(duì)審計(jì)報(bào)告進(jìn)行審議。

四、現(xiàn)行審計(jì)制度中存在的問(wèn)題（注：本節(jié)內(nèi)容主要來(lái)自采訪記錄。）

大部分受訪者認(rèn)為，現(xiàn)行審計(jì)制度存在的問(wèn)題根源于審計(jì)機(jī)關(guān)與政府的相互關(guān)系，即審計(jì)機(jī)關(guān)是政府直接控制下的內(nèi)部審計(jì)組織。問(wèn)題主要是：1.獨(dú)立性缺乏。在問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果中，有86％的答卷者把“獨(dú)立性缺乏”列為現(xiàn)行審計(jì)制度所存在問(wèn)題的首位。大部分受訪者認(rèn)為，審計(jì)機(jī)關(guān)在現(xiàn)實(shí)工作中常常會(huì)受到政府和政府有關(guān)部門(mén)、政府首長(zhǎng)或其他政府官員直接或間接的干預(yù)或影響，很難真正做到依法獨(dú)立行使職責(zé)。實(shí)際上在審計(jì)工作任務(wù)的安排上，在審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的培養(yǎng)和任命上，在審計(jì)檢查對(duì)象的確定上，在對(duì)審查出的問(wèn)題的處理上和審計(jì)結(jié)果的披露上審計(jì)機(jī)關(guān)無(wú)不受到來(lái)自審計(jì)機(jī)關(guān)之外的人為因素和行政意志直接或間接的干預(yù)和影響。