政府采購法

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2002年6月29日九屆全國人大常務委員會第二十八次會議順利通過了《政府采購法》，這標志著我國政府采購正式走上法定化、制度化、規范化道路。所謂政府采購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。《政府采購法》明確規定“審計機關應當對政府采購進行審計監督。政府采購監督管理部門、政府采購各當事人有關政府采購活動，應當接受審計機關的審計監督。”因此，審計機關為履行好審計監督作用，當務之急亟待思考和解決政府采購“審什么”、“怎么審”等等問題。

一、審計范圍

由于目前開展的政府采購審計僅僅是對采購機構的采購活動進行審計監督,但根據《政府采購法》規定的特點和要求，這樣的審計監督是遠遠不夠的,政府采購審計應該是全過程、全方位的審計,因此審計范圍必須包含政府采購體系中各成員方，即主管機關（財政部門）、采購人、采購機構、供應商和中介機構等。如審計“主管機關”制定的采購政策以及編制年度政府采購預算的合理性；審計“采購人”編制的年度采購計劃、采購項目的合法性；審計“采購機構”的日常活動以及重要采購事項，對于非集中采購機構小額或非通用商品采購事項可結合日常的財務收支審計來進行;此外，對供應商和中介機構進行的與政府采購有關的業務活動也屬于審計范圍。

二、審計要點

政府采購的方式主要有招標、談判、詢價以及單一來源采購四種。采購方式和管理形式的不同，采購成本和效果也就不一樣。因此，審計監督的重點和環節也不應該完全相同。在公開招標方式下，透明度比較高，產生問題的概率相對比較小，審計機關投入監督的力量就可以相對少一些；而在有限招標方式特別是詢價采購方式下，采購機構自行決定中標人等舞弊的可能性加大，審計監督的力度就應加強；在單一招標方式下，投標人只有一個，審計機關應將此作為監督的重中之重。以公開招標為例，審計要點包括：公開招標的程序是否符合規定，招標通告是否在政府采購管理機關指定的報刊或信息網絡上，招標文件的內容是否完整，是否有標明特定的供應商以及含有傾向或者排斥潛在投標人的內容，開標是否在公證機關的監督下進行，評標是否符合法定程序，評標委員會大多數成員是否是技術、經濟等方面的專家，而且是不能和招標有利害關系的人員，招投標合同是否報政府采購管理機關備案等。

三、審計內容

目前開展的政府采購審計內容主要是對政府采購的內控制度及采購程序各環節的審計，重點是招標投標過程的合法性，因此還是較單一的。為適應《政府采購法》的要求，審計內容必須從“單一性”向“全面性”發展，主要有以下三方面：

㈠對主管機關（財政部門）、采購人、采購機構的審計。

1、主管機關的審計。主要審計：預算編制是否遵循法定程序，是否進行調查研究、充分論證、科學預測和可行性分析；采購范圍、規模、數量、品種、金額是否合理；有無盲目采購，重復采購；是否按照先驗收后結算的規定，通過財政專門賬戶將采購資金直接撥付給供應商；數字計算與預算執行結果是否真實，執行過程中是否隨意增加支出、突破預算；預算結余是否用于規定用途;對采購管理是否從資金分配延伸到使用環節，是否對行政事業單位現有財產進行清查登記，是否加強對新增固定資產的管理等。

2、采購人的審計。對提出采購需求的行政事業單位等采購人，審計機關要加強對其采購活動及相關財政財務收支的真實性、合法性進行經常性跟蹤監督。對應納入采購機構集中采購的項目，主要審計：采購項目立項情況；采購計劃有無事先未作詳細預測和安排，隨意性較大的情況；采購項目使用、管理情況；采購資金的來源、管理和采購預算執行情況;收到由采購機構分配來的物資后是否適用，不適用是否及時向采購機構申請調劑，是否及時正確建賬登賬，是否自行處置、調劑、變賣或報廢等等。

3、采購機構的審計。對組織實施政府采購活動的采購機構等單位，審計機關要有計劃地組織開展審計或審計調查。主要審計：采購機構的內控制度；政府采購計劃是否及時向社會公布；采購活動是否按計劃進行；采購方式的選擇是否合理、合規,特別是招投標中是否存在預先內定中標者或者向投標者泄露標底等違規行為；采購合同簽訂、資金支付及合同的履行情況；資金運作規模、資金管理方式和管理情況；采購活動是否存在違規營利的情況；采購的后續管理等情況。其中特別要重視對“暗箱”操作等舞弊行為的審計。

㈡對供應商、中介機構的審計。

通常理解的政府采購，是政府對商品的采購。其實政府采購所涉及的內容既有有形的又有無形的．既有商品、工程．還有服務和技術，非常龐雜。由于政府采購在我國還是新生的事物，因此，目前的政府采購審計，往往把重點放在過程的公開、公正、公平、廉潔上，而忽視了對供應商生產過程的監督。政府采購不僅僅只是一個購買過程，我們要監督合同如何簽訂，也要關注合同簽訂以后，供應商的后繼行為。作為購買者，政府要關心所買產品的質量，從而有必要關注供應商的生產過程及內部控制。也就是說，政府采購在合同簽訂后，還遠遠沒有結束，或者說，這只是完成了一步。因此，對政府采購的審計也遠遠不能在這里結束，如對政府工程采購，審計機關有必要對供應商與建設項目直接有關的建設、勘察、設計、施工、監理、采購、供貨等單位的財務收支等進行審計監督。

㈢對采購效益的審計。

采購效益包括：經濟性審計，即是否實現貸幣價值最大化，財產物資利用是否充分、有效；效率性審計，即有必要的財產物資保障及辦公設施的改善是否提高了工作效率；效果性審計，即政府采購制度的實施是否切實加強了財政支出管理，實際支出是否比預算支出明顯下降，以及是否促進了政府政策目標的實現和宏觀效益的發揮。主要對以下幾個方面進行采購效益審計評價和判斷：⑴新的或正在進行的采購項目的目標是否充分、適當和相關；⑵采購項目是否達到財政部門所要求的預期結果的程度;⑶采購項目的成果；⑷識別那些造成采購效果不夠理想的因素；⑸判斷政府采購機構是否考慮了采購項目的替代執行方案，從而產生更為有效的結果或降低采購成本；⑹判斷采購項目是否與采購人的其他采購項目相互補充、重復或抵觸；⑺確認使采購項目運行的更好的采購方法；⑻評價采購項目的管理控制制度的有效性；⑼評價政府采購機構是否報告有效的、可靠的采購信息和效果措施。

四、配套措施

㈠以人為本，造就一支高素質的專業審計干部隊伍。

由于政府采購是一項系統工程，開展采購活動不僅需要具備專門的招、投標知識，而且對市場行情、商品和服務性質要有準確、細致地了解。這就要求從事政府采購審計監督的審計人員必須具備比較高的素質，在政治上，具有堅定不移地政治立場和為人民服務的信念；工作中廉潔奉公，堅持原則，敢于監督，善于監督；業務上，除了掌握審計專業知識和計算機知識外，還必須熟悉有關法律政策，不僅懂技術，還要通過電子網絡和建立采購信息庫來了解市場。

㈡建章立制，建立健全政府采購審計監督的長效機制。

1、組織、人事等部門把政府采購審計監管工作與行政首長工作業績考核制度相結合，也就是將審計機關對各行政事業單位政府采購制度執行情況的審計評價，作為考核行政事業單位領導工作業績的重要組成部分，以確保政府采購制度的貫徹執行。

2、審計機關把政府采購審計作為財政審計（預算執行情況審計）的重要內容，對當年政府預算內外資金采購情況作出總體審計評價，作為年度向人大提出的財政審計工作報告的重要組成部分。

3、建立“三結合”的審計模式。加入WTO后，我國政府采購審計監督體系也應積極與國際貫例接軌。這可參照西方國家政府采購審計制度，探索建立采購審計和管理審計相結合、定期審計和不定期審計相結合、內部審計和外部審計相結合的審計模式。