金融績效審計目標分析

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編者按：本文主要從金融績效審計內涵及審計目標的選擇與確立；金融績效審計的內容與重點；金融績效審計評價標準的確定；金融績效審計發揮作用的方式與途徑，對金融績效審計目標分析進行講述。其中，主要包括：績效審計又稱“3E”審計,即經濟性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性、對經營性金融機構審計、對政策性金融機構審計對“一行三會”金融監管機構審計、法律法規標準、行業標準和同業規范、項目計劃制定和實施標準。是指以預先制定的目標、計劃、預算、定額等數據作為評價的標準、完善績效審計環境、創新審計方式,找準切入點,積極穩妥推進、提高審計技術水平,加快金融審計信息系統建設，具體材料請詳見：

一、金融績效審計內涵及審計目標的選擇與確立

績效審計又稱“3E”審計,即經濟性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)。金融績效審計的內涵就是真實、合法性審計基礎上的“3E”審計,其主要特征:一是強調對金融機構業務活動的經濟性、效率性和效果性的審計;二是對金融機構自身履行職責過程的審計。金融績效審計實質上是一種綜合性審計,要求在審計項目中,把真實性、合法性和績效性目標有機地統一起來,在真實、合法性審計基礎上,進一步突出績效評價內容。

審計目標是審計機關和審計人員履行審計職責所要達到的結果,具有多層次結構。本文認為金融績效審計目標分為三個層次:總體審計目標、一般審計目標和項目審計目標?？傮w審計目標是金融審計發揮“免疫系統”功能所要實現的戰略性目標;一般審計目標是金融審計項目共同參照的目標;項目審計目標是按每個項目或每類業務分別確定的分項實施目標。

第一層次是總體審計目標,在今后一段時期,金融績效審計的總體審計目標就是“維護安全、防范風險、促進發展”。金融審計將從注重單個金融機構的風險、管理、效益轉變為關注金融系統整體的風險、安全和發展。

第二層次是一般審計目標,一般審計目標是總體審計目標的具體化,可以概括如下:

1.真實性:金融機構各項業務的發生及會計核算是否真實。

2.合法性:金融機構各項業務的發生、會計核算及監管活動運行是否符合國家相關法律法規的規定。

3.經濟性:金融機構投入的人、財、物等經濟資源和信息資源是否為其履行部門職責、開展經營管理活動發揮了最大效用,是否存在效益低下和損失浪費等問題。

4.效率性:金融機構內部控制和風險管理等一系列內部管理機制是否健全并得到高效率的執行和遵守。

5.效果性:金融機構的經濟活動是否符合預期要求,所實施的各項措施和手段是否有效,是否達到了預期的政治目標、經濟目標和其他預期目標。

第三層次是項目審計目標,項目審計目標是根據具體審計項目確定。本文以人民銀行績效審計為例說明金融績效審計的項目審計目標,如下表列示:

二、金融績效審計的內容與重點

為突出審計內容和重點的針對性,本文將金融機構按其在金融體系中的地位、職責和業務性質分為三類,實施分類審計。

(一)對經營性金融機構審計。

經營性金融機構是金融業的主導力量,它的主要經營原則是安全性、流動性和盈利性。隨著金融業經營的國際化、市場化、混業化發展,金融機構所面臨的各種經營風險逐漸加劇,且風險具有擴散性。因此,評價金融機構的經營效益、風險管理、內控制度的有效性和各項經濟政策落實情況就成為經營性。金融機構績效審計的主要內容和重點包括:業務經營合規性及創新業務開展情況;核實資產質量、經營利潤等主要經營指標的真實性,全面客觀評價經營效益狀況;全面評價內部控制和風險管理的健全性和有效性,揭示內部控制和風險管理中存在的薄弱環節和突出問題;從金融創新和金融服務的角度,評價金融機構的服務能力和發展水平;貫徹國家有關經濟政策情況等等。

(二)對政策性金融機構審計。

政策性金融機構不以盈利為目的,主要從事政策性業務,服務于社會經濟結構、產業結構的平衡和國家經濟政策貫徹的需要,因此審計內容和重點是金融機構貫徹落實國家各項經濟政策情況的經濟性、效率性和效果性。包括:資產質量和損益真實性;內控制度的健全性和有效性;資金投放是否符合國家產業發展和宏觀調控政策;是否有效發揮了政策導向性作用;是否存在重大損失浪費問題等等。

(三)對“一行三會”金融監管機構審計

“一行三會”金融監管機構的主要職能是監管,因此審計的內容和重點是對其履行職責情況的經濟性、效率性和效果性進行審計,即對監管績效進行審計和評價,包括:監管的內控制度是否健全并能夠及時做出調整;監管措施是否完備并得到有效執行;監管方式和手段是否適應業務的發展并真正發揮作用;監管的內容和范圍是否適當、有無監管越位和監管缺位問題;監管效果跟蹤和自我評價制度是否健全有效;監管工作是否有效并能適應金融業的不斷發展。

三、金融績效審計評價標準的確定

績效審計評價標準是審計人員對審計事項進行評價的依據,是衡量績效目標完成程度的尺度,是績效審計能否實現預期效果的一個重要環節。評價標準的確定取決于審計項目的具體審計目標,因此,選擇和確定金融績效審計評價標準必須從金融機構的實際出發,充分了解金融機構的職能、業務特點和管理要求,并緊密圍繞審計目標來進行。

目前,我國金融績效審計處于初級階段,還沒有形成較成熟的績效計量標準。審計實踐中,通常采用以下幾種標準作為績效審計評價標準。

(一)法律法規標準。是指以國家相關法律、法規和國家的方針政策為依據制定的評價標準。這是目前審計實踐中普通使用的標準,可分為兩個層次:一是全國人大通過的法律,如《審計法》、《會計法》、《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》等;二是國務院頒布的有關行政法規,如《外匯管理條例》等。

(二)行業標準和同業規范。是指參照國家公布的行業指標數據或金融行業相關管理辦法、規定制定的評價標準。如財政部頒布的《金融類國有及國有控股企業績效評價暫行辦法》。人民銀行、銀監會、保監會、證監會等制訂管理辦法和規定,如《商業銀行內部控制評價試行辦法》、《商業銀行授權授信暫行管理辦法》、《商業銀行市場風險管理指引》、《證券投資基金管理暫行辦法》等也可以作為績效審計評價標準。同時,這些管理辦法和規定也是績效審計的內容,需要在審計實踐中不斷修改和完善。

(三)項目計劃制定和實施標準。是指以預先制定的目標、計劃、預算、定額等數據作為評價的標準。

四、金融績效審計發揮作用的方式與途徑

(一)完善績效審計環境。

一是建立健全金融績效審計法規體系,明確國家審計機關開展金融績效審計的職責、權限,強化金融績效審計的合法地位,提高審計的權威性,實現有法可依;二是制訂金融績效審計準則和操作指南,明確國家審計機關開展金融管理績效審計的審計標準、原則以及執業規范和道德準則;三是樹立績效審計理念,加強培訓、提高認識,打造一支高素質、高水平的金融績效審計隊伍。

(二)創新審計方式,找準切入點,積極穩妥推進。

現階段開展金融績效審計,應以真實性、合法性審計為基礎,找準績效審計的切入點、積極穩妥地推進:(1)對經營性金融機構和政策性金融機構的績效審計,以金融政策實施情況及其效果審計為切入點,服務國家宏觀政策,推動金融改革。(2)對“一行三會”等金融監管機構的績效審計,應以評價監管內控制度的健全性、有效性為切入點實施經常性審計,促進金融監管體系完善,提高監管水平,從而有效防范金融風險。

在審計方式上要不斷創新,堅持多種審計類型和審計方式的有效結合。將經濟責任審計與金融審計相結合,積極嘗試開展金融機構負責人的任期經濟責任審計;將審計與專項調查相結合,充分發揮專項調查針對性強的優勢;將系統性審計與專題審計相結合,針對金融生活中的熱點、難點問題,形成一個專題,進行跨系統、跨地區、跨行業的專題審計;將信息系統審計與績效審計相結合,從投資績效和維護金融安全的角度開展金融信息系統審計等。

(三)提高審計技術水平,加快金融審計信息系統建設。

金融業信息化應用程度的迅速提高,客觀上要求并推動了金融計算機審計工作不斷深入開展。金融審計信息化建設要立足提高審計工作效率、提升審計工作質量和成果、有效發揮審計綜合性優勢,以金融審計信息系統建設為依托,大力提高計算機技術應用水平。

金融審計信息系統建設,將建成面向客戶跨行業統一的金融審計數據庫,不僅可以利用標準化的金融審計分析方法體系來實現“以客戶為中心、以資金為導向”的跨行業審計分析,揭露金融業存在的系統風險;而且可以利用數據挖掘方法從金融審計數據庫中發現有相關聯度的問題和趨勢預測,開展宏觀決策分析。同時,聯網作業模式將會實現對整個金融體系的動態、預警、連續的監管,大大提高金融審計的宏觀性、科學性、建設性。