審計公告法學涵義思考

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【摘要】本文從行政公開的產生和發展，探析了國家審計公告的法律本源，推介了國外審計公告的通行做法，從法治的角度闡述了國家審計公告的法律意義。文中結合當前審計實際，對國家審計公告的法律涵義進行了界定，針對當前國家審計公告在認識上、制度上、實務中存在的法律缺陷，對國家審計公告的法律體系、法律內容及應遵循的基本原則進行了初步的探討。

【關鍵詞】審計公告法律本源法律涵義法律構想

國家審計公告是現代政府審計的一項重要內容。全面推進國家審計公告，不僅是適應我國社會主義民主政治制度和市場經濟體制不斷完善和發展，打造透明政府的要求，而且對提高審計質量、推動審計事業發展具有非常重要的現實意義。

一、審計公告的法律涵義

審計公告屬于行政公開范疇。從法律的角度看，審計公告應包括三個方面的法律涵義：

第一，審計公告的法律特征。一是審計公告的主體是法律、法規授權對經濟活動實施監督的國家審計機關；二是審計公告的前提是審計監督權的存在；三是審計公告的客體是審計對象、審計程序、審計結果等內容；四是審計公告的范圍是社會公眾或特定的對象，有的結果可向全社會公開，有的只能向相關的特定的對象公開，既包括自然人，也包括法人或其他組織。

第二，審計公告的法律依據。一是《憲法》。我國憲法規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”審計作為國家行政機關，必須依據憲法精神建立和健全審計結果公告制度。二是審計法和行政處罰法。《審計法》第四章第三十六條規定：“審計機關可以向政府有關部門通報或者向社會公布審計結果”。《審計法實施條例》第四條第三十五條對審計結果公告的內容又作了進一步明確。《行政處罰法》第四條規定，“對違法行為給予行政處罰的規定必須予以公布……”依照審計法和行政處罰法的規定，審計機關有權公告審計結果，并建立和健全審計公告制度。

第三，審計公告應具備相應的法律效力。要通過對審計公告行為的法律規范，使審計公告具備相應的法律效力。一是對公告主體具有約束力。作為審計公告主體的國家審計機關必須依法公告，在公告方式、內容、程序等方面，不得隨意變通，并負有相應的法律責任。二是公告的內容必須與相關的法律內容協調統一。所公告的內容本身必須具備法律效力。三是審計公告應具備地域效力。審計公告一般應在它所的地域范圍內生效。此外，審計作為行政機關在其職權范圍內的公告具有行政性質，有時甚至具有命令性質，在不與現行有關行政法規相抵觸的前提下也能夠產生相應的法律效力。

綜上所述，審計公告是指審計機關在行使審計監督權的過程中，通過一定的形式，依法將有關執法事項向社會公眾和特定對象公開的一項制度。

二、當前審計公告面臨的主要法律問題

應當說，經過二十年的發展，特別是《審計法》頒布實施以來，我國審計機關在對外公告審計結果方面有了良好起步，并在制度范圍內得到了一定的規范和發展。近幾年，大多數審計機關按照客觀公正、穩步推進的原則，選擇審計發現的一些典型問題通過媒體或報告的形式，對外公告了審計結果，在社會上擴大了審計影響，樹立了審計權威。但我國審計公告制度尚處于起步階段，有許多方面的問題需要認真研究和解決：

（一）在對審計公告的認識上，行政相對人、社會公眾對審計公告或多或少有一定程度的認知，但審計公告的法律環境不容樂觀。

全面實現審計公告制度，必須有與之相適應的法律環境、社會環境、人文環境。從目前情況看，雖然審計署高度重視，并著力推進這項工作，但審計公告的環境有待改善。一是審計機關本身對這項工作的認識不高。有的審計干部特別是領導干部盡管認為審計公告能有效促進提高審計質量，擴大審計影響，但有的認為審計公告在現階段大范圍推行審計公告，難免因審計質量問題，給自身造成麻煩；還有的認為，審計公告是審計機關的權力，而非義務，多一事不如少一事，對推行審計公告的積極性不高。二是在目前的社會經濟狀況下，全面推行審計公告的條件不成熟。從目前審計情況看，我國經濟領域中的違法違紀問題還相當普遍，有的問題甚至還非常嚴重。一旦將這些結果向社會公眾公布，必將引起群眾的不滿，甚至產生負面影響，引發一些不穩定的因素，給政府工作造成被動，影響穩定發展的大局。三是審計工作質量與審計公告的要求尚有差距。由于審計人員素質不高、法制意識淡薄等因素造成的審計執法程序不規范、審計取證不充分、審計處理不當等質量問題在不同程度上還大量存在，全面公告這樣的審計結果，將有可能引起法律糾紛，影響審計機關形象。四是大多數被審計單位不愿意公告審計結果。作為行政相對人的被公告單位目前尚不能從正面意義去理解審計公告，普遍擔心審計公告是亮單位的丑，很多被審計單位寧可接受處罰，也不愿審計機關向上級報告或對外公布審計結果。

（二）在制度上對審計公告有了一些原則性規定，但缺乏相應的法律保障。

近幾年來，審計署在審計公告方面建立了一些制度規定，從一定程度上規范了審計公告行為，但總體看這些規范性文件作出的規定相當原則，不易操作，從法律的角度，看存在以下問題，一是缺乏可操作的法律依據。審計署近幾年出臺的《審計機關通報和公布審計結果的規定》（后廢止）、《審計機關公布審計結果準則》、《審計結果公告試行辦法》、《審計署審計結果公告辦理規定》等4個規范性文件，對審計結果公告進行規定，是審計結果公告的重要依據和操作指南。但由于這些規范制度在立法層次上屬部門規章，其法律位階和效力低于法律和行政法規。雖然《審計法》及實施條例分別在第四章三十六條、第四章三十五條對審計結果公告制度作了原則性的界定，但規定的內容較粗，只是為制定審計公告規范性文件提供了法律依據，沒有操作性。由于審計結果公告制度是低層次的立法，沒有程序上的嚴格要求，隨意性較大，變動頻繁，因而現行的審計公告制度缺乏作為法律的應有嚴格性和穩定性。二是審計法律和規范性文件對審計公告的規定缺乏統一性。從現行有關審計結果公告的制度、辦法和準則等條文中，有的條文用語不規范，難以準確地表達立法本意；有的制度與規定之間缺乏協調，措詞不統一。如《審計機關公布審計結果準則》第一條所述“根據《中華人民共和國審計法》和《中華人民共和國審計基本準則》……”，而《審計基本準則》中根本就沒有公告審計結果的條文表述。《審計署審計結果公告試行辦法》的制定除了《審計法》為其依據外，《審計機關公布審計結果基本準則》也應是直接的法律依據，而《試行辦法》中無此表述。有的在法律表述上使用模糊用語，如《審計法》對“公布”審計結果采用了“可以”的表達，致使公告審計結果成為帶有任意性自由裁量行為。很多地方在推行審計結果公告時，都采用了與《審計法》第36條一樣表達方式。例如，某省制定的《黨政領導干部任期經濟責任審計實施辦法（試行）》中第24第規定，“審計機關認為需要向社會公布審計結果的，按法定職能及有關程序辦理。”從而弱化審計結果公告的法律剛性。三是有關制度的內容不夠完整。從現行的審計結果公告制度看，多數內容比較籠統、條文簡略。如《審計機關公布審計結果準則》，缺乏適用范圍、基本原則、法律責任、制裁措施、監督與救濟等條文，必然導致實施其法律的機制缺失。《審計機關公布審計結果準則》第五條關于“審批程序”的制定過于抽象、原則，授權審計的審批權限問題、重大事項的內容及評定標準問題均沒有明確，不便于適用。

（三）在審計公告實務中，審計公告或多或少、或深或淺得以實施，但與公開、透明的法制原則要求相距甚遠。

目前，審計機關對外公布審計結果大體有這樣幾種形式：一是根據《審計法》的要求，每年由審計機關代表政府報告上年度財政預算執行情況的審計結果。有的地方在報告財政預算執行審計情況的同時，還將年度計劃安排的其他財務收支審計情況納入預算執行審計結果報告中一并報告。二是根據審計機關的自行判斷，將審計發現的一些典型問題通過報紙、電臺、電視臺等媒體向外披露。有的還采用電子顯示屏、局域網、互聯網等較為現代化的手段向外披露審計結果。三是采取公示的方式，將審計事項及審計結果向被審計單位公布。總體來講，通過這些方式公告審計情況，在一定程度上擴大了影響，樹立了審計權威，較好地推動了審計工作的深化和發展。但與公開透明的法治原則要求相比，與美國信息公開法確定的“全面公開”原則，即以公開為原則，不公開為另外的要求相比，與人民群眾“知情權”的憲法精神相比，審計公告離法治要求還有相當大的距離。主要表現在：第一，審計公告的內容大多數未涉及實質性問題。如每年向人大報告的審計情況，往往要經過審計機關、政府層層審核把關，很多問題在審核把關中被截留。可以說，在現行審計體制下，審計情況上報難的問題始終沒有得到很好解決。目前已對外公布的審計情況，也往往只粗線條地披露幾個問題，不能全面如實反映審計情況。第二，審計公告操作比較隨意。在公告主體上，既有審計機關作為公告主體的，也有審計干部個人作為公告主體的，沒有統一的要求。在公告方式上，主要是審計機關主動公告，公告什么，何時公告，公告到何種程度，主動權掌握在審計機關手中。審計執法實踐中，審計機關除了每年向人大報告工作有相對固定的時間和要求外，其他公告方式目前還處在比較隨意的狀況，沒有法定的要求，沒有固定的載體。可以說，目的性較強的依法審計公告和范圍更加廣泛的對所用人公告不夠，限制了審計公告效應的發揮。

三、審計公告的法律構想

隨著審計工作的逐步規范，審計公告無疑成為審計工作的一項重要內容。審計署在《2003至2007年審計工作發展規劃》中，更是給出了具體的時間表，要求積極實行審計結果公告，逐步規范公告的形式、內容和程序，到2007年，力爭做到所有審計和專項審計調查項目的結果多予以公告。因此，必須盡快研究有關審計公告的法律問題，使審計公告法制化。

（一）審計公告的法律體系構建

構建一個科學的法律、法規體系，是全面實現審計公告的基礎和法律保障。審計公告的法律法規體系至少包括三個層次：一是《審計法》對審計公告應作出原則性規定。《審計法》是審計規范的根法，是審計工作的基本法。審計公告作為審計工作的重要內容，理應在審計法中用專門條款，明確審計公告的主體、內容及總體要求。二是建立和完善審計公告準則。按照審計法的要求，對審計公告的指導思想、總體原則、程序、具體內容、責任及救濟等進一步細化。三是制定審計公告操作指南。在公告準則確定的條款下，對審計公告的具體操作辦法進行規定，以便于實際操作。這三個層次互相聯系，組成審計公告完整的法律體系。

(二)明確審計公告的法律內容

對審計公告立法是審計事業發展的必然趨勢。參照國際現有成功經驗，審計公告的法律內容應包括以下幾個方面：

一是關于審計公告的內容及范圍。審計公告的內容主要是審計發現違反國家規定的財政、財務收支行為及其處理情況、嚴重損失浪費問題及其處理情況等審計事項，同時對模范遵守國家財經法規的單位和個人、經濟效益好的單位、社會公眾關注的、本級人民政府或上級審計機關要求向社會公告的以及其他需要公告的審計事項進行審計公告。審計公告內容重點為預算執行情況審計結果、專項資金審計結果、經濟責任審計結果、其他行政事業單位審計結果等。公告的范圍可分為三個層次：對社會公眾的公告。主要是指對有關國計民生的重大審計項目和群眾舉報的重大違紀事項查處結果進行公告。對被審計單位公告。主要是對審計目的、內容、處理結果、審計舉報及監督電話進行公告，不能只對被審計單位的領導和有關職能部門進行公告。對有關主管部門公告。主要是通報審計情況以及對整改工作的建議。

二是關于審計公告的方式和程序。審計公告可分為主動公告和依申請公告。目前我國采用的主要是主動性公告，依申請公告使用較少。因此，要加強依申請公告方式的研究，使審計公告的方式多樣化。要明確規定適用的審計公告方式，主要有通過報紙、電視臺、電臺等新聞媒介，采用互聯網的方式，召開新聞會以及審計機關隨時提供審計情況等方式。同時，要對公告程序作出規定，以規避公告風險。

三是關于審計公告的監督與救濟及法律責任。根據有權力有救濟的法律原理，審計公告制度應該有救濟程序的保障。在現代法治國家的審計公告制度中，普遍建立了審計公告的法律救濟原則。對于救濟制度的規定，各國有不同的立法情況，有的國家采用“窮盡行政救濟”的原則和相對人選擇原則。我國現行的法律制度對于權力主體的救濟權力規定的比較粗糙，因此，在以后的制度中，要賦予當事人就審計公告享有的行政救濟權，直到請求司法審查權。同時要規定公開義務人實施公告，違反法律法規或本規定時應承擔的相應責任，其中應指明違反有關法律的條款、違反行為情節及追究責任的標準。