研究對審計的定位

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審計署在貴陽審計理論研討會上指出，研究今后的審計工作發展戰略，一定不能離開推動民主和法制這一本質要求，一定不能離開加強對權力的制約和監督這一神圣職責，一定不能離開維護國家經濟安全、關注政府效率這兩個重點目標。只有這樣，才能準確把握審計定位，走出具有中國特色的現代化的審計之路。本文對審計工作的三個發展方向談一些具體的看法。

一、加強對權力的制約和監督

黨的十六大報告中談到加強對權力的制約和監督時明確指出：要“從決策和執行等環節加強對權力的監督”，“重點加強對領導干部特別是主要領導干部的監督，加強對人、財、物的管理和使用監督”。十六大以來，加強對權力的制約和監督，反腐工作出現以下新的變化：從十二大到十六大，中央的提法都是要反對腐敗，而十六大報告明確提出，要反對和防止腐敗。加上防止一字，是一個重大的戰略性的變化，即把反腐重點轉到了打與防并重，這一轉變對我國的反腐斗爭具有深遠的意義。十六大以前，我們把反腐敗界定為是一場嚴重的政治斗爭，而十六大則指出，堅決反對和防止腐敗，是全黨一項重大的政治任務。從政治斗爭到政治任務，表明反腐敗的涵義更加寬泛，提的層次也更高，上升到了黨建的高度。十六大以前，我們在談黨的建設時通常是指三大建設，即思想建設、作風建設和組織建設。十六大以后，我們把制度建設和執政能力建設加了進去，成了五大建設。由此，反對和防止腐敗必須立足于制度建設。重視制度建設有其歷史的演變過程，在不斷總結經驗教訓的基礎上，借鑒其他國家成功的做法，逐漸認識到反腐制度建設的重要性。馬克思主義乃階級至上論，西方則是制度至上論，這是兩種政治思想分野的邏輯起點。馬克思主義繼承了盧梭、黑格爾對自由主義制度論的深刻批判，揭示了所謂公平制度的抽象性，認為這些制度掩蓋了真實具體的社會內容，并令不公成為合法，故制度本身具有階級性，防止官員腐敗，只能依靠群眾。對于權力監督，西方政治體系是一種出于人性本惡為論調的性惡論政治，它不相信任何人，它根據以權力限制權力的政治力學原理去設計權力結構。而馬克思主義則認為工人階級代表先進生產力，是最大公無私的階級，天然就是善的力量，故是性善論政治，這種政治一般是重懲治不重防范。由于在對權力的制約中不重視制度建設，致使經濟和社會生活中一些深層次的矛盾現出來，濫用權力、以權謀私、行賄受賄、貪污腐敗等現象滋長，正是在不斷的經驗積累中，認識到制度建設的重要性、必要性。

加強對權力的制約和監督，其目標是促進政府及有關部門正確履行法定職責，提高行政行為的科學性、透明度和有效性，促進法律、法規的執行，維護法律的嚴肅性，推動法制的完善。加強對權力的制約和監督，是審計部門促進民主與法制建設的重要途徑，也是實現其職能作用的方式。權力運行的全過程包括權力的獲得、行使、以及運行的結果。監督權力的獲得，集中體現在對領導干部的選拔任用的監督上。監督權力的行使過程，是指對運用權力的活動進行監督，其重點是加強對權力行使程序的監督，要求權力行使者按照既定的行為方式行使權力，從而最大限度地壓縮權力濫用的時間和空間。監督權力運行的結果，主要體現在對權力的運行偏離既定目標并產生嚴重后果時的糾偏和懲戒。它通過對違法亂紀、貪污受賄、以權謀私、嚴重瀆職等行為的查處，追究權力行使者的責任。發揮審計對權力監督的職能作用，主要包括權力運行的后二個階段：對權力的運行過程進行監督，對權力運行結果進行評價和監督。當前，我省為構建具有浙江特色的反腐倡廉防范體系，從源頭上預防和治理腐敗，出臺了《浙江省反腐倡廉防范體系實施意見》，并對反腐倡廉防范體系的有關工作任務進行了分解。在建立和健全權力制約機制方面，審計機關在規范中介機構、加強對國有資產的監管、加強建設“浙江信用”進行協辦；在建立和健全監督管理機制方面，在加強審計監督方面由審計、組織部門牽頭辦理?，F階段我省審計機關對權力的監督主要是貫徹落實好浙江省反腐倡廉防范體系實施意見，把牽頭辦理的加強對審計監督及協辦的三個方面的內容進行細化，把有關任務落實分解到有關的責任人、職能處室并設置相應的考核、獎懲機制。對權力的監督，加強審計工作主要體現在以下幾個方面：一是深化財政預算執行審計和對下級政府的財政決算審計。通過重點檢查財政預算編制和調整是否符合社會主義公共財政發展要求，是否符合法定程序，有效防止預算支出安排上存在隨意性和不公正性，從源頭上堵住財政資金分配權的濫用問題；在預算執行過程中加強對招投標中心、會計核算中心、政府采購中心、產權交易中心四中心及收支兩條線、國庫集中支付的監督，維護預算的嚴肅性，促進財權在運行過程中的法制化和規范化；通過對財政預算收支的真實性、合規性和完整性的監督，促進新一輪預算執行更加規范，有效防止權力異化現象的發生，決算審計同時又是對財權運行過程和結果效益性的再評價和監督，進而促進新一輪預算的編制更加科學、規范，促進權力行使者進一步提高管理水平。二是完善經濟責任審計制度。對被授權人經濟責任的認定和評價，實際上就是檢查其是否認真履行經濟管理職責，是否存在瀆職、失職或越權、濫用職權等問題，以及權力使用的程序、效率、效能等。由此可見，經濟責任審計的實質就是對權力實施過程和成效的一種監督與制約。審計對權力的監督與制約具有自身特有優勢，審計以其特有的獨立性，超然于授權人與被授權人之外，保證了審計結果和責任認定的公允性。經濟責任審計的覆蓋面涉及到各個行業和領域，也包含了權力運用的各個環節，經濟責任審計是審計對權力進行監督的一種最有效的形式。三是完善對國有企業的審計工作。通過對國有企業財務收支真實性、合法性、效益性審計，維護國家財政經濟秩序，促進企業管理結構的完善與治理能力的提高，改善經營管理，為建立現代企業制度，提高企業經濟效益和社會效益服務。在這一總體目標下，企業審計的具體目標應包括：監督國有資產產權關系，檢查產權變動和國家資本營運的財務狀況，防止國有資產的流失；維護企業財務收支、會計信息的真實、合法和效益；促進企業健全內部控制和約束機制，依法經營，幫助企業挖潛增效，對關系職工切身利益和社會保障基金進行跟蹤審計；評價企業經營者的經濟責任的履行情況。四是深入開展專項資金、重點建設項目的審計。主要是對專項資金、項目進行績效審計，通過檢查資金是否專項使用及項目所預期的經濟目標和社會目標是否得到實現，驗證項目立項決策的科學性以及項目管理執行的有效性，從而驗證項目執行機關財權和事權的運行效率和運行能力。

二推動民主和法制本質要求。

在推動民主與法制方面，作為審計部門來講，主要關注政務公開及依法行政二方面。

政務是否公開，成了區別民主與專制的一把尺子。保密只是例外，公開才是原則。公開問題不是一個枝節問題，不是可有可無的原則，它是民主政府的重要標志之一。黨的十三大上，政務公開成為一個重要精神，但由于以下二個原因，政務公開被延遲了，一是“六四”風波后，出于對穩定的強調，使公開成為敏感的話題；二是研究前蘇聯問題的人民發現，戈爾巴喬夫關于新聞公開性原則，可能是引爆前蘇聯倒臺的導火線。于是公開成了人們應該回避的所謂敏感話題。為什么政務公開到今天成為熱點，客觀上WTO前后世界經濟一體化等局面日趨形勢，政務公開作為世界潮流的一項內容，必然影響到中國；主觀上，新一屆中央和政府更自覺地跟進了這一潮流，并在“非典”這樣的公共衛生事件中切實體會到公開的重要性。從審計部門的角度，政務公開，包括審計業務的公開和審計結果的公開。審計業務的公開，使社會更多地了解審計的程序、審計的范圍、內容、審計的職責，從而促使審計部門更好地履行職責，做到依法行政，實事求是。審計結果公開，增強審計信息的透明度與老百姓的知情權，是深化改革的需要。審計的價值在于把審計結果公布出去，讓社會輿論來共同發揮監督之職。審計的本質就是促進政府行為的透明。目前我國國家審計從某種意義上講仍處于封閉運行狀態，不利于社會公眾了解真實的審計信息，不利于社會論對審計機關和被審計單位的監督。審計署五年發展規劃中，很顯著的一個特點就是效益審計和公開透明，按規劃到2007年，力爭做到所有審計和專項審計調查項目的結果，除涉及國家秘密、商業秘密及其他不宜對外披露的內容外，全部對社會公告。

依法行政首先意味著權限法定，即行政機關的一切權力都來自憲法與法律的授予、確認和許可。依法行政，就是政府作為行政主體在行使公共權力、管理行政事務時，必須以法律為依據，依照法律履行職責權限，法律規定以外的行政行為不受法律保護。一般情況下，越權有三個方向，一是向上越權，即超越它本身的權限范圍行使上一級組織的權力，這種權力不屬于他的權力范圍，典型的就是越權審批，；二是向同級其他管理部門越權，如一些沒有罰款權和收費權的部門越權行使罰款和收費；三是向下越權，許多的腐敗現象都是向下越權產生的。向上越權難向下越權易。二是行為合法，即行政機關的一切活動都必須在法律的范圍內進行，無論抽象行政行為還是具體行政行為，都要符合法律的精神與條文要求；三是程序合法，即在行政執法、行政裁決、行政復議等各個環節都執行法律規定，并貫徹行政信息公開、法律面前人人平等等原則；四是責任行政，即行政機關和公職人員的行為違法，不僅不受法律保護，行為無效，而且要對其造成的后果承擔法律責任，賠償相對人的損失。就行政活動的特征而言，政府所面對的管理對象紛繁復雜，每時每刻都會遇到新情況、新問題，要保證政府具有快速反映、機動決策、果斷行動的行為能力，就必須賦予其一定的自由裁量權。而自由裁量權是一把雙刃劍，在帶來辦事效率的同時，也容易帶來權力的濫用。只有依法行政，才能保證行政效率的同時，防止行政權力的失控。

依法審計是社會主義法制建設的要求，是依法治國的重要組成部分。審計機關要做到依法審計要從以下幾個方面把握：（1）權限法定，審計機關要在法律規定的職責、權限范圍內工作，不能超越職權活動，否則構成越權行為，又不能不履行法定職責，否則構成失職行為。（2）審計程序要合法，程序法定原則是審計機關依法行政所必須遵循的一項重要原則，審計程序規范具有與審計實體規范同等重要的法律效力和地位，違反程序規范與違反實體規范一樣，都將影響審計具體行政行為的效力。根據行政程序的構成要素，可以把審計機關程序違法行為具體劃分為四種表現形式：步驟違法，隨意增加法定步驟，減少或遺漏法定步驟；方式違法，一定的行為必須以相應的形式表現出來，審計行為不按法律規定的形式來進行則屬程序違法；順序違法，行政行為的作出必須按一定順序來進行，如果違反了這一順序，將會導致程序違法；期限違法，期限是行政程序的基本要素，違反法定期限的行政行為也屬于程序違法。每一種行政行為都有與該種行為性質相適應的程序要求。法律對行政程序作出規定，其目的是為了保證行政行為的正確。因此，審計機關在審計執法活動中，應嚴格履行法定程序，認真執行有關法律、法規和規章中程序性的規定，不能重實體輕程序。（3）審計行為合法，對查出的問題定性準確，查明的問題得到依法、公正的處理、處罰。審計行為合法主要是通過一定的措施方法使審計嚴格執行審計準則。我國的國家審計準則體系由國家審計基本準則、通用審計準則和專業審計準則、審計指南三個層次組成。國家基本審計準則是審計機關和審計人員依法辦理審計事項應當遵循的行為規范，是衡量審計質量的基本尺度；通用審計準則是審計機關和審計人員依法辦理審計事項應當遵循的一般具體規范，專用審計準則是審計機關和審計人員依法辦理不同行業的審計事項時，在遵循通用審計準則的基礎上，同時應遵循的特殊具體規范；（4）責任行政。審計機關和公職人員要對其造成的后果承擔法律責任。審計法規定，審計人員濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守，構成犯罪的，依法追究刑事責任；不構成犯罪的，給予行政處分。目前在有關審計責任的規定上還存在不全面、不具體的問題，主要有二方面：一是審計法及其實施條例對審計責任的規定并不完善，有些規定看起來明確，但實際卻無法界定；二是國家審計基本處于封閉運行狀態，導致外界難以知曉和判斷審計機關和審計人員的審計責任。為確保責任行政的落實，審計機關應完善、落實責任制度。責任制度有質量檢查制度、審計執法責任制、審計執法過錯追究責任制。責任制度旨在通過責任的明確、檢查、落實，使審計機關領導、部門負責人、審計組長、審計人員各自更好地履行職責，做到依法審計、依法處理。

三、維護國家經濟安全、關注政府效率兩個重要重點目標。

從省一級審計機關角度，維護國家經濟安全，著重關注以下幾個方面；國有土地的保護，社會保障體系的完善，各級政府負債適度，地方金融性機構、國有控股公司資產的質量控制。

土地是農民最基本的生產資料和生活保障。農民失去土地，意味著社會保障能力的喪失，一般每征用一畝地，就伴隨著1個半農民的失業。大量農民成為種田無地、就業無崗、低保無份的三無流民，成為突出的社會問題。據初步統計，我省縣級以上人民政府以及有關部門批準的各類開發區、園區有731個，規劃用地面積407萬畝，即2715平方公里，比目前全省縣級以上城鎮建成區面積1695平方公里還多1020平方公里，這些開發區已實際占地127萬畝。土地是一種稀缼資源，具有不可再生的特點，土地的無度無序的使用，不僅對國家的糧食生產構成威脅，而且大量失地農民的出現還會出現嚴重的社會問題。審計機關對土地的審計，不僅僅關注國土資金的征收、管理、使用及國土管理部門財務收支，更重要的是要關注各級政府國家土地政策的貫徹落實執行情況及被征地農民基本生活保障制度的建立情況。通過審計，促進國土資金規范管理，遏制違法違規現象，促進落實土地保護的基本國策，確保農民的合法利益得到保障。

完善的社會保障制度是社會經濟運行的穩定器，確保社會保障支出是各級政府的職責所在。目前社保方面存在的主要問題有：養老基金歷史欠債多，困難企業職工醫療保障問題比較突出，被征地農民保障問題沒有很好解決，擴面的任務重，基本養老保險基金帳面支撐數小，個人帳戶空帳運行情況嚴重，各級政府由于財力有限或出于政績的考慮，對社保投入不足或根本沒有投入。社保資金的運營事關社會穩定及經濟的可持續發展，關系到大多數人的切身利益，審計部門在每年安排審計項目時，都必須把各項社保資金的征收、使用、管理情況作為重點。通過審計，防止各項社保資金違法違規問題的發生，保障其安全與完整，著力從制度上和管理上揭露和分析問題，促進社會保障制度的不斷健全和完善。

按有關法律、法規規定，地方政府不能負債，但現實是地方政府負債具有一定的普遍性。2002年省廳對12位市縣區長審計時有11個市、縣區存在政府負債，政府負債的面很廣；總體負債規模數額較大，11個縣市區達32億元，相當于2001年財政總收入的70%；有些地方政府負債率(政府負債與地方財政收入的比率)偏高，12個縣市區中有3個縣超過200%。不僅市、縣區存在政府負債，鄉鎮也普遍存在負債。政府負債是地方政府對未來本級政府收入的預支，也是政府的發展成本。在目前把GDP增長作為考核地方政府主要政績的情況下，地方政府對政府負債有一定的盲目性，政府負債失控有其現實背景。若地方政府負債過大，超過當地財力許可的程度，將會給當地經濟發展背上沉重的包袱，危及當地經濟的安全。審計要積極關注地方各級政府負債的規模、使用方向、使用成效，使政府負債能得到有效的控制，促進完善政府負債管理體制，防范政府償債風險。

地方金融機構主要有三類，農村信用社、城市商業銀行、證券信托公司，這些機構有以下特點：資產負債率偏高、不良資產多、風險大、以政府信譽作擔保等，這些機構一旦經營不善，導致破產、清算，將會對當地經濟造成很大的危害，也會成為一種突出的社會問題。在農村信用社體制改革、省城市商業銀行成立后，這些金融機構應作為地方審計機關的重點加以關注。通過審計，推進地方金融體制改革創新和規范管理，促進依法經營。

國有資產管理體制改革，從統一所有、分級管理到統一所有、分級行使產權，在很大程度上是對地方一級政府在新的歷史轉型條件下的一個挑戰，是對地方政府的能力、治理所轄區內的國有資產，包括相應的以地區性、區域性的國民經濟一個總能力的挑戰。面對這一新形勢，審計機關應認真研究如何加強對本級國有資產的監督、管理。我們認為應做好以下四方面的工作：加強與國有資產監督管理機構的聯系，并強化對國有資產監督管理機構的監督，這種監督不只是一般意義上對其自身預算創造執行和財務收支的監督，主要是對國資委履行職責的監督，是對其工作績效進行檢查和評價；加強對企業改組、改制情況的審計，避免國有資產的流失；強化對國有資產授權經營企業的審計監督，維護國有資產的保值增值；改進審計方法，提高審計效率，加大對國有企業的審計監督力度。

關注政府效率主要關注辦事效率、行政成本二個方面。政府效率低下主要表現在以下幾方面：沒有行政成本的概念，我國是全世界行政成本最高的國家，2002年我國的稅收收入1.5萬億元，完成這項工作的稅務機關人員100萬人，行政成本占稅收收入的8%左右，美國的稅收收入遠高于中國，而稅務人員僅有10萬人，行政成本只占稅收收入的2%左右，我國行政體制改革的關鍵不再是哪一機構和哪些人，而是將成本概念引入行政管理和改革中；政府層級多，機構龐大，我國一般有五級，如果加上副省級城市，層級更多。美國政府層級一般只有聯邦、州、市三級，其余大多是行業或區域協會組織，上世紀20年代前美國也普遍存在相當我國地市一級的政府組織，之后逐漸被“聯合會”“論壇”等非官方組織所代替。我國地方政府機構改革已進行多次，但都是同一級政府內設機構的撤并或新建，是一種平面式改革，涉及政府層級減少的“立體式”改革還沒有；行政審批制度不完善，出現行政權力審批化，審批程序復雜化，審批部門利益化，不規范的行政審批制度是造成政府效率低下的主要原因之一；行政不作為，行政機關負有應當作為的義務但在程序上卻沒有作為。行政主體是國家行政權的執掌者，如果其未能依法充分有效地行使權力，其實質就是被動姿態上的濫用權力，也是權力非物質性腐敗的一種隱蔽形式。從行政意義上講，行政不作為是行政權力與行政責任嚴重脫節的表現，是一種“懶政”，政府瀆職、失職和推諉拖延等行政不作為現象不僅使公民、法人和其他組織的合法權益得不到保障，更為嚴重的是，政府的行政不作為在一定程度上影響了政府職能部門的形象。作為審計部門關注政府效率著重從三方面展開，一是提高本部門的工作效率，充分利用現有的審計資源，有效整合審計資源，在確保審計質量的前提下盡力擴大審計面，增加審計項目，加大審計的力度、深度；二是導入行政成本概念，審計設施各方面的建設、審計具體項目的實施等需執行嚴格的成本控制及預算管理，使行政成本深入每一位審計人員的心中；三是對同級財政部門預算執行審計、下級政府財政決算審計時從預算分配、預算執行結果關注政府的行政成本，分析預算分配的合理性，指出預算執行過程中存在的浪費現象，使政府行政成本得到有效的控制和壓縮，促進規范的“預算有約束、執行有標準、決算有考核”的預算管理體系的形成，使政府有限的資源能得到更合理有效的使用。