西部農村金融體系發展

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西部地區農村金融機構覆蓋率低、金融服務不充分，農村金融已成為金融業發展的致命“短板”。加快農村金融改革，完善農村金融體系，充分發揮商業性金融、政策性金融、合作性金融和其他金融組織的作用，對于緩解“三農”融資難，扎實推進社會主義新農村建設具有重要的理論和現實意義。

一、新農村建設對農村金融服務的新要求

新農村建設對金融機構提出了相應的要求：進一步加大支農資金整合力度，提高資金使用效率。金融機構要不斷改善服務，加強對“三農”的支持。農村三個不同層次的經濟主體，即農民、農村企業和農村基礎設施建設項目，性質、經濟實力、風險承受能力不同，對金融服務的需求自然差別很大。各個層次之間還是有較多的差異，需要金融機構進行深入分析，有針對性進行服務。

從農民這個層次來說，最大程度地滿足農民的金融需求，促進農民增收，是農村金融體系的一大職能。實際上，農民本身也有不同的層次，按照其經濟實力，可分為貧困型、溫飽型和市場型。貧困型農民缺乏基本的生產和生活資金，有貸款的迫切需求，但無任何抵押質押能力，貸款風險極大，商業性金融機構不愿、也不敢發放貸款：溫飽型農民已初步解決生活溫飽問題，一般比較講信譽，商業性金融機構對其小額貸款比較安全，貸款回收率較高；市場型農民指的是以市場為導向進行專業化生產經營的農民，一般有季節性的大額貸款需求，但由于缺乏商業貸款所要求的抵押擔保品，加上貸款額度較大，因此風險也較大，商業銀行對其貸款就比較謹慎，其貸款需求難以得到基本滿足，此外這類農民對資金結算、匯兌甚至理財也有一定的需求。農村企業與市場型農民的金融需求有類似之處，但其資金需求相對更大，而且季節性特征不突出，見然有一定的貸款抵押物，但變現能力遠遠低于城市地區的中小企業，因此金融機構對其發放貸款特別謹慎，其資金短缺問題十分突出，嚴重阻礙了農村企業的發展壯大。農村基礎設施建設是新農村建設的一項重要內容，但社會效益大而收益小，資金需求規模大，生產周期長，是典型的公共產品，但與城市基礎設施相比，則缺乏政府財力的擔保，收費權質押也難以實施，因而似乎難以直接獲得金融機構的資金支持。

二、西部地區農村金融發展現狀及其困境

（一）金融抑制現象嚴重，缺乏多樣化競爭主體和有效競爭機制

目前，西部地區農村金融存在嚴重的金融抑制現象，主要是農村金融有效供給不足，不能滿足農村經濟發展和農業結構調整對金融服務的需求。盡管在西部地區農村個融市場上已經形成了農村信用社、農業銀行、農業發展銀行“三足鼎立”的局面，以及多種形式的非正規金融，但較強的趨同性使彼此之間并沒有形成有效的競爭機制。對大部分西部地區農村而言，根本談不上農村金融機構之間進行有效的競爭和提高金融服務質量與效率，在很大程度上造成了農村中小企業和廣大農戶擔保難、貸款難，進而造成農村金融機構資產質量差，持續經營能力缺乏，以及金融創新和金融服務滯后。

（二）金融資源嚴重流失，大量流向城市和非農產業

當前，我國城鄉金融發展嚴重不協調，西部地區農村資金的供給遠遠不能滿足和適應農業和農村經濟發展的實際需要，農村金融支農能力呈現弱化趨勢。最顯著的是，近期各商業金融機構大量撤并在西部地區農村的基層機構和減少涉農貸款。令人遺憾的是，在資金供給嚴重不足的前提下，仍然有大量的資金通過財稅和金融渠道從農村流向城市、從農業流向非農產業（圖1），而這種傾向在西部地區農村更是明顯。從圖中我們可以看出：1998年—2005年農村資金通過財稅系統和金融系統流失34972億元，平均每年達到4349億元，平均每年以2371％的速度增長，數額之大，速度之快，令人震驚。然而，在城市里卻是流動性泛濫，危機四伏，房地產價格節節攀升，固定資產投入大幅度上漲，嚴重影響了宏觀經濟的穩定性與微觀經濟的良性發展。

注：數據來源于中國農業部、財政部、國家統計局網站；財稅系統凈流出量＝財政支農－農業稅收－級企稅收；金融系統凈流出量＝農村存款－農村貸款；合計凈流出量＝財稅系統凈流出量＋金融系統凈流出量。

（三）民間金融活躍，卻缺乏必要的規范和保護

非正規金融是一種非制度化和非組織化的體系，適應于農村的、傳統的、囚有的經濟模式。西部地區農村民間借貸在活躍農村金融市場、擴大農戶生產經營資金來源、促進農村個私經濟發展等方面起到了積極作用，但也容易引發諸多問題：第一，民間借貸風險大，容易引發債務糾紛。第二，民間借貸利率較高，許多企業或個體戶從民間所借資金利率水平一般都比較高，比銀行同期利率高3至4倍，從而加重了個人和企業負擔。第三，影響國家利率政策的實施。民間借貸利率是借貸雙方根據資金的市場供求關系自發制定的，利率水平通常遠比銀行同期利率高，影響了國家利率政策的全面貫徹實施。由于民間金融潛藏著一定的金融風險，并出現許多金融詐騙、集資人攜款潛逃案件，遺憾的是民間金融一直沒有合法的地位，缺乏必要的規范和保護。

（四）農業風險經濟補償機制不健全

我國是世界上自然災害最嚴重的國家之一，作為農業大國，每年約有0.3億公頃農作物受災，占全國農作物播種面積的1／4，成災面積占受災面積的比重在40％以上，西部地區的廣大農村以山地、荒漠、戈壁等地形為主，自然環境更為惡劣，上述比例更是高企。顯然，農業保險有巨大的潛在市場需求，對促進西部地區農業的持續健康發展具有舉足輕重的意義。然而，農村經濟風險補償機制尚未健全，農業保險供給出現萎縮。目前，經濟西部地區農業災害損失主要依靠兩種方式進行災害救助，一是政府農業災害救濟，二是由中國人民保險公司與新疆兵團財產保險公司開辦的農業保險。前者受到國家財力不足的限制，而且不利于充分調動農民參加投保的積極性，在很大程度上限制了農業保險業的健康發展；后者則由于缺乏相應政府補貼等政策支持，加之農業保險的高賠付率，這兩家保險公司經營農業保險一直處于虧損狀態。盡管最近已經籌建了一些涉農保險公司，為農民開發“一攬子”的保險保障產品等，但仍然遠遠不能滿足西部地區農村經濟發展和農業結構調整的巨大需求。

（五）農村金融宏觀調控體系不健全，貨幣政策傳導不暢

由于非正規金融市場活動的存在，造成大量資金體外循環，影響央行貨幣政策在西部地區農村的傳導效果；同時，非正規金融市場活動在一定程度上擴大了貨幣供應量，而這一部分貨幣供應量又在中央銀行的監控之外，且波動缺乏規律性，造成經濟運行中實際貨幣供應量的波動也趨于加劇，這就增加了中央銀行對實際貨幣供應量控制的難度。農村金融機構監管政策和貨幣政策不吻合，一定程度上制約了農村金融機構支農貸款的發放。此外，西部地區農村信用體系建設尤為滯后，信用信息分散閉塞，還沒有形成統一全面、廣覆蓋的征信體系，農村金融機構很難了解掌握企業和個人的資信狀況，既為農村金融機構防范信貸風險帶來很大的困難，也為央行實現預期貨幣政策傳導效果增加了一定的難度。

三、制約西部地區農村金融發展的瓶頸分析

（一）對農村金融在新農村建設中的地位和作用認識不足

長期以來，農村經濟體制改革都是遵從政府主導型的強制性變遷，農村經濟的投融資體制是在財政的拉動下，財政支農相對于金融支持處于強勢地位。政府部門囿于傳統計劃經濟思想，尚未真正認識到如何利用金融手段調配農村金融資源，尤其是在工業反哺農業、城市反哺農村階段，對農村建設資金外流成因和回流機制的建立上缺乏系統的認識，有效的金融支持機制遲遲未啟動。而農戶、農業企業由于先天性的因素也更傾向于采取互助性、友情性、高利貸性質的民間借貸方式融通資金。西部地區農村經濟的幼稚和不成熟產生的認識誤差無疑給農村金融改革設置了根本性的障礙。

（二）城鄉二元經濟差距與農村經濟自身缺乏足夠的吸引力

由于農業產業經濟的脆弱性，極容易受到市場波動和自然災害的雙重影響，在西部地區，每年都有大量的旱災、洪災、臺風、冷凍災等，這導致其區別于其他行業所特有的弱質性和高風險性。在市場經濟條件下，包括農業銀行等各金融機構大都是以經濟利益最大化為經營目標，力圖獲得更多的存貸差，降低金融風險，對放款、投資等業務不斷加強管理組合，對風險人、收益小的農村貸款盡力避免發放甚至不發放，客觀上形成農村資金只存不貸，從而導致大量農村資金外流。而鄉鎮企業、農村第三產業、外商直接投資對涉農項目也是慎之又慎，盡量減少投資風險，這也造成了農村資金的外流。另外，山于長期以來實施的工業化、城市化發展戰略使城市的基礎設施建設水平遠遠超過農村，城鄉差距日愈突出，西部地區農村的交通運輸、通訊網絡、醫療設施、教育水平明顯滯后于城市。這種差別形成后，“馬太效應”便開始發揮作用，在高利潤和良好外境的影響和市場機制的引導下，使新增的金融資本源源不斷地流向城市，也使得原來在西部地區農村的存量資本大量流向城市和非農產業。

（三）政府職能尚未實現真正轉變

綜觀改革開放的成就，西部地區農村的政治體制改革遠落后于經濟體制改革，政府職能尚未能實現根本性的轉變。從總體上說，政府職能仍未從根本上實現轉變，遠不能適應新農村建設的要求：第一，政府對企業的管理理念還沒有完全轉變，不能適應市場經濟主體多元化、經濟結構網絡化和經濟發展國際化的需要；第二，政府公共服務職能還沒有充分發揮，特別是對公平制度的供給還不充分，尤其是農村基層政府體現得更為明顯；第三，在投資領域對非公有經濟還有一些限制，尤其是對民間資本進入農村金融行業的限制，不利于市場經濟主體的公平競爭；第四，政府行政壟斷在某些領域依然存在，行政審批制度較多；第五，一些部門和地方政府出于部門利益、地方利益，對金融企業進行不適當的行政干預，角色“越位”和“錯位”現象并存。

（四）農村金融體系構建的歷史性因素

在四部地區，農村余融體系的構建，一直是處于混亂狀態的。從單一的農業銀行到農業銀行、農業發展銀行、農村信用合作社、農村商業（合作）銀行并存的局面，并沒有真正實現金融機構的多元化。農業銀行已經完全商業化了，卻仍然受累于政策性業務；農業發展銀行沒有實現設立時的制度設計，業務單一，已呈現萎縮、功能弱化的趨勢；而農村信用合作社曾經作為農業銀行的附庸，直至今日仍然沒有完全具備合作金融的基本特征，在經營管理上無法實現金融企業的基本要求，從而滋生了入量的金融風險；作為農村金融體系的怪胎——郵政儲蓄機構，成為農村資金的“抽水機”，在功能上與服務新農村建設背道而馳；長期以來，農村地區缺乏農業保險、租賃、信托等業務，金融服務需求受到嚴重抑制，農村貨幣市場、資本市場的建設基本上屬于真空狀態。因此，西部地區農村金融體系遠沒有達到新農村建設的基本要求，迫切需要實質性改革。

四、重構西部地區農村金融體系的目標與戰略性措施

（一）重構西部地區農村金融體系的目標

中國加入WTO已經五年多了，WTO的過渡期已經結束，外資金融機構正如潮水般涌入神州大地，我國的金融體系正面臨前所未有的機遇和挑戰。重構農村金融應該遵循金融發展的客觀規律，從區域實際出發，建立以商業性金融為主導，政策性金融、合作性金融和民間金融等多種形式的金融機構并存、合理分工協作、功能互補的混合型的農村金融體系。按照這一改革目標要求，應該包含四個層次的內容：一是轉變政府職能，放棄對農村金融企業的具體組織和參與，著力完善農村金融法律環境、規范金融市場等方面；二是構建以合作金融為基礎、商業性金融和政策性金融分工協作的混合型金融體系；三是堅持商業原則與市場運作，提高農村金融體系的綜合效能；四是支持農村非正規金融的發展，提高農村金融體系的整體績效水平。

（二）重構西部地區農村金融體系的戰略性措施

1、以商業金融為主導，充分發展農村商業金融

（1）深化農村信用社改革，使之有條件地轉化為農村社區銀行。首先是根據不同地區的實際情況，因地制宜構造農村信用社產權結構和組織形式，但不能偏離服務“三農”的方向。在經濟落后適合合作金融發展的地區，特別是中西部地區，應堅持合作制的原則對農村信用社進行規范，恢復其“三性”。要增強農村信用社的金融功能，發揮其特有的制度優勢，以滿足農村弱勢群體的融資要求，從而實現商業金融與合作金融的共存共榮，相互補充，共同發展。

（2）加快推進中國農業銀行股份制改革，繼續促進農村經濟發展。“整體改制，擇機上市”的股份制改革比較穩妥，也符合實際，但還要一個過程。整體改制不僅符合世界銀行業發展的大趨勢，也有利于保持農行固有的規模經濟和溝通城鄉、系統聯動的優勢。在尊重西部地區農村金融體系現實格局的前提下，應充分發揮農行在縣城商業金融的基礎作用，堅持農業銀行的商業化改革方向，并通過改革進一步拓寬和增強農行的支農功能，鞏固已取得的商業化改革成果，使其經營決策和金融服務貼近基層、貼近農村，切實提高農業銀行對農業產業化、農村基礎設施和農村城鎮化建設的信貸支持質量和效益，加強對縣域經濟的金融服務。

（3）加快組建郵儲銀行的步伐。郵儲銀行將成立，將根本改變西部地區農村郵政儲蓄目前只存款不貸款的局面，農村郵政儲蓄回流農村、為農村經濟服務。新組建的中國郵政儲蓄銀行應在保留利用郵政網絡基礎功能的基礎上，充分發揮其網絡優勢，完善城鄉金融服務功能，以零售業務和中間業務為主，與其他商業銀行形成良好的互補關系，為新農村建設注入“血液”，支持社會主義新農村建設。

（4）建立農村金融機構存款保險制度。西部農村地區目前還沒有存款保險制度，一直由國家承擔隱性擔保。在金融市場逐步開放，所有制和產權制度日益多元化的背景下，加快建立存款保險制度顯得尤為迫切，運用存款保險機制對有問題農村金融機構采取及時監測和早期糾正措施，促進農村金融機構規范繼康發展。

2.加快農業發展銀行轉型

筆者認為，農業發展銀行應當轉變為面向農業、農村、農民的綜合性開發銀行，健全和完善其政策性金融功能。在加強糧油貸款營銷和管理的同時，開辦農村綜合開發、農村基本建設和扶貧等貸款業務。把西部地區農村基礎設施建設、農業產業化等納入支持范圍，增加支持農業和農村發展的中長期貸款等開發性余融業務。同時，應采取有效措施將開發性金融推進到“縣域經濟”、“三農”和中小企業領域，使開發性金融更多地參與農村道路、電力等。

3、規范和發展非正規金融

非正規金融，具有其獨特的優勢，即制度優勢、信息優勢、成本優勢、速度優勢，使其與正視金融形成了強烈的互補效應，有力地促進了民營經濟與中小企業的發展，成為西部地區金融體系中不可或缺的組成部分。國家要盡快制定《民間借貸法》等法律法規，明確其借貸最高額、利率，要求借貸雙方向稅務部門納稅、到公證機關進行公證，并對高額暴利行為予以打擊、取締，將這一傳統的民間金融納入法制化軌道，從而有效地彌補正式金融所留下的空白點，并促使正式金融功能的回歸與強化，最終提高西部地區農村金融資源的配置效率。

4、建立農業保險制度和農業貸款收益補償機制。

一是建立健全農業保險制度。具體操作上可考慮：由中國農業發展銀行履行農業政策性保險經營的職能，實現政策性銀行混業經營，主要負責再保險經營業務。農業政策性保險業務的經營主體是社會上現有的商業性保險公司、不同性質的經濟組織。以商業化、社會化保險公司和經濟組織經營為主，以農業政策性保險公司直接經營為輔，實現政策性業務、市場化運作、多元化經營。二是完善農業貸款收益補償機制。深化利率管理制度改革，特別是應取消對種養業貸款的利率管制，與其他貸款利率同等浮動，甚至可以采用更優惠的利率政策，以充分調動金融機構放貸的積極性。同時為了降低種養業農戶的負擔，政府應當降低種養業貸款的實際利率水平，對種養業貸款實行補貼，或者減免一切稅費。

5、發展多類型的小型農村金融機構

針對目前西部地區農村經濟主體對信用資金的需求大多具有規模小、時間急、頻率高的特點，筆者認為要建立多種小型農村金融機構，政府可提供優惠政策、擔保機制等服務來促進西部地區農村金融的發展。金融管理部門應盡快制定管理辦法，就其設立、運作、監管、市場退出等問題做出具體、明確的規定，促使這類金融機構的發展駛入快車道。

首先，成立小額貸款組織，即由自然人、企業法人或社團法人發起改立的，以自負盈虧、財務上可持續為原則的商業性小額貸款公司。其股東人數不超過5人，不得吸收任何形式的存款，不得搞變相集資。資金運用主要限定在對農民、個體經營者和微小企業發放小額貸款，貸款利率不得違反國家有大限制高利貸的規定，立足服務“三農”，為四部地區農村金融提供正常的投資渠道。其次，建立農業信貸擔保公司。由于一些農業項目風險局，一些農民又缺少抵押，導致銀行不愿意貸款給農民，造成很多農民貸款困難，影響了農業發展。西部地區各級政府可利用中央及上級政府撥給的轉移支付資金或扶貧資金中的一部分成立縣鄉（鎮）兩級農業信貸擔?；?，專人負責，專款專用，為農民提供貸款擔保。

6、構造農村金融體系運行的良好環境

筆者認為，最重要的兩個工作是：一是加快推進農村利率市場化進程，促進農村經濟資源優化配置。要根據西部地區農村市場經濟發展的客觀需要，放松利率管制，進一步擴大存貸款利率浮動范圍，實現利率在宏觀調控下的市場化，促進西部地區農村金融市場上資金實現最優配置。二是著力優化信用環境，完善農村信用約束和失信懲罰機制。一方面，結合目前創建文明村鎮活動，進一步完善西部地區農村中小企業、農戶信用體系建設，規范農戶信用等級評審和貸款證便用制度，并建立、完善中小企業、農戶的貸款抵押擔保機制，針對中小企業、農戶的實際情況實行多種抵押擔保辦法，探索實行動產質押、倉單質押、權益質押等擔保形式，從而增強金融機構抵御信用風險的能力。另一方面，工商、稅收、金融、司法、新聞媒體等有關部門要聯手打擊逃廢債務行為，運用行政、經濟、法律等多種手段對失信者進行嚴厲懲罰，為西部地區農村信用體系建設創造良好的外部環境。