中美金融監管體制對比
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摘要：本文從金融監管主體的角度出發，闡述了中美現行金融監管體制，并將兩者進行了比較。提出了在借鑒美國金融監管體制的基礎上。中國應建立適合國情的金融監管體制。
關鍵詞：金融監管；體制；比較
一、金融監管體制概述
金融監管體制是指為實現特定的社會經濟目標而對金融活動施加影響的一整套機制和組織結構的總和。與之密切相關的基本要素：首先是體制參與者，即由誰監管和對誰監管，核心是金融監管機關的設置、職責職權的依法定位；其次是如何監管，即為實現金融監管目標而采用的各種方式、方法和手段，體制的各種參與者按照一定方式有規律地相互作用，以完成特定的目的。可見，對金融監管體制的研究涉及到對金融監管機關組織構成、職權的分析、金融監管機關對金融機構作用機制的分析等。
根據監管主體的多少，金融監管體制可分為一元化監管體制與多元化監管體制。前者是獨家監管型，即只有一家執行金融監管的機關，實行高度集中的單一型監管體制。后者是多家監管型，即執行金融監管的機關為兩家或兩家以上共同分工負責進行金融監管。實行這種體制的國家根據監管權限在中央與地方的劃分的不同，又可分為一線多元監管體制和雙線多元監管體制。實行一線多元體制的國家或地區，金融健全權力集中于中央，在中央一級又分別由兩個或兩個以上的機關負責監管。這種體制實際上是以財政部和中央銀行為主題開展工作。實行雙線多元體制的國家主要是聯邦制國家，以美國和加拿大為典型代表。其基本框架如下：
二、美國金融監管體制
在世界各國金融監管體制中，美國的監管體制被公認為是最健全、最完備、最具代表性的，1999年11月4日。美國參眾兩院通過了《1999年金融服務法》(FinancialService8Actofl999)，廢除了1933年制定的《格拉斯·斯蒂格爾法》，徹底結束了銀行、證券、保險的分業經營與分業監管的局面，開辟了金融服務產業的新紀元，美國金融監管也最終形成了現行的雙線多元監管模式。這種新的監管體系順應了金融服務業混合經營、金融集團的發展趨勢，在制度上實現了金融監管的創新。由于美國處于世界頭號金融強國的地位，因此。對美國現行金融監管體制的考察研究，將在構思我國金融監管體制改革的方向和具體策略等方面提供諸多啟示。
美國金融監管體制比較復雜，聯邦和各州都有權對銀行發照注冊并進行監督，即實行雙軌銀行制度。在聯邦一級，有財政部通貨監理局、聯邦儲備系統和聯邦存款保險公司三大銀行監管機關。在州一級，各州都有各自的金融法規和銀行監管機構。現分述如下：
(一)通貨監理局
通貨監理局是美國資格最老的金融監管機構，它是根據(國民銀行法)于1863年建立的。只有向該局注冊的銀行才能稱為國民銀行。通貨監理局在技術上受財政部指揮。不過實際上它的活動與財政部沒有正式聯系_保持著相當大的獨立性。通貨監理局的主要職責是審查國民銀行的注冊和分支行的設置，審核銀行的合并，收集國民銀行業務的統計數據，并進行與國民銀行體系有關的各項經濟調研工作；制訂相應的管理條例和法規，并組織貫徹執行；檢查國民銀行的資本營運、貸款結構和數量、存款安全程度和貸款利率水平等經營情況，對經營管理混亂或違反金融法規要求的，有權命令其停業，進行清理整頓，有權撤換國民銀行的正副行長和高級負責人員。通貨監理局每年需向國會報告工作情況。
(二)聯邦儲備系統
聯邦儲備系統是根據1913年(聯邦儲備法)成立的，該系統有以下3個機構：
1、聯邦儲備委員會
聯邦儲各委員會的主要職能是制定金融政策，此外還要規定金融規章、制度，監督管理下屬的聯邦儲備銀行和會員銀行的業務。監督貨幣的投入與回籠：執行有關管制銀行控股公司活動的法令，并作為聯邦政府的人。
2、聯邦儲備銀行
每家聯邦儲備銀行都是股份有限公司，股份由參加的會員銀行認購。所有在聯邦注冊的國民銀行都必須是會員，而在各州注冊的銀行則可以自由參加或退出。
3、聯邦公開市場委員會
該委員會是聯邦儲各系統中指導公開市場業務的最高決策機構。委員會每四至五周在白宮開會一次，決定公開市場的方針政策，通過買賣政府證券、聯邦機構證中國改革券和銀行承兌票據以及買賣外匯等辦法來調節市場上的銀根。此外，還設有供咨詢的顧問委員會。
(三)聯邦存款保險公司
聯邦存款保險公司建立于1933年。其宗旨是為了保險存款。防止個別銀行的信用危機擴散到其他銀行而設立的。按規定，只要是聯邦儲備系統中的銀行都要求向聯邦存款保險公司保險，未參加聯邦儲備系統的州注冊銀行是否參加保險可以悉聽尊便。該保險公司的職責除了接受存款保險外。還包括審核檢查批準投保銀行的經營范圍。設立分支行等：考慮投保銀行送交的統計、報告；幫助面臨破產的銀行調整經營方向，組織清理和安排銀行破產時資產清理。債務償還等。為了保證在聯邦政府支持下的保險存款得到償付，解除向銀行擠提的風險，聯邦存款保險公司還享有在緊急情況下向財政部借入資金的權利。
(四)州銀行當局
美國各州都有自己的機構負責監督和管理州注冊銀行。這些機構同時管理州內其他金融機構，如儲蓄存款協會、信貸和金融公司等。一般來講，它們的具體職責范圍基本與通貨監理局一樣，各州之間略有區別，共同責任如下：批準新銀行的成立，開設或關閉分支行機構，以及控股公司在州內的業務范圍：審核銀行和其他金融機構的業務帳冊：制定一些規章制度，保障消費者與貸款者的利益。一般州的監督機構對銀行的監督采取放松態度，許多銀行都愿意向州銀行注冊，紐約市區銀行盡管業務遍及全世界，但它們大部分是州注冊銀行。基本框架如下：
從上述分析可知，盡管各金融監管機關互有分工，各負其責，各有自己管轄的范圍和重點，但各機關職責互相交叉重疊之處是明顯的。例如，國民銀行須接受通貨監理局的監督，但所有的國民銀行必須假如聯邦儲備系統并且參加聯邦存款保險，因此，國民銀行屬于三個不同的聯邦監管機關的管理職權范圍之內。那些參加存款保險的州會員銀行必須同時接受聯邦儲備理事會、聯邦存款保險公司和州銀行監督機關的檢查和監督，分別向三個金融監管機關上交經營報告和統計資料。
三、中國金融監管體制
我國金融監管體制的建設大體分為兩個階段：第一階段是1998年以前由中國人民銀行統一實施金融監管：第二階段是從1998年開始。對證券業和保險業的監管從中國人民銀行統一監管中分離出來，分別由中國證券監督管理委員會和中國保險監督管理委員會負責，形成了由中國人民銀行、證監會和保監會三家分業監管的格局。2003年中國銀行監督管理委員會正式組建，接管了中國人民銀行的銀行監管職能，由此我國正式確立了分業經營、分業監管、三會分工的金融監管體制，而中國金融監管也形成了現行的多元化監管體制。我國現行金融監管體制的基本特征是分業監管。按照金融監管的分工，銀監會主要負責商業銀行、政策性銀行、外資銀行、農村合作銀行(信用社)、信托投資公司、財務公司、租賃公司、金融資產管理公司的監管，以大銀行業為口徑，銀監會成立了監管一部、二部、三部、合作金融監管部和非銀行金融機構監管部，自上而下相應設立了省局，市分局、縣(市)辦事處體制。而證監會和保監會則分別負責證券、期貨、基金和保險業的監管；內部設立了相應的監管部室，自上而下則建立了相應會、局(省、市、計劃單列)的體制。銀監會成立后，中國人民銀行著重加強制定和執行貨幣政策的職能，負責金融體系的支付安全，發揮中央銀行在宏觀調控和防范與化解金融風險中的作用。這種金融監管組織結構表明，除中央銀行負責宏觀調控外，其他幾個監管機構都是集中于相對行業的微觀規制層面，選擇這種監管體制的最大好處是有利于提高監管的專業化水平并及時達到監管目標，有利于提高“機構監管”的效率。其基本框架如下：
四、中美金融監管體制比較
中國和美國金融監管體制的異同，可從以下兩個方面進行比較：
(一)分業監管和混業監管
因為各國經濟、社會、政治體制各異，信用發展程度不同，各個國家的監管模式相當多樣化。而且，各國金融經營模式和其監管模式并非是一一對應的關系，實行分業經營的國家可能實行統一監管，采用混業經營的國家也可能繼續分業監管。從監管模式來看主要是有分業監管和統一監管。而中國和美國采用的都是分業監管模式，雖然兩國的經營模式不盡相同，但監管體制仍然堅持分業監管的模式，也就是將金融機構按金融市場劃分為銀行、證券、保險三個領域，在每個領域分別設立一個專業的監管機構負責全面監管。美國自1999年的金融服務現代化法案出臺，銀行業走向了全能化，但是其監管體制仍然維系著令人眼花繚亂的傘狀監管，它不僅存在不同金融業務的監管主體還存在著不同級政府設立的監管主體。銀行以及儲蓄性金融機構的監管由貨幣監理局、美聯儲和存款保險公司三大聯邦級監管機構和各州監管機構共同負責。證券經營機構主要受聯邦政府法的管轄。而證券交易委員會是基于證券交易法設立的證券監管機構。對證券經營機構、證券信息披露、證券交易所柜臺交易和證券業協會等履行監管職能。美國的保險機構則由所在各州保險監管局負責。中國的分業監管情況在前面闡述過，這里就不再贅述。
但是，分業監管模式也存在很大的弊端，如各監管機構之間的協調性差，容易出現監管真空地帶：監管機構龐大，監管成本較高，尤其針對全能銀行進行的分業監管，容易產生重復監管問題。
(二)機構監管和功能監管
按照監管主體的標準劃分，金融監管模式可以分為功能監管和機構監管。功能監管按不同金融業務的種類進行監管，如銀行業務、保險業務、證券業務分別由一個監管主體的不同職能部門或由不同的監管主體按照不同的業務領域進行監管。對一個給定的金融活動均由同一個監管者監管。目前實踐中的功能型監管模式表現為三種模式，即統一監管型、牽頭監管型和傘形監管。1999年11月美國國會通過了《金融服務現代化法案》，該法案允許金融控股公司通過設立子公司的形式經營多種金融業務，如存貸款、保險承銷和經紀以及投資銀行等。但金融控股公司本身并不開展業務，其主要職能是向聯儲申請執照、對集團公司及子公司進行行政管理。對應金融控股公司這種傘狀結構，美聯儲被賦予傘型結構監管者(UmbrellaSupervision)職能，并且與財政部一起認定哪些業務屬于允許金融控股公司經營的金融業務。在傘型監管模式下。金融控股公司的銀行部分由財政部貨幣監管總署、美國聯邦儲備委員會、聯邦存款保險公司監管，證券部分由證券交易委員會監管，保險部分由州保險監管署監管。證券交易委員會和州保險監管署被統稱為功能監管者(FunctionalRegulators)，如圖4所示。
機構監管則按不同的金融機構進行監管，中國目前主要采用的就是這種監管模式。這種金融監管組織結構表明，除中央銀行負責宏觀調控外，其他幾個監管機構都是集中于相對行業的微觀規制層面，選擇這種監管體制的最大好處是有利于提高監管的專業化水平并及時達到監管目標。有利于提高“機構監管”的效率。就我國現行金融監管體制而言，從其實際運行以來所取得的成效來看，在總體上是值得肯定的，它不僅統一了監管框架，加強了監管專業化，提高了監管效率，而且還有利于中央銀行更加有效的制定與執行貨幣政策。但是，近幾年隨著金融全球化、自由化和金融創新的發展迅猛，金融業開放加快，金融監管環境發生重大變化，分業監管體制已顯現出明顯的不適應，其本身所固有的問題也逐漸顯露出來。
五、結語
通過前面的分析可以看到，美國金融監管體制在對金融機構實施監管時有其獨到的優勢，如可確保每家銀行隨時處于層層把關、處處防守的嚴格監管之下：多元監管體制使金融監管機關之間形成一種互相制約、互相監督又互相競爭的微妙關系，使任何一個監管機關都很難由于接受賄賂或受政治權勢的左右而濫用權力、無原則地放松管理，這在一定程度上有助于提高監管的質量和效率。但這些有時的實現并不是無條件的，需要各金融監管機關之間密切配合、有機協調。各金融監管機關應在取得監管政策上的一致，避免金融監管規章制度上的矛盾或沖突，在監管過程中，相互磋商、有權相互索取金融檢查與調查資料及各自擁有的統計資料，實現信息的充分交流。但實際上，沒有一個監管部門擁有全部信息和權威以監控系統性風險，無法識別并制約個別金融機構危害整個金融系統穩定以及影響實體經濟的不當行為，這在本次次貸危機中得到明顯印證。此外，不同監管機構之間很難采取高效率的聯合行動以解決影響金融市場穩定的突發性問題。美國所采用的功能性監管也導致了不同監管者在特定事項上的監管重疊。
當然，美國在金融監管方面成功經驗和失敗教訓是我們應該借鑒和吸收的。但借鑒和吸收必須經過加工、改造和融合的過程。如果一味照搬而未消化并融為機體的一部分，那么整個體制內各個系統必然出現沖突和排異而導致體制運做的失敗。所以立足于我國實際。在融合中充分吸收和借鑒歷史上的經驗、教訓是設計我國金融監管體制的必然之舉。唯有如此，所設計出的體制模式才能適應社會經濟金融發展的需要、與社會政治經濟制度合拍、與歷史文化基礎協調，具有適應變革和環境變化的能力、利于金融監管目標的實現，這才是最優的體制。
