全球化背景下金融監管
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摘要
金融是現代經濟的核心，金融業是經營貨幣的特殊行業，這一性質和特點決定了金融業是高風險的特殊行業，因此，金融業的監管問題在世界各國日益引起廣泛的關注。金融監管是政府監管當局以及金融業的行業自律組織對金融機構的所有金融活動進行管理和監督的一系列行為和制度的總和。本文闡述了金融監管概念。同時應注意到，金融全球化給世界各國的金融監管帶來嚴峻的挑戰，為應付共同面臨的各種具體問題和風險，金融監管當局之間的國際合作也要不斷加強。加入WTO，我國進入金融開放的新階段，這無疑是向我國與傳統的政府控制下的封閉型金融市場相適應的金融監管制度提出了挑戰。面對這一挑戰，盡快完成我國金融監管制度的科學化和與國際接軌是本文著重要討論的問題。面對加入WTO對我國銀行監管法制的宏觀影響，在如何結合我國金融業監管的實際情況，走出一條最適應本國的金融監管之路的問題上，加強對我國銀行外部監管法律制度和內控制度的完善顯得尤為重要。總之，在金融全球化背景趨勢下，加強有效的金融監管，對于防范金融風險，保障國家金融安全具有極其重要的戰略意義。
關鍵詞:全球化；金融監管
ABSTRACT
Asaspecialindustryexclusivelydealingwithmoney,thefinancialindustryisinevitablyofhighrisks.Becauseofthis,financialsupervision,whichcoversaseriesofactivitiesandsystemstakenbygovernmentsandself-disciplinedorganizationstoregulateandsupervisefinancialinstitutesandactivities,hasbeenincreasinglyreceivingattentionallovertheworld.Thispaperintroducedbasictheoriessothatthesignificanceoffinancialsupervisioncanbeunderstood.Inviewoffinancialglobalizationwhichraisedseriouschallengesinthefinancialsupervisionofallnations,thispaperemphasizestoanalyzethelegislativeresponseofsomecountriestotheAsianFinancialCrisisandthefeaturesandtendencyoftheinternationallegislationinfinancialsupervisioninthehopeofbeinghelpfulinourcountry''''sefforttoenhancesupervisionlegislation,toguardoffinancialrisksandtoprotectfinancialsafety.InviewoftheenteringofourcountryintoWTOwhichbroughtusontoanewstageoffinancialopeningandposedchallengesonourfinancialsupervisionsystemsdesignedtofittotheenclosedfinancialmarketcontrolledbygovernment,howtostreamlineourcountry''''ssupervisionsystemsandmakeitkeepintrackoftheinternationaltrendisthehighlightsofthispaper.Lastbutnotleast,thispapermakessomeexplorationinhowtoenhancetheoutsidesupervisionandinsidecontrolofallbanksinourcountry.Tosumup,underthebackgroundoffinancialglobalization,toimproveourcountry''''slegalsystemconcerningenhancingeffectivefinancialsupervision,guardingoffinancialrisksandprotectingnationalfinancialsafetyisofgreatstrategicsignificance
KeyWords:Globalization;Financialsupervision
一、我國金融監管的發展歷程
（一）金融監管的概念
金融監管是一國政府監管當局對金融機構實施的監督和業務管制，包括市場準入、業務范圍及特定業務管制、風險控制、內部控制、市場退出等諸方面的立法和執法實踐。其目的在于依法維護金融市場公開、公平、有序競爭，保護存款人（投資人）的利益，維護公眾對金融體系的信心，促進金融體系的效率，控制金融體系的整體風險。
（二）我國金融業監管法律制度的發展
中國人民銀行成立以后，我國的金融監管經歷了三個不同階段:一是傳統計劃經濟時期（1948-1978年）。與這一時期的金融運行主要靠國家編制計劃的高度集中統一的計劃金融體制相適應，雖然要對計劃的執行進行必要的檢查，但現代意義上的金融監督管理既無必要也不可能。二是中國人民銀行統一監管時期（1978-1992年）。在這一時期，恢復和成立了四大專業銀行，新型的商業銀行和金融機構開始設立和發展，中國人民銀行設立了金融管理機構，開始行使中央銀行職能。三是分業監管時期（1992年至今）。1992年10月中國證監會成立，1995年《中國人民銀行法》頒布，明確了中國人民銀行依法進行金觸監管的權力和責任；隨后，《商業銀行法》和《保險法》頒布，從法律上明確了分業經營和分業監管的體制。1998年11月，中國保監會正式成立。2003年4月，全國人大通過了設立中國銀行業監督管理委員會的決定，原由中國人民銀行對銀行業、信托業、融資租賃業、財務公司、信用合作社等進行監管的職能由中國銀監會行使。2003年12月27日，第十屆全國人大常委會第六次會議通過了《銀行業監督管理法》。至此，我國金融業分業經營、分業監管體制的新格局最終形成。
現行的分業經營與分業監管的體制也可能面臨新的問題:（1）如何處理制定實施貨幣政策與金融監管的關系。中央銀行制定和實施貨幣政策離不開對金融機構的經營行為、財務狀況和風險控制情況的了解和掌握，而這些信息的主要來源則為監管當局對金融機構的現場檢查與非現場檢查。因此，如何協調處理好中央銀行與金融監管部門之間的關系是法律面臨的一個問題。（2）如何處理好中國銀監會、中國證監會和中國保監會的分工與配合的問題。隨著金融創新以及金融控股公司的出現，不同種類的金融機構之間業務相互交叉、滲透，金融業混業經營將成為一種趨勢。業務經營交叉的出現，既可能導致監管重復，也可能出現監管缺位，這同樣需要法律應有相應的機制加以調整。從長遠看，隨著我國金融體制改革的深入和金融企業競爭實力的增強，統一的金融監管體制即由綜合性金融監管機構對不同的金融業實行統一監管終會成為現實。
二、加入WTO對我國金融監管法制的影響
加入WTO以后，為了貫徹WTO金融自由化和金融國際化的精神，我國銀行業對外開放的廣度、深度和速度將是以往任何時候都不可比擬的，由此而帶來的銀行業的競爭之激烈也將是前所未有的，同時銀行業的開放格局必將比過去有質的飛躍，這將對我國金融體系和金融運行產生深刻的影響。相應地，加入WTO對我國現行的金融監管法制尤其是銀行監管法制提出了重大的挑戰，如何完善我國現行銀行監管法制實屬我國當前乃至今后長時期金融工作的重中之重。充分認識到我國現行的金融監管法制將會因加入WTO而受到哪些方面的影響，我們應該如何克服這些消極影響，對我國金融監管立法、執法和司法工作無疑具有重要意義。在此，主要選取了金融監管法制中最為重要的部分即銀行監管法制作為探討的對象。
（一）金融創新對分業經營體制和金融監管體制的挑戰
近年來，我國銀行的金融業務已經顯示出十分活躍的態勢，特別是銀行的中間業務和零售業務不斷得到拓展，涌現出大量新興的金融業務，例如一卡通、銀證通、電話銀行、理財咨詢、消費貸款、教育助學貸款、網絡銀行等等。在我國加入WTO之后，銀行的金融創新得到進一步發展，因為首先是外資銀行的大量涌入，會引發新一輪銀行業的競爭，金融創新是各家銀行在競爭中獲勝的一大法寶，尤其是西方發達國家的商業銀行已經普遍發展成為混業經營體制下的“金融百貨公司”，金融業務和品種十分豐富，具有金融創新的經驗和潛力，中資銀行要想提高自身的競爭力，必然要在借鑒外資銀行金融創新經驗的基礎上進行自己的業務創新和管理創新；其次，我國的金融監管部門出于提高我國銀行業服務水平和國際競爭力的需要，在政策上鼓勵銀行進行業務創新。最后，現代計算機和通信技術的高度發達為金融創新提供了強大的技術支持，為銀行業降低經營成本提供了可能。銀行業的金融創新必然要求突破分業經營體制對銀行業務發展所設置的重要限制，從國外銀行業發展的經驗來看，金融創新的完成必須依賴于混業經營體制，只有在混業經營體制下，銀行業才有可能通過向證券業、保險業滲透，通過將不同的金融工具進行優化組合，才能創造出新的金融產品和金融工具。而我國金融立法一直將我國商業銀行的經營體制定位于分業經營，這無疑阻礙了我國銀行業的金融創新。當我國銀行面臨外資銀行強大的競爭壓力時并在自身利益要求的驅使下，無疑會通過金融產品創新或組織機構創新的方式繞開分業經營體制的限制，這又將導致我國立法所確立的分業經營體制名不副實。這表明，加入WTO之后，金融創新的趨勢對我國商業銀行分業經營體制構成了嚴重的挑戰。
退一步來說，即使我國在加入WTO之后不久的將來會廢除現行的分業經營體制，而是實行國際上流行的混業經營體制，但是這又會給我國現行的金融監管體制構成強大的威脅和挑戰。在混業經營體制下，究竟采取何種監管體制，是采取統一監管體制，還是采取分業監管體制，還是采取不完全的統一監管體制，從各國的經驗來看，并沒有一種體制被證明是適合于所有國家的金融監管。我國銀監會從立法上確立了中國人民銀行、證監會、保監會三足鼎立、協調監管的監管體制，這種監管體制是建立在金融業分業經營的基礎之上的，它無法適應混業經營的實際，因此，我國現行的金融監管體制必然受到嚴重挑戰，必須根據我國金融業的實際發展情況、金融監管機構之間的職能協調以及我國的金融監管水平和監管能力等等因素來確立我國的金融監管體制。
（二）對我國銀行監管理念的挑戰
金融監管一方面有利于減少金融體系的風險，維護金融業的穩定和安全，另一方面如果監管不當或者監管過度，反而會破壞金融機構的競爭力，降低金融體系的效率，從而增加金融業的運行成本。而且在設計銀行監管的制度框架時要保持適當的平衡是十分困難的，松弛的監管會使資金從謹慎承擔風險的領域轉移到過分冒險的領域；過于嚴格的銀行監管，可能會促進資金流向監管相對較為寬松的非銀行金融部門。
從1929-1933年經濟危機之后的“嚴格監管”到20世紀70年代以來的“金融自由化”改革，國際銀行業的監管經歷了一個大規模放松管制的過程。在這一過程中，各國監管當局逐漸認識到金融監管與金融業的效率以及金融安全與金融競爭之間的關系，開始轉變了監管理念，即不再完全以限制競爭、維護金融穩定作為監管的指導思想，而是適當考慮監管的成本即金融監管對金融業效率及競爭力的提高所帶來的負面影響，將二者進行平衡，來確立銀行監管的指導思想。尤其是近幾年來，各國金融監管當局越來越重視監管成本與金融業的效率和競爭力問題，并將其明確列為監管的一項重要原則。如英國《金融服務現代化法》提出的“好監管”六原則，就充分考慮到了金融監管與監管的成本和金融業的效率之間的關系。該法還強調指出，金融服務局在推出任何監管法規和指南時必須同時公布對它的成本收益分析，以證明該項措施對金融業影響的收益大于成本。美國1999年11月通過的《金融服務現代化法》更是宜布廢除了實施了60多年的分業經營體制，其根本的原因就是，分業經營體制嚴重損害了金融業的效率和競爭力，尤其是在金融國際化的大背景下，不利于美國銀行國際競爭力的培養和提高。由此可見，各主要國家金融監管的理念轉向了在金融監管與金融自由、金融安全與金融效率之間進行充分平衡的理念。監管當局在制定和實施監管政策、措施的過程中越來越關注監管中競爭與安全、效率與成本這一矛盾的統一關系，對可能給競爭、效率和金融創新所造成的影響，進行利弊分析和權衡，采取靈活的監管政策和手段，并不斷進行監管創新，以在穩定的前提下創造有利于競爭和金融創新的外部環境，達到安全與效率的最佳平衡。
綜觀我國近年來金融監管的實踐，加強金融監管，防范金融風險在我國得到了前所未有的重視。2002年2月5日召開的全國金融工作會議，更是明確地指出:“加強監管是金融工作的重中之重。加強金融監管，防范金融風險，保持金融穩定，是順利推進金融改革和發展的基礎，是貫徹實行國家宏觀調控政策的必要條件，是維護國家經濟安全的重要保證”。這一金融監管的價值取向對我國金融業發展之初，金融業自律監管尚未完善成熟，金融秩序還未真正健全的情況下，無疑對于確保我國金融安全，維護社會經濟穩定具有十分重要的意義。但是，加入WTO以后，這一監管理念受到金融業實踐的挑戰，因為，這一監管理念對金融業的效率問題有所忽視。在監管實踐中，為防范風險而采取的一些直接的行政性控制手段損害了商業銀行的創造力和競爭力，某些監管立法也明顯束縛了金融機構的創新能力和競爭能力，如過于嚴格的分業經營規則、新業務的審批制度和某些過于細致和呆板的管理規定，結果是防范風險的力度加大了，但金融效率降低了。我國03年出臺的《銀監法》將銀行監管的目標規定為在促進銀行業合法穩健運行，維護公眾對銀行業的信心的同時，保護銀行業公平競爭，提高銀行業競爭能力，并將依法、公開、公正和效率原則全面提出來作為銀行業監管的最基本的原則，也強調通過提高監管的有效性來促進金融業的穩健發展。
（三）對我國金融監管方式的挑戰
監管理念的轉變真正實現有賴于監管方式的改變，1988年巴塞爾協議標志著銀行業的監管方式從傳統的合規性監管轉向了風險性監管。此后，各國監管當局通過對銀行的資本充足率、流動性、貸款集中度等要求設立一些科學的指標強制銀行達到，以此來實現防范風險的目的，但是，這一階段的風險監管仍有其局限性，即主要局限于對銀行的資產及其業務進行靜態的風險監管，仍具有“合規性”的色彩。
近年來，在金融自由化和國際化的影響下，各國監管機構逐漸認識到這種合規性監管的局限性，也認識到監管不是萬能的，即使監管體制相當完善，也無法保證不會有金融機構倒閉破產，因此，監管當局的目標不是消除風險，而應該是通過健全的法規體系，促使金融機構審慎經營，杜絕過度的冒險行為，將風險控制在合理的可承受的范圍內。正是在這種觀念的支配下，國際銀行監管方式出現了新的變化，即從過去靜態的合規性監管轉向了動態的風險監管，監管當局的主要任務是審查銀行風險管理體系包括風險模型是否合理、完善和有效，是否建立了及時、準確的度量、監測和控制，是否有充足的資本金來抵御銀行面臨的風險，以及是否建立了完善的內控機制，包括內部和外部審計制度。這種動態的風險監管方式所關注的是銀行如何度量和管理風險及其管理能力，而不是其業務和風險水平是否符合事先規定的隨時可能過時的量化標準，其中對銀行內部模型管理的認可和通過審查模型來實施監管，代表了隨著銀行管理方式的變革在監管方式上的重大轉變。
隨著監管方式的重大改變，各國監管者實施監管時比過去更具有靈活性，監管當局制定的監管法律和政策更強調其指導性，主要表現為對銀行的風險管理系統進行檢查和評價，檢查的主要內容包括風險管理政策和程序的完善性和實施情況、風險識別、度量、監測和控制的有效性、內控機制的充分性、系統假設的合理性以及信息系統和風險報告的準確和可靠性等等。監管者制定和實施這些風險管理的法律和政策時，一個重要的考慮是通過提供適當的激勵機制，促使銀行建立完善的風險管理制度，同時不超出其資本金允許的范圍過度承擔風險，但不能因此而損害銀行開展業務的效率和競爭力，也不能破壞其自身進行風險管理的激勵機制和銀行之間公平競爭的環境。
我國的銀行監管目前還處在從傳統的合規性監管向靜態的風險監管過渡的過程中，而且風險監管主要局限于信用風險和流動性風險，對市場風險和操作性風險的關注還很不夠，即使是信用風險的管理水平也還處于初級水平，8%的最低資本充足率要求并沒有得到執行，只有個別商業銀行建立了初級的內部評級系統，離巴塞爾新資本協議的要求還有很大的差距；另外，商業銀行嚴重缺乏風險管理意識和激勵機制，尚未建立基本的風險管理體系，監管當局也沒有制定監管方面的指導性意見，風險管理模型的運用不論對商業銀行還是監管當局都還只停留在表面的認識階段。由此可見，我國現階段的銀行監管方式必須隨著加入WTO以后國際銀行監管方式的轉變而改變。我國《銀監法》己經從立法上體現了監管方式從合規監管向風險監管的轉變，規定了對銀行業金融機構的業務活動及風險狀況的非現場監督與現場檢查，規定了金融監管評級體系和風險預警機制，還規定了突發事件報告責任制度與突發事件處置制度。這些新的規定都表明我國銀行業監管當局在監管理念與方式上的巨大轉變，但要將這些轉變落到實處，還需要一系列的配套條件。
（四）對我國金融監管透明度的挑戰
透明度指可獲得、看到和理解現行條件、決策和行動信息的過程。透明度通過保證市場參與者有充分的信息，判斷風險和區別比較不同公司和國家的情況，有助于資源的有效分配。而且，透明度有助于通報市場預期，從而在不穩定時期幫助穩定市場，提高政策的有效性。在國際金融體系中，應對三種參與者即私人部門、國家當局和國際金融機構的透明度要求加以區分，但是，任何一方的決策都將受到其他兩方面的決策或預計決策的影響。GATS和WTO的《全球金融服務貿易協定》主要是對各成員方政府的透明度要求作出了規定。而巴塞爾新資本協議則對作為私人部門的銀行的透明度提出了具體的要求。
巴塞爾委員會提出，有效的公眾信息披露會保障市場參與者了解、判斷某一家銀行的資本充足情況，從而決定是否與之交易，進而鼓勵銀行采取安全、穩健、高效率的經營模式。為此，2001年巴塞爾新資本協議從確保和強化資本充足率的角度，對為發揮市場約束作用而需要對哪些信息應予以披露提供了詳細的指南。根據指南的規定，銀行應該披露的信息內容包括:（1）資本結構。一家銀行應當至少每年公布一次其資本構成和資本結構。包括:一級資本的數量，以及該一級資本中實收普通股股金、非累積性優先股股金、對附屬機構的權益、新型資本票據等類別的具體數值。此外，還需要披露二級資本的數目與明細構成。針對近年來國際金融工具的創新相應增大，銀行還需要披露其擁有的主要資本性金融工具的條件與狀態，比如到期日、受償優先序列、有無延緩付息、分約條款、合成或衍生資本工具的公允價格等。銀行還應披露在對資產、負債、收入確認時所使用的會計方法。這對于公眾
在評價有關披露的質量和可比性方面有重大意義。（2）風險狀態。銀行應當就其所面臨的風險進行定性和定量的披露，相應的風險管理策略也應一并披露，具有可比性的往年數據也應提供，以便公眾對風險趨勢有所了解。應當披露的風險包括:信用風險、市場風險、操作風險與法律風險等。對于操作風險、法律風險也許難以定量，但是銀行應當披露其檢查、發現和處理風險因素內部程序和組織機構。（3）資本充足性。銀行應當提供有關可能影響資本充足性的因素的分析，包括資本結構和關鍵比率的變化，長期資本規劃，是否計劃從資本市場融資，資本管理戰略等。為了準確評估資本是否充分，文件建議采用“資本配置法”，即把總資本針對不同的客戶、金融業務、行業或其他分類標準，加以匹配，從而可以明確地反映某一具體類型的銀行業務活動所需要的資本是否充足以及風險回報情況如何。
GATS和WTO《金融服務貿易協定》中有關透明性原則的規定，是我國加入WTO以后必須履行的一項普遍性義務，而巴塞爾新資本協議盡管對我國監管當局和銀行業并不具有強制約束力，但是，它提供的銀行監管的科學標準卻足以引起包括我國在內的任何一個需要完善銀行監管法制的國家的高度重視。而且事實上，我國銀監法的條文設計大量借鑒了巴塞爾銀行監管委員會有效銀行監管所提出的銀行監管最佳做法。
根據WTO關于透明度原則的規定，我國金融監管當局必須將所有有關金融服務貿易的法律、法規和政策以及某些信息公開披露，這就要求行使經濟調控和管理職能的政府必須做到將涉及金融業的立法和重大政策變動預先公示給市場參與者，這必須以完善健全的金融法體系作為前提，所以，完善我國的金融法律體系是履行WTO透明度原則的首要任務。根據巴塞爾新資本協議關于信息披露的要求，必須使在金融活動中發揮關鍵作用的各類金融機構按照國際會計準則，向監管當局報告真實的數據，這就要求我國按照國際慣例建立健全銀行監管信息披露制度。我國銀監法已明確要求監管機構公開監督管理程序，增強監管工作透明度，接受社會公眾的監管。銀監法還規定了強制信息披露的監管措施，要求銀監機構責令銀行業金融機構按規定如實向社會公眾披露財務會計報告，風險管理狀況，董事和高級管理人員變更以及其它重大事項等信息。
除了完善我國金融法律體系之外，金融監管當局及時、全面和準確地公布宏觀經濟發展和宏觀經濟政策的信息，也是透明度原則對金融監管當局的基本要求。東南亞金融危機表明，關于儲備、外債和金融部門健全性指標建設的缺乏是危機發生的一個原因。國際貨幣基金組織已經建立起一套宏觀經濟統計指標體系，包括適用于尋求進入國際資本市場的國家的數據特殊標準（SDDS）和適用于所有成員國的數據一般體系（GDDS）。這可以作為我國的有利借鑒。
（五）WTO對我國金融監管國際合作的影響
加入WTO以后，我國金融業融入金融全球化的國際潮流已是不可阻擋的趨勢，中國銀行業必須適應這個潮流，創造國際化條件并積極參與國際銀行服務市場的競爭。另外，外資金融機構大量涌入必然加大我國金融監管的難度，尤其是在華外資銀行的總行注冊地在境外，很有可能由于其總行或設在其他國家的分支行的經營失誤而負連帶清償責任，同時由于其跨國經營，也可出現營運資金不到位、結算不嚴，超范圍經營、少繳漏繳法定存款準備命，超比例吸收存款等違法違規行為，單靠一國的監管往往難奏效，因此必須加強銀行監管的國際合作，共同防范金融風險的發生。這就要求我國的銀行監管機構應該提高適應這種開放經濟的意識，利用開放式思維考慮銀行監管問題，通過國際合作來加強銀行業監管。尤其要作好下面幾項工作:
第一，在我國的銀行監管當局成立專門機構來加強國際銀行監管合作工作。我國銀監法規定由銀監會負責開展與銀行業監管有關的國際交流合作活動。
第二，加強同國際銀行監管機構的合作。為了加強對跨國銀行的監管，國際清算銀行從20世紀70年代中期就開始對跨國銀行監管的國際準則進行了探討，先后通過了1975年12月的《巴塞爾條約》、1988年7月的《巴塞爾協議》和1997年9月的《巴塞爾核心原則》三個指導性文件以及其他一系列指導跨國銀行監管的規則。其中，《巴塞爾條約》在成員方內部討論實施，《巴塞爾核心原則》邀請了成員方之外的16個國家（包括中）參與討論與制定，還征求了許多其他國家和跨國機構的意見，盡管它對各國監管當局和銀行不具有強制執行力，但是由于其科學性與合理性，逐漸得到了各國銀行監管當局的承認和效仿。我國銀行監管機構必須加強同國際金融機構如世界銀行、國際貨幣基金組織、國際清算銀行等密切合作，積極參與國際金融領域的活動，提高監管水平。同時，按照“巴塞爾協議”要求，完善對跨國銀行的監管。
第三，加強同其他國家監管機構的合作。無論是引進外資銀行，還是中資銀行在其他國家建立分支機構，按照“巴塞爾協議”有關文件的要求，需要中國的監管機構和其他國家的監管機構共同擔負監管責任。為了保證監管質量，中國的國際化銀行監管機構必須加強與其他國家監管機構的合作。作到:（1）互通信息，對兩國共同監管的銀行，雙方要互通關于該銀行經營狀況的資料；（2）業務合作，在具體的日常監管或者現場核查中，無論中國人民銀行作為東道國監管機構還是作為母國監管機構，都應該為對方提供必要的便利；（3）加強監管技術交流與合作。通過同其他國家監管機構交流監管技術，提高中國監管機構的監管水平。
第四，要加強對國際資本流動的管理，建立對國際短期資本流動進行監測管理的機制，爭取更為充足的資金來源，以形成能夠應付大規模資本流動和短期流動性危機的能力。
三、我國銀行業監管法律制度的完善
現代金融監管理論與實踐證明，一個完善健全的商業銀行外部監管法律制度體系應該包括商業銀行市場準入監管法律制度、商業銀行業務經營監管法律制度以及商業銀行市場退出監管法律制度三個組成部分。通過市場準入經營監管，使商業銀行的數量、結構、規模、分布符合國家經濟金融發展規劃和市場需要；通過業務經營監管，使商業銀行的業務運營的合規性、資本充足性、流動性、清償性、資產質量、內部控制機制等影響金融風險的各項指標處于監管當局的監控之下，確保商業銀行穩健經營，從而防范金融危機的發生；通過市場退出監管，一方面，有利于運用市場退出機制發揮金融市場優勝劣汰的作用，通過對出現經營危機的商業銀行進行或兼并、或收購、或接管、或破產，促使商業銀行強化風險意識、增強自我約束能力，從而促使其轉向以安全性為主的謹慎經營，進而有利于防范和化解金融風險，維持整個金融業穩定和安全:另一方面市場退出機制也是對公眾關于金融風險客觀存在性的一種警示，使公眾謹慎選擇商業銀行以保護自身利益。
（一）我國商業銀行準入監管法律制度的完善
1.市場準入的立法原則
關于銀行的市場準入，各國存在著不同的立法原則。一是自由主義。二是特許主義。每成立一個金融機構就須頒發一道特許狀或特別法令。三是準則主義。即設立銀行不需要報請有關機關批準，只要符合法律規定的成立條件即可申請注冊。四是核準主義。這是指銀行成立除具備法律所規定的條件之外，還需報請金融監管機關審核批準后，才能申請登記成立。
由于銀行業是一個信用行業，這種信用是建立在人們對銀行的信心基礎之上的，信心的喪失必然導致行業的衰退。所以，加強對銀行業的準入監管己成各國金融監管當局的共識。實行核準主義己經成為現代各國通行的做法。如我國《商業銀行法》第8條規定:“設立商業銀行，應當經中國人民銀行審查批準。未經中國人民銀行批準，任何單位和個人不得從事吸收公眾存款等商業銀行業務，任何單位不得在名稱中使用銀行字樣”
各國銀行法對銀行市場準入的實質性條件都有嚴格的規定，主要包括以下幾項：
第一，最低資本額的要求。資本對于銀行是否穩健經營極為重要，適度資本除了用于抵補經營損失外，還可激勵銀行強化和改進各種風險的管理；反之，資本不足的銀行往往會為了彌補損失，提高盈利水平，而孤注一擲地涉足高風險經營。所以各國監管當局都對銀行的最低資本限額有嚴格的要求。最低資本限額要求是指銀行的設立必須具有法定的最低資本額。這-最低資本額各國規定不盡一致。我國《商業銀行法》第13條規定，設立商業銀行、城市合作商業銀行、農村合作商業銀行的注冊資本最低限額分別為10億和500萬元人民幣。注冊資本應當是實繳資本。
第二，合格的經理人員。一個值得信賴的、健全的、有聲望的、有專業管理經驗和競爭能力的職業經營管理層對銀行的經營成敗至關重要。我國《商業銀行法》規定，設立商業銀行，必須有具備任職專業知識和業務工作經驗的董事長（行長）、總經理和其他高級管理人員。
第三，其他條件。如確屬經濟發展需要、符合法定的營業范圍要求、有健全的組織機構、管理制度和章程，有符合要求的營業場所設施等。
2.銀行業務范圍監管法律制度
銀行業務范圍監管是指銀行監管當局在允許商業銀行經營什么種類的金融業務方面的管理活動，包括業務范圍的分類，確定、停辦以及對超范圍經營的處罰等。
從世界范圍來看，對商業銀行業務范圍的監管形成了兩種不同類別的經營體制:一是以德國全能銀行制度為代表的全能經營體制，又稱為混業經營體制。銀行可提供包括銀行業務、證券、信托和保險業務在內的全方位金融服務。另一種模式是以美國20世紀30年代以來形成的銀行業與證券業分離為代表的分業經營體制，即金融機構不能同時既經營銀行業務，又經營證券業務、信托業務、保險業務或此三者之一。這種體制又稱為分業經營體制。但隨著金融創新、放松管制以及金融國際化、一體化的發展，混業經營體制己成為全球金融業發展的趨勢，而分業經營體制則受到了嚴峻的挑戰。
我國現行《商業銀行法》、《保險法》、《證券法》以及其他金融立法都將我國商業銀行的業務經營范圍定位于分業經營。但不少學者認為實行混業經營是大勢所趨，但要克服混業經營的弊端就必須加強監管。
（二）我國商業銀行經營性監管法律制度的完善
1.我國商業銀行資本充足性監管法律規則的完善
資本充足性監管又稱銀行資本適宜度監管，是指要求銀行資產業務規模與其資本保持一定的比例關系。資本的作用在于作為一項緩沖器，能抵御意外的沖擊，以使銀行渡過危機。反之，當銀行的損失超過其日常收益與自有資本的總量時，存款人的利益就會受到損失，商業銀行也會因此而破產。所以確保商業銀行的資本充足性具有十分重要的意義。
我國商業銀行補充資本金的渠道過于狹窄，尚未建立起動態的能隨時補充資本金的良好機制，商業銀行在資本金管理的主動性和靈活性方面仍顯得不足，一些商業銀行的資本充足率仍然沒有達到8%的最低要求。在1998年后，雖資本充足率有所增加，但由于資產擴張速度快，而效益卻欠佳甚至虧損，幾乎不可能用經營利潤補充資本金，大量的呆賬核銷更是侵蝕了銀行資本金的基礎，從而使資本充足率又出現持續下降趨勢。
提高資本充足率主要包含調整資產風險分布以減少風險資產總量和增加核心資本或附屬資本以提高資本金總額這兩大方面。因此要主要做好如下工作:一是積極拓展商業銀行尤其是國有獨資商業銀行的資本補充渠道，建立完善的資本金補充機制；二是大力提高資產質量，降低風險資產的規模。就建立完善的資本金補充機制來說，首先是提高核心資本。具體途徑包括:（1）財政資金注入增資方式。（2）國有商業銀行上市募集資本金。（3）國有商業銀行通過內部挖潛，提高財務效益，從利潤中留存積累，通過法定程序轉作資本金。其次是增加附屬資本。在通過外部對資本金進行補充的同時，商業銀行應努力降低風險資產，具體可通過以下途徑:（1）適當控制信貸資產占總資產的比重。（2）有效控制不良貸款增量和化解處理不良貸款存量。
資本充足性監管的有效實施和發揮必須有相關的法律措施來配套和保障。中國人民銀行是銀行資本充足率的監管機關。為完善我國銀行資本充足性監管法律規范，應加強資本充足性監管的專門法制建設。第一，通過國內立法，確保《巴塞爾協議》在我國的實施。第二，完善商業銀行資本投入與注冊資本監管的法律規范加強對注冊資本的監管。第三，確立和完善有關資本金物化和價值評估的法律規范。第四，加強對違反資本充足性行為的打擊力度。
2.我國商業銀行流動性監管法律規則的完善
商業銀行的流動性，是指銀行以適當的價格獲取可用資金以應付客戶提存和滿足隨時可能發生的資金需要的能力。商業銀行的流動性主要體現在資產和負債兩個方面。資產流動性是指銀行持有的資產在無損失狀態下迅速變現的能力。負債流動性是指銀行以較低成本隨時獲得所需資金的能力。
我國商業銀行流動性風險主要表現在如下幾個方面:（1）流動性缺口客觀存在。（2）資本杠桿比率偏高。（3）資產形式單一，變現能力差。（4）信貸資產質量低，流動性差。（5）流動性負債比例上升，潛在風險加大。
目前我國人民銀行對商業銀行的流動性風險進行監管主要通過對以下5個指標的評價來實施:（1）存貸款比例指標。（2）中長期存貸款比例指標。（3）流動性資產負債比例指標。（4）備付金比例指標。（5）拆借資金比例指標。為完善我國商業銀行流動性監管法律制度，第一，完善宏觀體制是保證商業銀行流動性的基礎。（1）轉變政府職能。（2）深化財稅體制改革，解決“財政——銀行——企業”間不合理的分配關系。（3）加快企業改革，規范企業行為，解決企業特別是國有企業經濟效益下降的問題。（4）大力發展金融市場，完善有關機制，為保證商業銀行的流動性創造良好的市場環境。第二，建立中央銀行對商業銀行流動性的監管機制。第三，在商業銀行內部建立科學的流動性風險防范監控管理體系。
3.我國商業銀行貸款集中度監管法律規則的完善
如果銀行發放的貸款過于集中到少數借款人或特定行業部門，一旦借款人出了問題或特定行業、部門出現不景氣趨勢，將直接危及貸款的收回和銀行資產的安全。實踐證明，貸款的過分集中是世界上許多銀行危機發生的經常原因。因此，限制風險集中、分散風險一直是各國金融監管機關審慎監管的重點。
在我國，商業銀行貸款集中的趨勢非常明顯:（1）貸款由中小城市向中心城市、由中心城市的郊縣向城區集中的趨勢突出。（2）貸款向“大行業”集中的趨勢明顯。（3）信貸資源明顯向優勢大企業集中。《商業銀行法》第39條明確規定，對同一借款人的貸款余額與商業銀行資本余額的比例不得超過10%。《商業銀行資產負債管理暫行監控指標》規定，對同一借款客戶的貸款余額與銀行資本余額的比例不得超過10%，同一借款客戶是指任何一個自然人或任何一個法人；對最大10家客戶發放的貸款總額與各項資本總額的比例不得超過50%。《外資金融機構管理條例》及其《實施細則》規定:外資金融機構對一個企業及其關聯企業的放款，不得超過其資本的25%，但經中國人民銀行批準的除外。
（三）我國金融機構市場退出監管法律制度的完善
近些年來，金融機構倒閉呈上升趨勢。金融機構市場退出監管法律制度的建設更是引起了各國金融監管當局的關注。近年來，我國發生金融機構倒閉的事件也日趨增多，中國人民銀行通過對部分管理差、風險大的金融機構采取了重組、注資等措施進行救助，對違法、違規、資不抵債的金融機構依法接管、關閉或破產的事實表明，我國己經正式啟動了金融機構的市場退出機制。我國現行金融機構市場退出監管法律制度還僅僅是一個初步的框架。我國必須盡快完善我國金融市場退出監管法律制度，對金融機構市場退出的規范化操作提供法律依據。目前，我國關于金融機構市場退出的法律依據包括《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《保險法》、《證券法》、《外資金融機構管理條例》、《公司法》、《破產法》（試行）、《民事訴訟法》等。
這些法律對金融機構市場退出的主要方式如接管、解散、撤銷（或關閉）、破產都有所規定。但還存在如下主要問題:1現行金融機構市場退出的法律制度不健全。首先，我國沒有專門的關于金融機構市場退出的法律。其次，現行有關金融機構市場退出的規定大都過于粗略籠統、太原則，因而缺乏可操作性。其三，對西方國家廣為流行的金融機構之間基于商業基礎上的收購兼并等主動性市場退出方式，我國現行立法完全沒有規定，這不僅妨礙我國金融機構依據發展和競爭的需要開展戰略性重組，也不利于新興金融機構通過收購兼并迅速擴大規模并壯大實力。其四，缺乏對有問題金融機構的主要負責人的法律責任追究制度。2缺乏市場退出的相應保障機制。缺乏存款保險制度、最后貸款人制度。
我國金融機構市場退出監管法律制度的完善：
1．完善金融機構市場退出監管法律體系
首先，應該對現行金融機構市場退出法律、法規進行普遍清理，消除各層次法律規范之間存在的法律沖突，以及各部法律法規之間的矛盾。其次，應重點制定我國金融機構市場退出監管方面的幾個單行法規。具體包括:（1）制定《金融機構接管條例》。（2）制定《金融機構破產條例》。（3）制定《金融機構并購條例》。（4）制定《存款保險法》。（5）完善資產管理公司業務運作法律法規，確保資產管理公司對金融機構不良資產的收購和處理有健全的、具有操作性的法律法規可依。在制定完善這些法律法規的時候，尤其應注意以下幾個問題:第一，對于金融機構市場退出法律制度的適用對象要謹慎把握，并非有問題的金融機構就必須適用市場退出。要區分根本性問題和一時的流動性風險。第二，在金融機構市場退出方式的選擇上應該更多的選擇購并等主動型方式，盡量避免使用破產等被動型方式。第三，建立健全金融機構市場退出法律責任追究制度，遏制道德風險。
2．加強金融監管部門在金融機構市場退出中的地位和作用。值得注意的是，金融監管當局作為行政機關，其對金融機構市場退出的干預應該較多地運用市場手段和法律手段，避免過度運用行政手段。
3．建立健全金融機構市場退出的保障制度。建立存款保險制度和最后貸款人制度。
（四）我國銀行內控制度的完善
銀行穩定經營有賴于金融監管當局的外部監管制度、商業銀行內部控制制度的協調作用。銀行的內控制度是防范銀行風險和銀行危機的基礎性、根本性制度，是銀行穩健經營的前提。
在內控制度的要素及內容方面，《加強金融機構內部控制的指導原則》主要強調組織結構控制、風險控制、會計控制、授權授信控制，其中對于風險控制，“指導原則”特別強調信貸風險控制、交易風險控制、計算機系統風險控制。內容如下:1組織結構控制。商業銀行應建立起完善的法人治理結構，即按決策系統、執行系統、監督反饋系統相互制衡的原則進行內部控制組織結構的設置。2決策及高層管理人員控制。3業務控制。商業銀行要在健全資本金制度、全面實行資產負債比例管理基礎上，對包括本、外幣在內的資金交易、證券交易、衍生工具交易等項表內表外業務，建立完善的內部監督與風險防范制度。4會計制度。5授權審批制度。6合規、合法與欺詐控制。
我國商業銀行內控制度的完善，應著重從以下方面入手:
第一，提高資本充足率。資本充足性是商業銀行穩健經營的根本前提，而我國商業銀行、尤其是占主導地位的國有商業銀行，由于歷史的及現時的、政治的及經濟的、宏觀的及微觀的原因，不良資產比重很高、規模巨大。為確保銀行支付能力，防止可能的危機，應當結合商業銀行股份制改造，盡快核銷、處理呆壞賬損失，補充資本金，使之符合《巴塞爾協議》及《核心原則》所規定的最低資本率要求，即全部資本金不低于全部加權風險資產的8%。核心資本不低于全部加權風險資產的4%。
第二，改革信貸資產分類方法。信貸資產是商業銀行贏利性資產中的重要組成部分，信貸資產風險管理是商業銀行內控制度的一項重要內容。
第三，完善貸款風險準備金制度。目前我國商業銀行呆賬準備金的計提和核銷存在很大缺陷。完善我國商業銀行貸款風險準備金制度，首先是要賦予商業銀行充分的核銷自主權；其次是商業銀行既要按照貸款余額計提普通呆賬準備金，又要按照貸款的風險程度計提特別呆賬準備金，以保證貸款收益的確認和貸款損失的確認能夠相互匹配。
第四，完善存款保護制度。在我國市場經濟不斷深化、國際化進程逐漸加速、金融市場競爭日趨激烈的條件下，存款保險制度構建，不僅是金融監管當局應該推動的一項銀行監管保障措施，同時也應當成為商業銀行內控制度建設的一項重要內容。
第五，完善我國的會計準則。應制定明確的會計準則以保證銀行提供財務報表等有關信息內容清楚，具有可比性。要求會計準則應建立在國際通用的會計準則，特別是針對銀行機構的有關準則上。
第六，完善綜合并表控制制度。我國商業銀行內部的綜合并表控制體系應當包括:表內業務與表外業務（尤其是衍生工具交易）的綜合控制；信貸業務與證券、信托、保險、租賃等業務的綜合控制；國內業務與國際業務的綜合控制；國內機構與國外分支機構及附屬機構業務的綜合控制。
第七，完善銀行法人治理結構。我國商業銀行股份公司制度的改革勢在必行，因為它是實現有效公司治理結構的最佳途徑。此外，就我國的國有商業銀行而言，銀行產權制度的完善，是國有商業銀行內控制度建設和完善的前提。
四、小結
加入WTO后，中國進入了金融開放的新階段，通過分析其對我國銀行監管法制的宏觀影響，對于我們應該如何應對這些影響，對我國金融監管立法、執法和司法工作無疑具有重要意義。另外，商業銀行穩定經營有賴于金融監管當局的外部監管制度與銀行內部控制制度的協調作用。從我國目前的情況來看，這兩方面都存在諸多問題，因此金融監管當局應不斷完善外部監管制度與銀行內部控制制度，保證商業銀行的穩健經營。
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