合作金融產權制度改革
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摘要：本文在對農村合作金融產權制度進行一般性考察的基礎上，根據實際調查的結果，對我國農村合作金融產權制度的現狀和缺陷進行描述和分析，指出合作金融產權制度在我國農村沒有得到真正確立，是導致農村信用社現階段出現各種問題的根源。對產權制度進行徹底改革，是解決農村金融體制改革的核心內容。在現階段和今后較長時期內，合作金融是適應我國農村經濟發展要求的主要金融形式，因此，確立真正的合作金融產權制度是改革的關鍵。在主體產權框架之外，其他形式的產權改革嘗試也應該允許進行。
一、合作金融產權制度的一般考察
合作金融是合作經濟在金融領域的具體表現形式。它是以金融資產的形式參與合作，并專門從事規定范圍內的金融活動。合作經濟自見世紀在歐洲興起以后，經過100多年的發展，已經形成了國際公認的七條原則。合作金融同樣符合七項國際通行原則，即它也遵循自愿、互助、民主和非盈利性（或低盈利性）等基本原則。正是由于合作金融組織遵循著一般合作經濟的原則，所以它與其他金融形式有著不同的產權特征。
合作金融首先要求資金上的聯合，即在合作的一般原則基礎上，要求每個社員必須交納一定的入社費（股金），共同構成合作金融的原始資本或初始股金（initialshare）。這就是合作金融產權制度的基本骨架。具體來說，合作金融組織都依照國際慣例，明確規定參加合作金融組織成為社員的人必須有投入（入股），社員投入（股金）完全歸投資者的社員個人所有，但個人入股金額不能超過某個規定的最高限額，最低的入股金額是個人進入合作金融組織的“門檻費”；合作金融組織必須為社員的股金支付紅利，即對資本的所有者支付使用這些資本的成本，對社員而言，他們則獲得了股金的用益權；社員的股金可以在本人愿意的任何時候退出而不會受到任何約束。由于對股金認購的額度限制，使全體社員對其合作金融組織的股金擁有量呈現出低離散程度的特征，這種特征表明：合作金融的產權制度是某個給定的范圍內的直接合作的個人對某一共同范圍內的金融資源大致均等的占有。
需要指出，由于合作金融的出現本意是通過資金的聯合使資金實力弱小者之間實現互助，這意味著合作金融組織的社員普遍是經濟上的弱小者，他們投入的資金是十分有限的，相應地，合作金融組織的資本規模也比較小；同時，由于合作金融對社員退出沒有什么約束，如果社員因為某些原因將股金大量撤走，容易使合作金融的規模進一步被削弱。所以，在實際運作中，人們往往希望在不改變合作金融產權的基本框架基礎上，對合作金融進行調整，以增加股金存量，擴大合作金融組織的規模。通行的做法是，建立提取公積金制度，形成不歸任何個人所有而歸成員集體所有的公積金。從產權角度來看，這種公積金的產權是單一的、明晰的，它為合作金融組織的長期發展提供了一定的物質基礎。不過，正是由于上述調整，使最初的合作金融產權結構發生了一些變化：在原來某個特定范圍內直接聯合的個人對某一共同范圍內金融資源大致均等的占有的基礎上，附加了全體合作金融組織成員對一部分金融資源的集體占有。因此，更準確地說，合作金融組織的產權制度是一種復合型產權制度，它是由為數眾多的大致均等的個人產權有機結合而成的復合體，在這種產權制度框架下，合作金融形成了其獨特的平等合作關系。
二、我國農村信用合作社產權制度的現狀與缺陷
我們在這里把重慶市的農村信用合作社作為一個案例進行研究，找出其產權制度存在的真實問題，進而將它進行一般化推廣，力求找出我國農村合作金融現行產權制度的缺陷。通過對重慶市農村信用聯社下屬的8家縣級聯社和48家基層社的問卷調查和現場調查，我們對農村信用合作社產權制度的現狀與缺陷進行如下描述與分析：
（一）初始產權框架的確立：政府主導下的社員非自愿入股
48個樣本基層社在成立之初，無一例外都是在當地鄉政府及社隊干部的動員下，每戶農民認交數額不等的股金（據反映，每戶認購股金數量從幾元到十幾元不等），構成信用合作社最初的資本金（股本金）。由于當時經濟水平低下，農民收入極少，因此農村信用合作社最初的資本金數量都比較有限，一般都只有幾萬元鋼水平（即使經過1996年的社員重新登記、入股，信用社的資本金也沒有多少增加）。在當時的社會背景下，農民對合作金融知之甚少或者一無所知，他們通常對政府都有一種發自內心的信任感，因此當政府工作人員進行入股動員對，絕大多數符合入社條件農民都不帶任何疑慮地加入了信用合作社。不過，即使已經成為信用合作社的一員，他們對“合作”到底能給自己帶來什么益處也仍然是不清楚的，事實上他們也不想知道“合作”的真實含義。在他們看來，政府要求農民去做的事，肯定對農民有益無害。可見，農民最初的人股，完全是在政府主導下進行的，而不是農民在自愿基礎上的自主選擇，或者說，是政府選擇代替了農民的選擇，只不過農民在特定環境下毫無保留地認可了政府選擇。因此，在信用合作社的初始產權的確立上，農民社員雖然成為了信用社的“主人”，但他們的入股行為沒有自愿的特征，而更多地體現為非自愿的順從（盡管這種順從沒有明顯的強制成分）。在我們的問卷調查中，有67．9％的被調查者認為農村合作金融的“合作”是“有名無實的假合作”，32．1％的被調查者認為“合作”是“社員自愿的”，這表明人們雖然普遍贊同合作的虛假性，但在一定程度上也認可合作帶有一些自愿的色彩。不過，從總體上說，這種合作金融形式一開始與合作制的自愿原則是不相吻合的。
（二）產權虛置與治理結構的殘缺
從上面的分析中可以看出，我國農村合作金融組織在初始產權框架的確立上，與真正的合作制存在明顯差別。由于農民入股的非自愿性，加上我國在成立農村合作金融組織之時正式制度的不配套，使農村信用合作社的產權在一開始就沒有得到清晰的界定，或者說僅僅在形式上得到界定。在一個正常的制度環境中，出資入股的社員毫無疑問是信用合作社的產權所有者，而在我國，雖然信用合作社一成立的時候就以章程的形式規定了社員的地位、權利和義務，指出由全體社員或經全體社員推選出的社員代表組成的社員（代表）大會是信用社的最高權力機構，并明確要求每個獨立社都必須成立相應的理事會和監事會，但是，在計劃體制時期，由于社會資源的配置都是以政府為中心進行的，政府對信用社資金的來源與運用都具有壟斷性的支配權，因此即使以全體社員為基礎確立的“三會”，在實際運作中也不是對社員負責，而是對地方政府負責，即有關農村信用合作社的一切活動的最高決策權屬于政府。也就是說，全體社員對他們出資組建的信用合作社只有名義上的產權歸屬關系，而實際上的產權所有者卻是國家或者集體——這個集體并非全體社員組成的集體，而是～個以地方政府為主體的比較含混的集體。可見，全體社員作為產權主體的地位事實上被架空，他們本該享有的權利絕大多數都名存實亡。在我們的調查中，幾乎所有被調查都說不清“信用社到底屬于誰”，又幾乎一致作出一種規范性的判斷：應該屬于國家（在我們的調查中，為了
使被調查者易于理解，我們提問時只使用了所有權的概念，而沒有使用產權）。在被調查者看來，如果沒有其他的選擇，那么把所有權歸結到國家是不會錯的。這正好映證了前述分析的結果：農村信用社的產權被人為虛置，產權關系是模糊的。
正是因為信用社的“主人”不作主，因此，“三會”只徒有虛名，治理結構殘缺不全。在48個基層樣本社中，每一個被調查者都認為“三會”制度在他們的信用社只是一紙空文，沒有任何實際意義。首先，社員代表大會成立以后，每年雖然召開一次大會，但社員代表普遍沒有參加的積極性，相反，信用社往往靠發放一些紀念品和提供免費餐等方式去吸引代表參加會議。即使到會，也極少有代表能夠就信用社經營管理中的問題進行有價值的質詢和探討。因此，有相當一部分信用社已經連續幾年沒有召開過社員代表大會，權力機構成了擺設。在調查中發現，社員代表對信用社經營管理中的情況基本上都不了解惑了解的很少，理事會也從來沒有就經營管理過程中的重大事項向社員代表大會作適時匯報，使理事會與社員代表大會之間形成嚴重的信息不對稱，這在一定程度上加劇了最高權力機構名不符實的狀況。其次，理事會雖然由社員代表大會選舉產生，但長期以來地方政府對候選人的推舉是影響選舉的最重要因素（在調查中發現近年來地方政府對選舉的干預比以前大大減弱），理事會的理事長人選通常受地方政府的控制（今年來這種情況也已比較少見），有時候理事會選舉就是一種簡單的程序，沒有任何實質的意義。社員選不出他們滿意的理事會，使他們普遍認為所謂民主選舉不過是一種空架子，久而久之，社員對民主管理中的程序就失去了興趣。理事會（通常主要是理事長）則認為社員既無過問信用社的愿望，又沒有參與管理的實際能力（社員的素質普遍較低是一種不爭的事實），當然沒有必要去讓他們充當最高決策者的角色。加上在實際運作中，理事長一般都是信用社的主任，由此導致信用社的經營管理層對社員代表大會的不屑一顧。最后，監事會在所有樣本社中都顯得比社員代表大會和理事會更加無足輕重。
調查統計結果基本上反映了上述情況。在被調查者中，有69．6％的人認為對信用社主要負責人的監督主要應該靠“信用合作社全體職工”，67.9％的人認為主要應該靠“上級聯社”，而只有落千28．6％的人認為主要應該靠“入股的社員”，是所有選項中選擇人數最少的；有85.7％的人認為確定農村信用合作社主要負責人中起決定性作用的是“上級信用聯社”，而認為主要由“全體入股社員”決定的僅占25％。“三會”名存實亡使農村合作金融組織的治理結構極不完善，呈現出殘缺的特征。
當然，出現上述現象還有一個決定性的外部原因：沒有從法律上為“三會”作出強制性規定，不按合作制真正意義上的“三會”制度運行，并沒有法律上的嚴格約束，因而也不會受到相應的制裁。
（三）合作與非合作：企業組織形式的兩難選擇
產權制度不完善、企業治理結構殘缺不全，使農村合作金融的企業組織選擇面臨一種兩難的境地。如果按照標準的合作金融企業組織形式運作，那么，在現有的產權制度下，幾乎沒有使農民之間實現真正合作的可能性。這是因為，雖然地方政府現在對農村信用合作社的經營管理等活動已經少有干預，但由于作為信用社產權主體的社員依然沒有參與管理的激勵，也沒有主動要求政府以法律形式重新界定產權關系，產權不清的狀況不能得到改變，造成社員對信用社財產及人事仍然不關心。既然互助的物質基礎——社員入股的股本金及其“派生物”不被社員所關心，或者即使有社員想關心，也因為沒有相應的制度安排提供支持而不能實現其關心的愿望，那么最終的結果是：經濟上實力弱小的農民實現互助合作只停留在愿望的層面上，難以成為現實。掛著合作的招牌卻不做合作之事，這無論對合作金融組織還是整個金融業來說，都是不合適的。假如全面放棄合作制而選擇其他非合作的金融企業組織形式，則不但與現行制度相背離，而且也脫離中國農村的現實（關于這一點在后面還將詳細論及）。
三、我國現行農村合作金融產權制度的經濟績效
（一）現行農村合作金融產權制度的正面效應
在幾十年的發展過程中，我國農村信用合作社為農村經濟、金融的發展和繁榮做出了巨大貢獻，已經成為農村金融的主力軍，也是農村經濟發展不可缺少的主要推動力之一。概括說來，主要表現在：（1）農村信用社合作的龐大組織體系將其觸角延伸到我國農村每一個角落，使千家萬戶分散的農民通過這個組織與全國金融市場網絡聯結在一起，有力地推動了全國統一的金融市場的形成。同時，也對打破農村落后的自然經濟格局和小生產模式，起到了不可替代的作用；(2)成政府長期控制下，農村信用合作社實際上在很大程度上是地方政府的小金庫，是政府實現其經濟目標（也存在政治目標）的主要金融基礎。如果不考慮這種行為的負面影響，單從其結果來看，幾十年來信用社在支持“三農”方面取得的成績有目共睹。特別是改革開放以后的二十多年，隨著農村經濟市場化步伐的加快，信用社在滿足農村市場巨大的資金需求方面勸不可沒；（3）在反貧困過程中發揮了重要作用。在20世紀80年代初針對農村的反貧困行動中，農村信用社提供的諸如小額信貸等金融服務，為眾多農民擺脫貧困提供了有力的金融支持。（二）對農村經濟金融發展的負面影響1．負面影響之一：農村合作金融在合作與非合作的夾縫中難以健康成長
由于產權不清使農村信用合作社成為一個成長在合作金融與商業銀行之間的畸服。前面已經詳細論述過，我國所謂的“合作制”根本就不具備合作制的基本特征。在實際業務活動中，各級農村信用合作社都在沿襲一般商業銀行的做法，主要的區別是信用社的貸款對象集中在農民。但是，由于合作金融組織畢竟不是真正的商業銀行，所以它的業務范圍被嚴格限定在農村，而且要求“對本社社員的貸款不得低于貸款總額的50％”，貸款“應優先滿足種養業和農戶生產資金需要”等等，在這類限制條件下，農村信用合作社希望像一般商業銀行那樣以利潤最大化為經營目標，顯然是一種不適當的選擇。業務范圍小，從事業務活動的地域范圍十分有限，業務對象又是中國最貧困的階層，這決定了信用社的利潤也是有限的。賺取的利潤少，反而刺激信用社的經理階層謀求更多的利潤，在經營管理上就更愿意仿效商業銀行的做法。這意味著信用社與商業銀行在一定程度上展開競爭。但與商業銀行相比，無論是資本規模、硬件設施、人力資源，還是管理水平和服務意識，都存在很大差距，因此在競爭中必然處于劣勢。這時候，農村信用合作社又反過來堅持合作制。這樣導致的結果是：信用合作社既不是真正的合作金融機構，又不能如愿以償地成為真正的商業銀行，在發展自身的過程中，往往左右為難，錯過了許多加快發展壯大的機遇。隨著我國加入WTO的臨近，整個金融業與全球金融市場聯為一體將成為必然，這對在上述夾縫中生存的農村合作金融將產生更加不利的影響。
2．負面影響之二：難以形成農村信用合作社有效的內部管理機制
這是治理結構殘缺不全帶來的直接結果。在調查中我們發現，農村信用合作社的內部管理較為混亂，內控制度不健全，沒有形成有效的激勵與約束機制，主要表現在：干部能上不能下，職工只進不
出，經營好壞一個樣，社虧人不虧，等等。在基層社，這種情況尤為嚴重。信用合作社主任擁有事實上的最高經營管理權，不是內部“三會”監督主任的日常行為，而是“三會”接受主任的領導，認可主任的決策。在這種情況下，一個信用社經營狀況的好與壞，主要就取決于經理階層（主要是主任）的個人素質和道德水平。換一個角度來說，信用社的風險水平主要看經理階層的素質和道德水平，而且一般來說兩者之間是一種負相關的關系，即經理階層的素質和道德水平越高，信用合作社的風險相對越低；反之則風險相對越高。混亂的內部管理，不但難以給信用合作社帶來良好的經濟效益，降低經濟效率，而且會進一步增加經營風險，削弱信用合作社的自我發展能力。問題的關鍵在于，信用合作社的從業者們（無論是管理人員還是一船員工）并未認識到這個問題的嚴重性。在問卷調查中，只有48．2％的人認為造成農村信用合作社目前這種狀況的主要原因在于“信用社自身的經營管理不善”，而67．9％的人認為主要原因在于“歷史上遺留下來的包袱過重”。如果說他們不能認識到信用合作社一切問題的根源在于產權制度，是因為這是比較抽象的理論問題，那么，對自身的管理水平及其可能造成的后果認識不清，則難以有令人信服的理由。這種認識上的誤區，進一步強化了產權制度不完善所導致的內部管理機制的低效率特征。
3．負面影響之三：阻礙農村金融市場的發展與完善
農村合作金融組織是我國農村金融市場的微觀主體，是農村金融市場發展的基本依托。由于為數眾多的農村信用合作社產權不清，內部管理水平低下，資產質量普遍不高，潛在的風險較大，使農村金融市場的微觀基礎極不穩固，難以形成一個高效、有序的金融市場。在現代市場體制下，一個成熟的市場必然有大批比較成熟的微觀主體——企業來支撐，在此基礎上，依靠構建一套完善且實施機制良好的市場交易規則，從外部規范市場的運行。我國金融市場的外部制度環境不理想，農村金融市場在這方面就更差，如果作為微觀基礎的企業發育不良，那么，內部基礎與外部環境的雙重制約，必然造成農村金融市場的畸形發展，并最終影響完整的國內金融市場的健康發展。
4．負面影響之四：導致農村合作金融在支持“三農”上力不從心
這可以從兩個方面進行分析：一方面，由于合作的基本原則沒有得到堅持，產權關系不清，治理結構不完善，使農村信用合作社的主要負責人的行為難以受到有效的事前約束，一旦有違規行為發生，通常是在事后由人民銀行或上級聯社進行相應的處罰。在缺乏貫徹事前與事后的制度約束的條件下，農村信用合作社的經營管理者為了追逐利潤，常常違背有關規則，或者主要將信貸資金投向非農領域，或者不遵守社員貸款優先的原則，或者將信貸資金違規挪作他用（比如在調查中發現，有信用社將大量信貸資金用于炒股），使“三農”貸款難以正常發放；另一方面，不合理的產權結構從根本上制約了信用合作社的規模擴張和競爭力的提高，導致農村合作金融組織的信貸規模普遍較小，難以滿足“三農”對資金的需求。在不少地方，即使將所有信貸資金都用于“三農”，也只能對少部分資金需求者提供信貸支持。可見，在現行產權框架下，農村合作金融在支持“三農”上越來越顯得力不從心。事實上，我們調查的結果也大體反映了這種情況。在我們發放的56份問卷中，關于三農貸款問題的有效問卷41份，其中有12家農村信用合作社的“三農”貸款（2000年數）余額占全部貸款余額的比重不足50％，占有效調查社總數的比例高達29．3％，其中有兩家信用社的三農貸款占比低于20％，最低的一家三農貸款僅占15．5％。
需要指出，由于“三農”在整個社會經濟中的弱勢地位，特別是農業生產，不但沒人大、周期較長，而且利潤也不高，因此，在相同條件下，金融在支持“三農”發展中的收益相對較低，這也在一定程度上影響了農村信用合作社對“三農”放貸的積極性。
作為農村金融主力軍的農村信用合作社，在社會主義初級階段的市場經濟體制下，如果不能對農村經濟發展提供有力的金融支持，那么整個農村經濟的發展就沒有可靠的金融依托，這對我國落后的農村地區來說是不可思議的。
四、我國農村合作金融產權制度改革的方案設計
從前面的論述可以看出，我國現行農村合作金融產權制度已經與農村經濟、金融發展的實際需要不相符，必須加快改革，盡快建立起產權清晰、管理民主、立足社區、適應農村經濟發展特點的農村金融企業，以推動農村金融與經濟的良性發展。
（一）改革的前提：必須適應農村經濟的特點和實際發展狀況
關于農村合作金融產權制度改革問題的爭論由來以久，總起來說是堅持合作制還是放棄合作制之間的爭論。對這兩種基本改革思路，我們都不應該輕易的接受或否定，而應當從我國“三農”的現狀與基本特征出發，分析各自的合理性、可行性與缺陷，找出相對較優的方案（可能不止一個方案）進行試點，在總結試點經驗的基礎上，對比較成功的方案作必要修訂，然后再區分不同地區的經濟發展水平進行推廣。但是，無論哪種改革方案，都必須遵循一個基本的前提：要與我國農村經濟的特點和實際發展狀況相適應。～種脫離經濟發展現實水平、超越經濟發展階段的改革方案，無論它設計得多么完美，都不會取得成功。
我國農村經濟經過幾十年的發展，取得了令人矚目的成就，但發展很不平衡。東部沿海發達地區和其他鄰近經濟中心城市的農村發展水平相對較高，其他地區則普遍較低，尤其是國家劃定的幾大貧困片區，經濟發展水平更低。與城市經濟市場化的程度相比，農村經濟尚處在市場化進程的初期，廣大西部地區的農村甚至還有許多地方仍處于自然經濟的發展階段。因此從總體上看，我國農村經濟發展程度還比較低，經濟結構的層次也比較低。這樣的經濟具有較多的封閉特征，與市場經濟的開放性特征有很大差別。從經濟結構來看，雖然鄉鎮企業在我國農村經濟總產出中已經占據主要地位，但農村經濟結構的主體卻仍然是傳統的種植業和養殖業，它們不但是絕大多數農民就業的主要領域，也是收入的主要來源。在西部地區，農村經濟結構更為單一，非農產業占農村就業和農民收入來源的比重微乎其微。盡管傳統農業仍是我國農村經濟結構的主體，但其競爭力卻很低，真正按照市場規則運作的農業產業化模式在農村還不普遍。這表明在促進農村經濟結構高級化方面的進展較慢。從我國農村的現狀來看，要使整個經濟結構升級還有較長的路要走，低水平的經濟結構將維持較長的時間。
從上面對農村經濟的特點與發展現狀的簡要分析中可以看出，與這樣的經濟相匹配的金融形式，就總體而言，必須以能夠充分滿足經濟弱小者的金融服務需求、并能有效調動這些經濟弱小者參與金融活動積極性的那些形式為主，其他形式只能作為補充。基于這種考慮，我們對農村合作金融產權制度改革作出如下的設計。
（二）農村合作金融產權制度改革方案設計：一個基本框架
1．以合作金融作為農村金融的主要形式
我國農村金融體系主要是由農村信用合作社、商業性的農業銀行和政策性的農業發展銀行組成，其中農村信用合作社占據著最重要的地位。從我國農村經濟的特點和現實發展狀況來看，
合作制的金融形式仍然是最好的一種形式。合作金融首先強調的是合作。對農村分散而經濟實力弱小的農民來說，通過自愿的聯合實現互助是一種必然選擇。導致這種選擇的根本原因前面已經論及，而直接的原因則在于：（1）由于缺少足夠的有效抵押物，加上商業銀行又收縮了縣以下的機構網點，從商業銀行方便地獲取所需的資金十分困難；（2）政策性銀行由于政策規定的限制，不能顧及大量的、分散的農戶和農村合作經濟組織的金融服務需求；（3）農村合作基金會經過清理整頓后不再單設。合作金融組織在一定程度上是填補大量農村金融市場空白的需要。
我們認為，完全商業化的金融運作對我國大多數農村地區是不合適的。因為金融業的完全商業化運作需要有一些基本前提：市場化程度比較高，市場機制在配置資源中已經居于基礎地位，經濟個體之間的聯系十分密切，信息共享機制非常完備。在這樣的前提下，金融企業以利潤最大化為經營的終極目標，從事各項金融服務。從前文的分析中可以看出，我國農村整體上還不具備這樣的基本前提條件。假如把完全商業化的金融服務形式引入農村，那么，由于銀行資本逐利的本性，使弱勢群體難以得到充分的金融服務。因為一般而言，農業生產的周期比較長，分散的農戶所需的小額信貸服務帶來的利潤也比較少，投資“三農”的收益比之其他項目可能要低得多，對金融企業缺乏吸引力。而且，一旦實施商業化運作，就必然面臨與其他金融企業的競爭，為了提高競爭力，商業化的金融機構只能放棄更多的農村市場，轉而搶奪城市市場，這樣，“三農”就可能失去必需的金融支持，最終引致農村經濟發展遲緩甚至衰退。
2．改革的關鍵：確立真正的合作全因產權制度
由于產權虛置，使真正的合作制產權結構在我國始終未能建立起來，造成農村金融今天產權不清的局面。因此，只從改革方向上選定合作制還遠遠不夠，關鍵在于為真正明晰合作金融產權關系提供一套有效的制度保障及其相應的實施機制。
首先，將合作金融產權關系用法律形式固定下來。我國現有的關于農村合作金融產權制度的正式制度，主要是由中國人民銀行制定并負責實施的一些規定，以及各級信用合作社參照中國人民銀行擬訂的范本制訂的章程。這些規定和章程的法律效力與針對一般性商業銀行的《商業銀行法猢比，法律效力比較低，對確立合作金融產權的權威性較小。本來，合作金融與一般的商業銀行是不同的金融形式，它也應當像商業銀行一樣擁有獨立的法律保障（比如美國在1932年就通過了《聯邦信用社法案》），以樹立起與《商業銀行法》大致相當的權威性，但我國至今沒有出臺給作金融法》，使合作金融的產權界定沒有一部權威的法律做支撐。因此，必須在全面改革之前制訂相關的法律，這部法律的權威性應該與已經出臺的《商業銀行法》相當。通過立法，明確界定農村信用合作社的產權歸入股社員所有，社員及社員代表大會享有最高權力。以此為基礎，嚴格按照規范的合作制制定其他的運作規則。其中，最主要的是在產權明晰的基礎上，完善合作金融組織的治理結構。特別應當在法律上明確：理事會（經理人員）需將信用合作社經營管理中的重要信息及時向社員代表大會通報，社員代表大會不能像現行規定所要求的那樣，“每年至少召開一次”，而應該召開更多次，以避免重大情況社員大會不能及時掌握；經理人員如果將重大情況隱瞞不報，應該有相應的法律制裁。
其次，必須確保法律的嚴格實施。由于我國農村合作金融的興起與發展同國外發達國家有明顯不同，即我國農村金融的合作形式先有制度的確立，然后才有農村金融主體的行為，再往后才出現兩者之間的互動關系，因此，在制定好正式規則以后，確保它們的嚴格實施就變得至關重要。具體來說，當國家以法律形式界定了農村信用合作社的產權歸屬后，需要采取如下措施來保證產權制度的實施：（1）中央銀行在對農村合作金融組織實施監管時的主要依據是前述關于農村合作金融的法律，而不再以其他規定和《商業銀行法》為依據；（2）對農村信用合作社的主要管理人員進行更嚴格的培訓，提高他們的業務素質、法律水平和管理能力，對不具備管理人員基本素質的現任管理人員，應該及時更換。當然這種更換是以社員代表大會的決議為準，上級信用聯社、地方政府或人民銀行都不得強制更換；（3）加強對社員的法制宣傳和教育，讓他們充分認識到自己作為信用合作社主人所應當擁有的權利和義務，從而調動他們參與農村合作金融民主管理的積極性。通過這些方面的工作，使農村金融市場的交易主體（合作金融機構和社員）和監管主體共同行動，來促成產權關系的真正明晰。
最后，保持適度的合作規模。我國農民中的絕大多數缺乏民主觀念，這是發展農村合作金融最大的非正式制度障礙。在合作金融的發展初期，必須強化社員的民主管理意識與合作精神，這就要求信用合作社的規模不宜過大，最好在今后一段時間內大體上維持現有農村合作金融組織的合作規模，即仍然以“一鄉一社”的規模為主，保持基層社一級法人制度不變，在此前提下，嚴格按照前文提出的產權制度確立思路進行社員的民主。合作意識的培養和教育。待社員合作意識增強、參與民主管理的積極性提高之后，再逐步擴大合作范圍、打破“一鄉一社”的格局以及取消基層社法人制度。如果現在取消基層社的法人身份（有部分人認為為了防范信用合作社的經營風險、提高信用合作社的實力，應當進行這樣的改革），那么在管理上的民主性就更難體現，而只能實行自上而下的垂直管理，這一方面使信用合作社的自主經營受到影響，另一方面也不利于合作制原則的真正實現，可能使社員的產權主體地位再次被架空。
3．主體改革框架外的兩點說明
其一：我國地域遼闊，農村經濟發展水平千差萬別，如果在發展農村金融上仍堅持全國一個統一的模式，那是不符合現實狀況的。因此，在把合作金融作為農村金融的主要形式的同時，應該允許少數經濟發展水平較高、合作金融實力較強、資產規模較大的農村探索非合作金融形式。發達農村地區要么是鄉鎮企業發達，要么農業產業化發展水平較高，或者是以其他形式的現代農業為依托，它們的共同特點是基本具備了發展非合作形式的現代農村金融的前提條件，如果把現有的合作金融機構改建成符合現代市場經濟要求的非合作金融機構（如股份制商業銀行等），可能對這些地區經濟的持續發展更有利。具體的實施途徑可以有如下兩種：（1）將空間上彼此鄰近、經濟金融發展水平比較接近的若干農村信用合作社進行合并，然后，逐步進行股份制改造，使其發展成為現代市場體制下的股份制金融企業。這類金融企業在相當長的一段時間內都只能是地方性的金融機構，其業務也將被限定在某些特定的地域范圍內，為地方提供金融服務是它們的主要功能。當這些金融機構的實力逐步壯大之后（壯大的方式有兩種：一是企業自身成長，二是相鄰地域的農村信用社被更多的合并進來），可以再逐步視其成長性，準許一批這類企業發展成為區域性甚至全國性的金融企業；（2）直接將部分農村信用社并入當地的其他銀行金融機構。這種途徑在我國東部沿海發達農村地區可以試行，因為在這些地區，農村信用社的業務范圍同其他商業銀行之間已經沒有嚴格的城鄉意義上的區別。
其二：隨著我國工業化和城市化向縱深發展，大量農村信用合作社的終極發展目標將主要是商業銀行。這一點與上述改革
框架并不矛盾。從長遠來看，我國農村與城市的經濟融合（城鄉一體化）是不可阻擋的，這種融合將使農村信用社的存在失去其基本的生存空間，因此，在未來的某個階段，現存農村信用社中的大多數將會逐步演變為現代商業銀行。由于這種演變的漸進性，使我們在對待農村合作金融產權制度改革上不能不加區別地對各地出現的新做法進行隨意否定。只要對服務“三農”有利，同時又不會帶來不可控制的金融風險，任何產權制度改革的嘗試都應該被允許進行。如果新的嘗試對現行的央行監管體制提出了挑戰，只要這類嘗試仍然不違背“有利于服務三農、同時又不會帶來不可控制的金融風險”這個原則，那么就應該調整央行的監管方式，使監管制度服從于創新的金融組織及其服務。對農村合作金融產權制度改革的任何新的嘗試，都不是我們設計的改革方案主體框架所完全排斥的。
