中日社會保障對比

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摘要：我國建立社會保障制度的歷史比較短，不過這不應該成為我國社會保障制度存在問題的借口。日本社會保障制度的發展歷史也不長，情況卻比我們好。以養老保險、失業保險、應對人口老齡化為例，日本的社會保障制度有些方面值得我們借鑒。另外，我們需要引導和培育社會保障文化。

關鍵詞：社會保障／年金制度／雇傭保險／社會保障文化

在談到中國社會保障的問題時，有些人愛說中國社會保障歷史短，太“年輕”。其言下之意；“年輕”當然就“幼稚”，有問題是在所難免的。然而，我們知道，在我們的鄰國日本，現代社會保障制度的歷史亦僅能追溯到第二次世界大戰之后，卻沒有如我們般難以為繼的沉重負荷。

一、社會保障發展歷程比較

在日本，現代社會保障制度是在第二次世界大戰后發展起來的。有日本學者將其社會保障制度的建立和發展劃分為四個階段：(1)明治維新至第二次世界大戰之前為社會保障制度的引進期。恤救規則(1874年)十分有限地扶助沒有家庭扶養的老年人、殘疾人、孤兒等，軍人(1875、1876年)、官吏(1884年)則享有特權性質的恩給制度，由國庫負擔養老金。此后有以民間企業勞動者為對象的1922年健康保險法，以自營業者為對象的自愿性的1938年國民健康保險法，以工廠男性勞動者為對象的1941年勞動者養老保險以及擴展到一般職員和女性的1944年厚生養老保險，不過總的來說此階段的社會保障制度很不成熟。(2)第二次世界大戰結束后至20世紀50年代前期，以救濟貧困者為中心。戰爭失敗造成了大量貧困者，救濟條件大幅放寬，制定了生活保護法(舊法1946年，新法1950年)、兒童福利法(1947年)、殘疾者福利法(1949年)、社會福利事業法(1951年)以及保護勞動者權利的工會法(1945年)、勞動基準法(1947年)、失業保險法(1947年)、勞動者災害補償保險法(1947年)。在這一階段，憲法(1947年實施)亦規定：“全體國民都享有健康和文化的最低生活水平的權利?！?3)20世紀50年代后期至1973年為社會保障的擴展時期，以建立福利國家理念為基礎，社會保障制度不斷改善。20世紀50年代后期，經濟恢復到戰前水平。1958年制定了新國民健康保險法，1959年制定了國民養老金法，二者于1961年4月全民實施，從而實現了“國民皆保險”。另外還制定了精神薄弱者福利法(1960年)、老人福利法(1963年)、母子福利法(1964年)、兒童撫養補助法(1964年)、特別兒童撫養補助法(1964年)、兒童補助法(1971年)。(4)1973年石油危機后經濟進入低增長階段，同時人口老齡化不斷加速，社會保障制度自1974年至今為改革重建時期。以雇傭保險法“974年)代替了失業保險法，制定了老年人保健法(1982年)，改革了養老金制度，制定了推進高齡者保健福利十年戰略(1989年)、改善兒童補貼(1991年)、育兒休假法(1991年)以及男女雇傭機會均等法(1985年)、高齡者雇傭安定法(1986年)，實施了護理保險(2000年)。

相對于部分發達國家社會保障長期形成的積重難返的問題，中國、日本這樣歷史較短的社會保障在建立和發展過程中具有較強的可塑性。塑造出一個什么樣的社會保障取決于塑造的主體；政黨、政府、工會等。進行比較可以發現，中日兩國的社會保障發展歷程各有特點，亦有共同之處。

第一，外部壓力方面。日本現代社會保障制度的建立和發展要晚于其他發達資本主義國家，這就使得日本的統治集團在發展本國現代社會保障制度的過程中面臨較大的外部壓力。1919年第一屆國際勞工組織大會舉行的消息傳到日本后，引起了日本各界對失業保險的普遍關心，各政黨加緊制定有關失業保險的政策，以期提高其民眾支持率。這種傾向也是戰后世界資本主義國家向福利國家發展的過程中的一個共同點。戰后日本執政時間最長的自民黨，十分重視現代社會保障制度的建立和完善。自民黨在《黨的性質》中規定：自民黨是國民政黨、和平政黨、真正的民主政黨、議會政黨、進步政黨、謀求實現福利國家的政黨。自民黨將謀求實現福利國家作為其政治綱領，這對1955年以后日本福利國家的快速發展起到了不可忽視的作用。比較起來，盡管中國建立社會保障也是在戰爭結束之后，但新中國是社會主義國家，人民翻身做主人的喜悅和社會制度的優越性使人們沉浸在美好的理想中，建設現代社會保障制度的外在壓力似乎不大。

第二，與工人運動的呼應及與經濟發展水平的協調方面。第二次世界大戰后的日本，國內失業者驟然增加，總數多達1000萬人以上，包括軍工廠關閉后流入社會的大批工人、軍隊解散后的大量復員軍人、回國的原駐外軍人、商人及其家屬等。于是，社會各界尤其是工會方面要求建立失業保險制度的呼聲最終促進了日本政府建立現代社會保障制度。日本的社會保障發展和改革與經濟發展是基本對應的，當社會出現危機時，日本政府總是從發展社會保障方面來緩解矛盾，消除危機。1955年以后日本現代社會保障制度發展的動力主要來自經濟的高速增長。從1955年開始的日本經濟的高速增長持續了20年，這一時期，增加國庫支出來強化現代社會保障制度，成為政府社會保障的基本政策。20世紀70年代中后期，由于石油危機的影響，日本經濟進入低速增長階段，政府財政陷入困境。為維持龐大的福利開支，只有發行國債來彌補社會保障支出，這使日本成為世界對國債依賴比率最高的國家。進入20世紀80年代后，日本政府開始調整社會保障制度以減輕財政負擔?？疾熘袊鐣Ｕ系陌l展可以發現，工會基本沒有發揮對社會保障的作用。至于社會保障與經濟發展水平的適應性，中國的社會保障基本上長期滯后于經濟發展。

二、社會保障模式與內容比較

社會保障模式與內容是一個復雜的概念，這里僅以養老保險、失業保險及應對人口老齡化為例進行比較。

第一，養老保險方面，多層次、廣覆蓋的目標在各國都有共識，實施狀況則相去甚遠。日本采取雙層次模式，覆蓋面廣。日本的養老保險制度也稱年金制度。1985年日本建立雙層養老保險制度：第一層次是覆蓋所有公民的國民年金制度，在日本擁有居住權的所有20—60歲的居民都必須參加(又稱基礎年金)；第二層次是與就業收入相關聯的雇員年金制度，按照加入者職業的不同又分為厚生年金和共濟年金，其中5人以上私營企業職工的年金稱為厚生年金，國家公務員、地方公務員、公營企業職工、農林漁團體雇員、私立學校教職員工各有專門的年金，統稱為共濟年金。厚生年金和共濟年金領取者的待遇由統一標準的基礎年金部分和與收入相關聯的報酬年金部分組成。因此，加入厚生年金和共濟年金這兩種年金的職工自然加入國民年金，其基礎年金部分實際上就是國民年金，報酬年金部分則按照加入者保險費繳納的多寡來決定保險金數額。養老保險基金管理方面，日本政府實行統一調配，保證了使用效率。養老保險基金在金融監管體制改革前全部委托大藏省資金運用部(2001年大藏省改為財務省，對金融機構的金融監管職能移交給2000年7月成立的金融廳)，納入國家預算，防止了資金流失，成為國家財政的重要支柱。中國雖然要建設多層次的社會保障體系，但包括養老保險在內的正式社會保障(政府舉辦的社會保障)不存在多個層次，保障內容和標準因地域(如城鄉之間、城城之間)和職業(公務員、事業單位、企業員工、個體戶之間)有很大不同，但可攜帶性(流動性)差。

第二，失業保險方面，日本以雇傭保險取代失業保險制度，在保證失業者基本生活的同時，重視促進就業。雇傭保險的對象是社會全體雇員和農業工人，失業保險金給付分為維持失業者基本生活費的求職者給付和為失業者發放求職搬遷費、跨地區求職費等的促進就業給付，此外，失業者還可享受培訓津貼、住房津貼和家屬津貼等補助。日本的失業保險體系包括雇傭安定事業、能力開發事業和雇傭福利事業，實施雇傭保險的目的是為了預防失業、調整就業態度、開發和提高勞動者能力、增進和改善勞動者福利。這種制度安排體現了抑制解雇和防止失業、開發人力資源和增加就業機會、提高員工福利的政策取向。中國在失業形勢比較嚴峻的情況下出臺了《失業保險條例》，不過失業保險發揮的作用相對有限，失業保障內容較單一，促進就業主要靠其他政府政策實現。第三，在人口老齡化尤其是高齡老人比例不斷提高的形勢下，日本重視老年人的保障需求尤其是醫療保健需求。日本的醫療保險分兩種：職工及家屬通過工作單位參加的受雇者健康保險，農民、自營業者和退休人員參加的國民健康保險。隨著人口的老齡化，政府取消了原本70歲以上者的免費就醫，設立了老年人保健制度，由政府、企業、在職職工和老年人共同負擔醫療費用。此外日本還于2000年建立了護理保險，國家、地方政府、企業、40歲以上的人和老年人共同付費支持老年人護理所需的設施、服務等。日本政府還通過擴大家庭服務，培養家庭護理員，建立保健醫療和社區服務體系，緩解老齡化社會的醫療費用壓力。中國人口老齡化速度也很快，不過老年群體總體上屬于弱勢群體，其保障需求尚未得到充分滿足。

在中國、日本開始建立社會保障的時候，已經有其他國家的不同社會保障模式擺在面前。經過不長也不算短的幾十年的發展，我們不可能推倒現在的社會保障重來一次。但是既然我們的社會保障還“年輕”，我們在改革方面就有后發優勢，不應該再走其他國家走過的彎路。

三、社會保障文化(福利文化)比較

社會保障文化能極大地影響社會保障制度建設的理念和社會成員對社會保障的期望、行為習慣。

第一，平均壽命的延長和高齡化社會的到來，以及獨生子女、小型家庭的大量出現，都對福利文化產生了影響。人們對福利待遇的要求趨于多樣化，健康保障、住宅條件等成為日本企業和從業人員關注度居前的方面。在中國，社會公眾已經將醫療視為與養老同等重要的問題。

第二，在日本，人們已逐步樹立責任觀念：福利費用的增加并不影響企業的正常發展，即使企業不景氣也要承擔一定的福利費用；行政部門不應將福利計劃視為臨時性的工作，而應從長遠著想，并設立完整的社會保障體系，合理調劑福利費用的流通和使用；至于個人，首要的是保證個人的身體健康，其次是努力創造和積累財富，為晚年生活打好基礎。這個方面中國還需要加強教育和規劃。

第三，日本文化注重家庭的傳統影響。日本在解決養老問題上重視老年人的精神生活，注重老年人的社會貢獻，重視家庭養老的功能，實行家庭養老和社會養老并舉的方針。家庭觀念也是中國傳統文化的內容。

第四，社會平等的價值觀。日本的福利都市建設旨在為全體市民尤其是殘疾人、老年人創造豐富、愉悅、優美的生活環境，包括立足于殘疾人、老年人生活自立的居住環境，立足于生活圈擴大的交通環境，立足于社會自立、生活豐富的都市環境。比如，名古屋市借聯合國將1981年命名為“國際殘疾人年”的契機，于1982年制定了十年規劃，開展了各項福利政策啟蒙教育運動，努力謀求殘疾人在社會生活的各個領域機會平等，普及殘疾人與正常人共同生活的“正?；钡纳鐣粤⒗砟?。這種平等的價值觀，就目前的社會狀況來看，在相當長時期內恐怕難以在中國實現。不僅是殘疾人、老年人問題，在中國還有大量的人口沒有被社會保障覆蓋。

其實，中國古時候的“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”以及大同思想、富民理論、兼愛學說等，都是社會保障文化的代表。建立在小農經濟基礎上的封建家族觀念和以“孝”為核心的宗法文化，則形成了互助共濟、養兒防老的生活方式。隨著社會結構、經濟結構的發展變化，引導和培育新的社會保障文化應該成為建設中國社會保障體系的一項基礎工程。

參考文獻：

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