存款保險制度創建
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[關鍵詞]存款保險；金融安全；保險基金；銀行產權；信息披露；有效監管；最后貸款人
[摘要]銀行是現代經濟的核心。存款保險制度作為銀行“安全網”的一個組成部分，在防止市場化改革后的銀行業危機、保護小額存款人的利益、促進各銀行間的公平競爭、促進金融法制建設、減輕政府負擔等方面具有重要意義。為此，我國應盡快創建存款保險制度，其基本內容包括：機構設置和基金來源；參保主體和參保方式；保險范圍及保險限額；保險費率；對問題銀行的處理。根據我國的現狀和相關的國際經驗，我國存款保險制度的配套措施重點是：健全銀行業產權法；完善銀行的會計、審計和信息披露制度；強化職能部門對銀行的有效監管；加強最后貸款人的制度建設。
一、創建我國存款保險制度的意義
存款保險制度是指根據公開實施的法律對面臨支付危機或破產銀行的存款人給予一定支付保障的制度。創建我國存款保險制度主要具有以下幾項重大意義：
（一）防止市場化改革后的銀行業危機
為繁榮市場經濟并履行在WTO下的金融市場開放義務，我國的銀行業必須進行市場化改革，由所有銀行平等地進行市場競爭。這種競爭既能提高銀行效率，也使金融風險因素的增多和因金融恐慌而產生銀行擠兌的可能性加大。明確法定的存款保險制度不僅可以通過辦理存款保險業務檢查銀行經營活動，對問題銀行提出警告、加收保險費或必要時撤保等制裁方式加強事前危機防范工作，而且可以在銀行破產倒閉時充作事后救助手段，有效地防止對其他良好銀行的擠兌所引發的銀行業危機。
（二）保護小額存款人的利益
小額存款對眾多收入低的存款人保障基本生活、應付不時之需至關重要。這些小額存款人限于財力和技能難以對銀行資產質量和復雜財務狀況做出正確評價，因此讓他們承擔銀行破產倒閉的損失很不公正且不利于社會穩定。存款保險制度至少保護眾多小額存款人利益，免除他們監督和評估銀行狀況的困難性。
（三）促進各銀行間的公平競爭
銀行業最具效率的手段就是防止少數銀行壟斷并促進更多銀行參與的公平競爭。存款是銀行競爭的主要物質條件。目前不少存款人相信四大國有銀行并向其轉移存款。存款保險制度將有助于改變這種現狀，提高其他銀行與四大國有銀行競爭的公平性，使我國人民能以更小的成本獲得更好的金融服務。
（四）促進金融法制建設
我國缺乏完善的銀行產權法、破產法、最后貸款人規則等必要的金融法規，致使我國銀行長期普遍存在大量不良資產、全行業低效，一些腐敗分子則更是利用權力劫掠銀行財產。沒有其他金融法制配套的存款保險制度只是將被保險的銀行維護存款人信心的責任轉嫁給了存款保險機構，使相當數量的銀行從事高回報的高風險投資時不用擔心失去存款來源，一旦投資成功則利潤歸己，失敗了卻僅損失少量自有資本而大部分損失主要歸存款保險機構。如此下去立法者和政府將不得不面對彌補存款保險基金缺口的壓力及納稅人的憤怒。因此存款保險制度會使立法者和政府為避免上述不利局面而更多地關注銀行的穩健，積極進行金融立法和執法活動。
（五）減輕政府負擔
目前我國的隱形存款保障制度因未能提供明確的處置依據而導致了一些銀行問題越拖越惡化，加大了后來處理的經濟成本。清晰規定存款保障范圍、限額及對問題銀行及時處置的存款保險制度不僅警醒成熟的銀行大債權人施加市場紀律、減少銀行資產損失，而且使國家只對明示保障范圍內的存款具有擔保支付責任。國家在該制度下實際所需注入的資金肯定比目前對所有存款人全額隱形擔保所需的資金少得多。
二、我國存款保險制度的基本內容
（一）機構設置和基金來源
只有及時獲得關于被保險銀行完整準確的信息，存款保險機構才能制定和實施合理的政策和措施。這意味著存款保險機構必須擁有必要的銀行監管職責。目前我國對單個銀行的微觀監管主要由銀監會承擔，我國的存款保險機構完全可以附設于銀監會，由此可以便捷、低成本地獲取銀監會的監管信息并可以避免被保險銀行不必要的負擔。美英等國也是將存款保險機構和銀行監管機構合二為一地設置，并使之與中央銀行相互獨立。
鑒于我國目前多數銀行的財力，銀監會下設的存款保險基金最初應由政府和參保銀行共同出資，并利用定期收取的保費補充。基金應達到使公眾感到可信的水平。經過一段時間運營后，如果基金充裕，政府可以將其在基金中的出資收回。其后如果基金仍很厚足，參保的銀行可以抽回其出資或以出資抵交存款保險費。此外，當遇到緊急情況而使存款保險基金匱乏時，應允許存款保險機構以征收額外保費、通過合理條件向央行、財政部或資金市場借款等方式充實基金。
另一方面，除了借鑒英美模式在銀監會下建立國家存款保險基金外，我國還可以參照德國模式，鼓勵銀行業協會建立類似于德國商業銀行創辦的民間性質的自愿制存款保險基金，對國家存款保險基金保障范圍以外的存款給予保護。該自愿制基金的保障范圍、限額等應由銀行業協會根據本行業的具體情況自主確定。我國的這種雙軌制不僅可以減輕國家存款保險基金的壓力，而且可以進一步促進金融安全網的穩定。
（二）參保主體和參保方式
國家存款保險基金的參保主體可以是國內所有經法定許可辦理存款業務的銀行，包括本國銀行、總部設在我國的外資與合資銀行等。但是考慮到目前我國銀監會尚不能有效監控外國銀行總行的經營與風險狀況，因此暫時可以不考慮賦予外國銀行在我國分行的參保主體資格。同時由于無需保護外國居民，我國銀行的離岸經營機構也可以排除在參保主體資格之外。為避免銀行業的動蕩、逆向選擇及保護所有銀行中小額存款人利益的需要，所有具有參保主體資格的銀行都應強制性地參加國家存款保險基金下的存款保險。
（三）保險范圍及保險限額
國家存款保險基金的保險范圍應事前明確界定為在被保險銀行定期和活期儲蓄、支票及退休金等賬戶存款。國家存款保險基金也應當明確宣布保險除外范圍，即明確宣布對銀行間存款、內部人存款、通過被保險銀行購買的股票和債券等不予以保障，促使這些存款人對銀行施加有效的市場紀律。
世界銀行的專家曾建議，對被保險銀行每一存款人受保障存款的限額應規定為人均國民產值的1—2倍。但由于特殊情況，不少國家與該建議出入較多。Q）考慮到國家承受力、維護我國喜愛儲蓄居民信心及防范道德風險的需要，國家存款保險基金下的保障限額可以定為人均國民產值的3—4倍或10萬元人民幣。對該限額內受保障存款可以給予100％的保護，或者變通地規定：6萬元以內的受保障存款給予100％的保護，6—10萬元以內的受保障存款給予80％的保護。
（四）保險費率
確定保險費率是一項專業技術性很強的工作，涉及到存款保險基金的目標水平、被保險銀行的承受力和風險控制等問題。鑒于我國銀行普遍存在風險資產較高、風險控制能力較差的實際情況，我國顯然自始即應采取風險保險費率制以促使銀行加強風險管理和穩健經營。具體辦法是利用銀監會等職能部門獲得的關于被保險銀行的資產負債、損益情況等重要信息及有關報表，借鑒美國等先進的銀行評級體系、風險費率機制與《巴塞爾協議》的有關規定，按資本充足率、資產質量、管理、盈利狀況及流動性對被保險銀行進行調查評估和信用等級劃分，并據此決定和實施差別的保險費率。不過，限于技術和經驗，在存款保險制度建立之初，我國應實行較小的費率差別以免操作上的偏差太大。
（五）對問題銀行的處理
對問題銀行最快最低成本并有利于金融穩定的處理不僅可防止銀行問題惡化，而且可以減少存款保險公司自身的損失。目前我國的《銀行業監督管理法》在其第7章中對問題銀行做出了“接管和中止”規定。如果設立附屬于銀監會的國家存款保險機構，則無需對該章進行任何修改，銀監會只要將處理“接管和中止”的職責內部移交給存款保險機構即可。但是，上述法律“接管和中止”的規定過于簡單和原則，并且未包含其他一些行之有效的處理手段。因此，我國應當制定更具體的可操作性細則，詳細規定決定接管的質化和量化標準，接管過程中資金援助、合并承受、債務清償的標準和程序。此外，有關細則還應規定國家存款保險機構對問題銀行的其他處理權能，如對問題銀行提出警告、責令停止或終止特別行為、更換及罷免董事、對不當行為加收保險費直至取消保險資格等。
三、建立我國存款保險制度的配套措施
（一）健全銀行業產權法
產權包括各種生產要素的所有權、債權、股權和知識產權等各類財產權。根據主體的不同，產權可被劃分為國有產權、集體產權、個體私有產權、外資產權、公私混合產權等多種形式。銀行業產權法是關于銀行產權的界定、運營、保護等法律規范的總稱。
目前我國銀行業的產權法很不完善，以至國有和股份制銀行資產大量流失，不良資產長期超出世界平均水平數倍，資本充足率低下，負盈利能力或低盈利能力等。為防止存款保險制度的失敗，我國應盡快通過健全產權法明晰銀行自有產權概念，銀行產權受到嚴格保護，銀行的投資人擁有與其出資額相稱的正當股權并受到嚴格保護，經營管理人員應對銀行的投資人和債權人承擔資產保值增值的誠信責任，銀行的投資人應多元化及其股權交易自由化，特別應注意提高私有投資人的股權比例，從而促進他們對銀行的經營施加市場紀律。
（二）完善銀行的會計、審計和信息披露制度
會計是銀行的基礎性工作和第一監控環節，同時也是一項重要的綜合性管理工作，涉及銀行業務經營的各個方面。完善的銀行會計和審計制度及相關信息披露規范可以確保銀行會計和審計信息的真實和高質量，提高銀行的經濟管理能力和效率，并且也能為銀行的投資人和債權人的決策和監督提供可靠依據，從而減輕存款保險基金的壓力。
目前，由于銀行會計、審計及其信息披露制度不健全，我國很多銀行的會計和審計信息失真并缺乏可比性、各項損失準備不充分，信息披露廣度嚴重不足。這種局面不僅不利于各銀行之間的公平競爭，嚴重妨礙銀行投資人和債權人施加市場紀律，而且給大量的違法犯罪行為造成可乘之機，造成大量銀行資產流失并醞釀著嚴重的金融風險。因此，我國應配合存款保險制度的建設，加緊完善銀行的會計、審計及信息披露制度。具體做法：1.專門制定包括表外業務在內有利于防范經營風險和適應現展要求的銀行會計制度或準則；2.合理確認銀行的資產價值，適當計提貸款呆賬準備，并依法按時核銷呆賬，確保資產價值真實可靠，提高資產質量。3.確認和計量或有損失和預計負債，并充分記錄各種擔保業務、未決訴訟、貸款承諾、銀行承兌匯票以及各種衍生金融工具等或有事項。4.編制和對外提供完整財務會計報告并確保該報告的真實。5.堅持和完善對銀行重要崗位實行輪換和離崗經濟責任審計制度。6.除因涉及國家機密、正當的商業秘密而依法不可披露之外，所有有關信息應當及時、充分地予以公開披露。7.依法嚴懲在會計、審計和信息披露方面的違法亂紀行為。
（三）強化職能部門對銀行的有效監管
“有效監管”不僅意味著中國人民銀行和銀監會等職能監管部門要通過監管杜絕或減少銀行管理不善、過度涉獵風險、內部交易、從事不安全交易之類違反法紀并可能給存款保險基金造成巨大損失的行為，而且也包含著監管部門應當避免無效甚至具有負作用的監管行為給銀行造成額外負擔或束縛其營利能力。
隨著三部新銀行法的出臺，我國已經確立了有效監管的初步性法律框架。但是，有關職能部門還必須借鑒先進國家或地區的經驗盡快制定和執行更透明的細則或指南，尤其要加快制定和執行包含以下內容的細則或指南：進一步明確中國人民銀行和銀監會等職能部門監管職責的分工、協作、為履行職責所涉信息和經驗的全面和自由共享、依法保密及避免監管重復；實行銀行嚴格的準人標準、存款準備金和資本充足率要求；規定對銀行現場監管評估的具體程序、頻率和目標；根據風險為本的監管原則確立持續的非現場評審的參與方、評審目標、事項、范圍及對銀行實行風險管理評級的依據和程序；合理認定貸款素質的貸款分類及其報告制度；有關檔案管理制度以及違法違紀行為的舉報查處制度等。
（四）加強最后貸款人制度建設
現實生活中常出現某家或某幾家銀行在遇到季節性或突發性現金需求沖擊時因擠兌而頭寸枯竭。個別或幾家銀行的擠兌又很容易導致更大范圍公眾心理上的恐慌。如果對此情形聽之任之，則銀行的破產概率將大大提高，再富足的存款保險機構也將難以招架。因此，成功的存款保險制度需要完善的最后貸款人制度與之配套，解決純粹恐慌導致的銀行短期支付危機以減輕存款保險機構的壓力。
新修訂的《中國人民銀行法》第27條和第30條等也明確地規定中國人民銀行為維護金融穩定、化解金融風險，有權行使有最后貸款人的手段。然而上述規定及其他有關規則過于原則和抽象，建立我國的的存款保險制度后顯然應當加強最后貸款人制度方面的建設，使最后貸款人制度既能消除或抑制非理性集體金融恐慌傳染導致的支付系統崩潰，又能避免通脹、貨幣貶值及來源于商業銀行及其債權人的道德風險等負面問題。為此，我國應當嚴格最后貸款人的功能條件，即中國人民銀行只能限額向那些具有償債能力而暫時缺少以合理條件獲得流動資金且一旦破產將會產生系統風險的銀行提供最后貸款人的貸款，并且在提供貸款時附加交存合理的法定準備金、良好足夠的抵押財產和適度的貸款利率或貼現率、將采取適當的糾正行動處理本身的流動資金問題以及限時還款等要求。至于對那些由于過度風險經營而資不抵債的銀行不僅不提供最后貸款人的貸款，而且應盡快予以關閉以防問題的進一步惡化和存款保險機構的更大損失。
