地市保險市場規范秩序長效機制構建
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[摘要]隨著保險業務的快速發展，保險覆蓋面不斷擴大，市場體系日趨完善，地市保險市場已成為保險業競爭的重要領域。地市保險市場發展潛力開始集中顯現，市場競爭日趨激烈，監管壓力不斷加大。當前，地市保險市場秩序管控機制存在的問題是傳導不暢，公司內部管控不能順利貫徹；機制不明，行業協會作用難以有效發揮；力量不足，監管機構效力無法全面到位。要構建地市保險市場秩序長效機制，必須上下聯動，加大督導力度，提高地市保險機構的自我規范、自我約束能力；完善機制，強化責任落實，發揮行業平臺相互監督、相互約束的作用：突出重點．加強現場檢查，切實履行監管機構保障地市市場規范運行的職能。要通過縱橫聯動，構筑起公司、行業自律組織、監管機構互有分工、各負其責的有效管控機制和監管網絡，整體提升地市保險市場防范風險和又好又快發展的能力。
[關鍵詞]地市保險市場；市場秩序；管控機制；監管網絡；風險防范
隨著保險業務的快速發展，保險覆蓋面不斷擴大，市場體系日趨完善，地市及其以下的縣、鄉、村的保險市場(本文簡稱為地市保險市場)已成為保險業競爭的重要領域。但相對于保險監管派出機構所在地的省會城市而言，快速發展中的地市保險市場，一方面有力地支撐和拉動了整體保險業的發展，另一方面也面臨著監管機構鞭長莫及，市場競爭加劇等問題，其自身的規范和健康發展顯得越來越重要。如何建立地市保險市場規范運行的長效機制，是一個亟待研究的重要課題。
一、地市保險市場發展中的新變化
(一)發展潛力開始集中顯現
特色城鎮化建設的推進，社會主義新農村建設的開展，為中小城市和廣大農村地區的經濟發展注入了強大的活力。經濟的快速發展又帶動了地市保險市場的需求，激活了地市保險市場的發展潛力。尤其是2006年《國務院關于保險業改革發展的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)的頒布，從指導思想、目標任務、政策措施和發展環境方面，明確了保險業的發展方向和方針政策，極大地推動了包括地市保險市場在內的保險業的發展。地市政府開始主動關注和支持保險業發展，開始自覺運用保險機制服務于地方經濟和社會發展。以山西為例，《若干意見》頒布后，省政府隨之出臺了《關于加快保險業發展的實施意見》，大同、臨汾、長治、晉城等市相繼召開轄區保險工作會議，出臺相應的政策措施，支持保險業的發展。如大同市政府制定了《關于在礦山開采業推行安全生產責任保險的實施意見》，推動責任保險的發展。臨汾市政府下發了《關于推進全市農業保險工作的意見》，積極開展農業保險。與此同時，各保險公司也順勢而動，大力拓展地市保險市場。中國人壽進一步細化發展戰略，通過建設保險村，培養駐村保險員，促進農村保險業務的發展。2006年底，城市業務占中國人壽山西分公司總業務量的比重達到85•47％，其中縣城及農村人身保險業務保費收入已占到公司總保費收入的58．26％。中國人保積極擴大農業保險等農村業務，開展農村保險市場競爭。平安保險適時調整戰略，在確保大中城市市場的基礎上，加大拓展地市市場的、啦務。總體來看，山西地市保險市場業務發展較快，與上年相比，2006年增長率達到14．47％，占總保費的比重達到76•62％。可以說，地市保險市場蘊含的巨大的發展潛力，越來越成為各保險公司注目的焦點。
(二)市場競爭日趨激烈
經過近幾年的發展，大中城市的保險市場已趨于飽和。以太原市場為例，目前已有20家省級分公司在開展業務，其中產險公司達到13家，競爭相當激烈。為了加快業務發展．
許多公司都看到了機構鋪設的增長效應，紛紛在地市設立機構，以搶占市場先機。從地市機構的數量上看，3年來，山西省地市中支公司從52家增加到95家，縣級支公司和鄉(鎮)村營銷服務部從784家增加到1125家，有一半以上的地市中支公司超過10家，其中最多的地市已達13家，最少的也達到了5家。而且，省級分公司下設地市機構的速度加快，一些公司設立后僅用一年左右的時間就基本上將地市機構鋪設完畢。從市場份額來看，近3年來，地市保險市場保費收入從2004年底的80．1億元增加到了2006年底的108億．元，增幅與全省總保費收入增幅基本持平，其中產險保費收入在全省的比重達到74．34％，壽險保費收入達到77．50％．中國人保、中國人壽、太平洋產險3家老公司在全省的市場份額已從2004年底的75．06％下降到了2006年底的68•44％，并呈繼續下降趨勢。在晉城、臨汾、運城、大同等機構較多的地市，中國人保和中國人壽的市場份額已降至70％以下。機構的快速增加，無疑加劇了市場競爭的程度，地市保險市場的份額正在發生結構性變化，原先由中國人保、中國人壽等公司壟斷的市場格局正在逐步打破。競爭的加劇，不僅表現在公司之間爭相鋪設機構，搶占市場份額上．而且同一公司內部也實行機構裂變，依靠分設支公司等加強內部競爭，擴大市場占有度。個別在地市還未設立機構的公司，甚至通過中介機構或設立遠程出單點，跨區進行經營。地市保險市場的激烈競爭，一方面加速了整個市場體系的發育和成長，另一方面也存在違規經營，風險加大，市場秩序較亂，發展質量不高和可持續發展能力不強等問題，這已經成為影響和制約地市保險市場健康發展的重要因素。
(三)監管壓力不斷加大
由于地市保險市場的特點，特別是廣大農村保險市場發育不成熟，農民保險知識相對缺乏，他們的收入狀況、面臨的風險以及農村保險展業方式都不同于大中城市。相對來說，地市保險市場的生態環境更加脆弱。所以，適合于大中城市的保險產品、保險經營模式和營銷方式，并不完全適合于地市保險市場。地市保險市場的迅速發展，必然要求創新和突破，而對傳統保險經營模式的改造，也就會使保險監管面臨新的壓力和挑戰。一是保險業務快速發展與監管政策、措施迅速跟進的沖突。地市保險市場的大力拓展，自然會帶來許多新情況、新問題，如保險機構的設立、保險產品的開發、營銷隊伍的管理進行適當的規范，成為監管機構必須面對的課題。二是適度開發與資源保護問題亟待解決。由于地市市場的特殊性和農村市場的脆弱性，公司之間非理性的競爭和展業方式已經對整個區域市場的良性發展構成威脅。因此，在地市市場監管中，既要鼓勵公司積極拓展服務領域，不壓制發展，又需要密切關注市場的承受能力，調控和引導并重，保護市場尤其是農村市場資源，實現和諧發展。三是監管任務繁重與監管力量不足的矛盾日益突出。地市機構的大量鋪設，保險業務向農村和農戶滲透，都使監管任務大大加重。形勢的發展要求機構和人員都有限的監管機構，必須提高監管資源配置效率，創新監管思路，改進監管方式，有效履行對地市市場的監管職責。
二、地市保險市場秩序管控機制的現狀及存在的問題
地市保險市場對保險業發展全局具有越來越重要的意義，在快速發展變化的過程中，必須加強規范，保證其健康發展。目前，地市市場秩序的維護主要是通過公司的自我約束、行業自律組織的監督和保險監管機構的外部監管來實施的，其存在的問題主要有：
(一)傳導不暢，公司內部管控不能順利貫徹
近年來，監管機構積極推動各公司加強內控建設，通過嚴格市場準人，加強督導檢查等措施，新老公司思想上對內控建設有了明確的認識，抓內控促發展的意識明顯提高。從山西來看，大多數省級分公司都能夠樹立較為先進的經營理念，注重發展質量和長遠利益，對規范市場秩序和促進保險業長期健康發展都有比較正確的認識。但從地市機構來看，仍然存在不少問題，突出表現是：注重形式上整章建制，不注重制度執行；注重發展速度與規模，不注重發展質量和可持續性；重視內部考核，不重視監管政策和要求；關注別人的違規、外部環境的影響，而看不到自身的問題和忽視自我約束等，從而導致“按下葫蘆浮起瓢”，使違規問題屢禁不止，市場秩序混亂。透過表象，深究地市保險市場存在問題的原因，主要是受到種種因素制約，公司內控存在“梗塞”，相關的制度管控不能有效地傳導到地市市場。一是隨著地市機構的快速擴張，業務迅速拓展，省級分公司的管控制度和相關措施有些不適應，和地市實際不配套，出現了新設機構內控基礎不牢，制度不健全，基礎建設遠遠跟不上發展速度的局面。二是一些公司特別是新成立的公司為了占領市場，進行外延式擴張，不僅忽對地市機構經營理念的培養和對內控制度的建設與落實，而且有意無意縱容地市機構違規經營，致使其對上級制度執行不力。三是地市新公司成立時間短，資金不足，人才缺乏，網點有限，為了在競爭中生存壯大，被迫全力抓業務，甚至打價格戰，搞非理性競爭，對制度建設、員工培訓等工作抓得不夠。四是受省級分公司考核機制的導向影響，地市公司往往重業績、輕服務，重規模、輕風險管控，加上缺乏有效的責任追究機制，使省級分公司對地市機構的管控相對乏力，許多制度形同虛設。
(二)機制不明，行業協會作用難以有效發揮
保險行業協會作為保險行業自律性社團組織，通過發揮自律、維權、協調、交流和宣傳作用，對規范公司行為，維護市場秩序能夠起到積極作用，是“四位一體”監管體系中的重要一環。目前，省一級的保險行業協會都已成立，在自律和約束省級分公司經營行為方面已發揮了比較明顯的作用。但就地市行業自律情況來看，存在較大差異。部分省區成立有地市保險行業協會，但成立地市行業協會并使其有效發揮作用，有一定的前提條件。一是要求保險市場機構相對較多，市場容量、保險規模較大，各保險機構有成立協會的愿望和要求。二是各機構具有保障協會正常工作的財務能力，能夠承擔并繳納會費。三是能夠選擇到合適的秘書長人選，可以推進專業化、職業化運行。四是行業協會職責明確，任務清楚，機制完備，有相應的權威。否則，地市行業協會很容易辦成“養老處”，履行不好其應有的職能。對于達不到成立協會條件的地市，有的順其自然暫不設立，有的采取其他方式。山西是以成立行業自律小組的方式對保險機構發揮自律、約束作用。這種方式可以降低成立協會的門檻，也沒有較大的費用負擔，適合于不太發達的中西部地市保險市場。從運行效果看，行業自律小組可以發揮一定的作用，特別是秘書長人選得力的地市，自律小組在維護市場秩序方面工作開展順利，成效明顯，但由于職責不清，機制不健全，特別是任務不明確，獨立性不夠，自律小組既做“裁判員”，又當“運動員”，缺乏權威性，相當一部分地市行業自律小組的作用不明顯。因此，無論地市行業協會，還是行業自律小組，要充分發揮作用，就必須從完善組織架構和機制入手，確立工作目標，明確工作職責，完善考核獎懲機制，建成真正有地位、有威望、有作為的自律性組織。
(三)力量不足，監管機構效力無法全面到位
我國現行的保險監管體系中，尚未設立地市級監管機構。對地市保險市場的監管主要由各省的保監局通過非現場監管和現場檢查來實現。就非現場監管來講，可以通過監測監管指標，來掌握保險機構業務發展狀況、財務狀況等經營與管理情況。但由于難以準確及時把握市場信息，使得對地市保險機構的市場行為監管不能做到全面、有效。市場信息缺乏和信息傳導不暢，影響了對地市保險市場的監管。就現場檢查來說，雖然效果比較明顯，但面對快速發展的地市市場，監管任務繁重與監管力量不足的矛盾突出，往往只能集中精力搞階段性的抽查。比如開展一次現場檢查，基本上要動用業務處室70％以上的人員，花費近半年的時間。這樣一方面牽制了監管機構大量的人力、物力，付出了較高的成本，起到了一定的規范和震懾作用。另一方面，一些地市公司抓住監管機構在地市無機構，檢查概率低的局限，心存僥幸，為了短期利益不惜違規，且屢查屢犯，甚至公司之間達成默契，各自違規，進一步加大了監管的難度，使監管機構陷入疲于奔命，顧此失彼的兩難境地。力量不足造成了監管實施的被動、滯后局面。
三、構建地市保險市場秩序長效機制的設想
(一)上下聯動，加大督導力度，提高地市保險機構的自我規范、自我約束能力
公司自我規范是市場規范的基礎，保險機構之間的相互拆臺，惡性競爭是造成市場秩序混亂的根本原因。所以，公司內控制度建設一直是監管機構的重點工作之一。但就目前的監管格局來說，監管機構抓內控建設的著力點主要是省級分公司，雖然也強調制度的執行，但一般不針對地市機構，地市機構主要由省級分公司管控，實行自上而下的內控制度建設。一模式的不足是，監管機構對基層公司的制度建設和執行情況不能很好掌握，無法有效了解公司的內控傳導情況，難以準確評價各公司的管控能力，影響了內控制度的效力。針對這一情況，可以改變方式，加大對地市機構的巡查和督導，自下而上強化公司的管控。一是通過對地市機構進行督導，重點檢查省級分公司對地市機構的內控建設是否有安排、有檢查，檢查是否有結果，地市機構的高管人員對上級公司的要求和部署是否進行了認真執行和落實，從而摸清情況，分清責任，給上下級公司以一定的壓力。二是針對督導中發現的問題，分門別類進行整理和分析，及時將有關結果反饋至省級分公司，促使省級分公司有的放矢進行整改，進一步加強內控制度建設，并指導地市機構改善管控措施。通過建立起這種動態的循環機制，可以有效打通“梗阻”，使內控制度能發揮出應有的作用。三是嚴格執行責任追究制。對相關問題，不僅要追究地市機構當事人的責任，而且上查一級，追究省級分公司分管領導的責任。通過責任落實和責任追究，提高制度的嚴肅性和執行力，切實使省級分公司對地市機構的經營行為負責，并促使地市機構理性競爭，規范經營。四是在掌握地市市場真實情況，準確判斷各個公司的管控能力和管控狀況的基礎上，監管機構對省級分公司的內控制度建設進行評價，依據評價結果扶優限劣，實施分類監管。對評價結果較好的機構，給予積極的政策支持；對評價一般的注重指導，適度進行檢查；對評價較差的加大檢查頻度和力度；對問題嚴重的重點監管地區和機構則實施嚴格管控，連續跟蹤檢查。就是要通過督導檢查，迫使兩級公司加強自我規范，自我約束，以實際行動維護好地市保險市場秩序。
(二)完善機制，強化責任落實，發揮行業相互監督、相互約束作用
對于地市行業自律組織的建設，一是以專業化、職業化為改革方向，堅持市場化、規范化的原則，加大行業自律組織的建設力度，努力建成組織體系完整、職能定位清晰、規章制度健全、作用發揮充分，能夠擔當市場監管任務的自律性機構。特別是秘書長人選，要具備較高的政治素質和較強的組織協調能力，能夠將自律組織的工作作為長期的職業選擇，懂保險、有熱情、有責任心，公平公正，有敢于維護市場秩序的決心和能力。二是協助理事會提出工作目標和任務，尤其是要結合維護地市保險市場發展的重大問題，從規范市場秩序，保護行業利益和會員利益的高度，組織實施好自律組織的年度工作計劃。三是督促行業自律組織完善機制，建立公開有效的工作流程和會議制度，定期開展檢查，監督會員依法合規經營，約束不正當競爭行為，真正擔負起日常的、大量的維護市場秩序的任務。行業自律組織要根據檢查情況，每半年或一年選出一家違規最嚴重的公司，向監管機構報告，將其作為監管重點。四是監管機構要加強對行業自律組織工作的支持，成為這個平臺充分發揮作用的堅強后盾。公司作為會員，對整個區域市場經營管理中存在的問題應主動向協會或自律小組反映，請求其進行處理。行業協會或自律小組要定期開展檢查，對公司反映或檢查中發現的問題要及時進行處理。如果不按制度召開會議，開展工作，進行檢查，對有關問題不作處理，各公司有權向監管機構舉報，由監管機構對行業協會或自律小組進行處理。同樣，如果公司不配合行業協會或自律小組的工作，則由監管機構對公司進行約束和處理。這種監督與制約機制進一步明確了公司、行業組織和監管機構在維護地市保險市場秩序中的職責分工，能夠發揮出1+1>2的作用。
(三)突出重點，加強現場檢查，切實履行監管機構保障地市市場規范運行的職能
在做到公司內控約束有力，行業自律組織作用有效發揮的基礎上，監管機構的主要任務是，集中有限力量，重點解決危害地市保險業健康發展的重大問題，通過嚴肅查處有關公司和責任人，樹立監管威信，維護依法合規經營的市場環境。一是要加大政策宣導力度，使地市保險機構尤其是高管人員對監管機構的監管政策和處罰措施能夠有清晰明確的認識。
現在很多地市機構違規行為的發生，在很大程度上與高管人員對監管機構的政策了解較少，認識模糊有關。通過采取多種渠道、多種方式進行政策宣傳，能夠提高地市機構特別是高管人員的思想認識，減少因對監管政策認識不深而導致的違規行為，增強規范經營的自覺性。二是抓住重點地區、重點公司、重點業務，實施現場檢查，震懾違規行為。要合理把握檢查的尺度，對屢查屢犯的違規問題予以重點打擊，確保對所有公司起到警示作用。對于公司管控差、違規問題多的機構，實行班子成員定期向監管機構匯報制度，同時跟蹤檢查整改情況。通過現場檢查，消除地市機構包括高管人員存有的僥幸心理，迫使其樹立依法合規經營的思想。三是加大查處力度，通過采取嚴厲的懲處措施，提升違規機構和人員的違規成本，使保險機構和高管人員知道，地市市場也有一條監管“高壓線”，碰線必遭查處，從而在思想上做到不想違規、不愿違規、不敢違規。
總之，通過三方合力，縱橫聯動，構筑起公司、行業自律組織、監管機構互有分工、各負其責的有效的管控機制和監管網絡，使地市保險機構包括基層公司和營業網點時刻能感受到監管的壓力，進而促使所有保險機構乃至營銷員都能自覺依法合規經營，這樣就逐步形成了規范地市保險市場秩序的長效機制，就能整體提升地市保險市場防范風險和又好又快發展的能力。
